Wyrok z 6 lutego 2025, sygn. XVII AmE 263/23

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 lutego 2025 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Anna Maria Kowalik
Protokolant –	St. sekr. sąd. Joanna Preizner - Offman

po rozpoznaniu 6 lutego 2025 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa J. Z.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 13 września 2023 r. Nr (...)

1.  zmienia zaskarżoną decyzję w punkcie drugim w ten sposób, że odstępuje od wymierzenia kar pieniężnych;

2.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz J. Z. kwotę 1 737,00 zł (jeden tysiąc siedemset trzydzieści siedem złotych), z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku do dnia zapłaty, tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym 720,00 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

Sygn. akt XVII AmE 263/23

UZASADNIENIE

Decyzją z 13 września 2023 r. nr (...), DKN: (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE, Pozwany) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12b w związku z art. 56 ust. 2, ust. 2h pkt 4, ust. 6 oraz 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.) (dalej p.e.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej k.p.a.) i art. 30 ust. 1 p.e., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Przedsiębiorcy J. Z. prowadzącemu działalność pod nazwą (...) J. Z. z siedzibą w W. (dalej Powód, Przedsiębiorca) za niezachowanie terminu na złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d p.e., za miesiące od października 2022 r. do kwietnia 2023 r., orzekł :

1)  że Przedsiębiorca nie zachował terminu na złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d p.e. ( dalej sprawozdanie), za miesiące od października 2022 r. do kwietnia 2023 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

2)  wymierzył Przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 70 000 zł., w tym:

a.  10 000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc październik 2022 r.,

b.  10 000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc listopad 2022 r.,

c.  10 000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc grudzień 2022 r.,

d.  10 000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc styczeń 2023 r.,

e.  10 000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc luty 2023 r.,

f.  10 000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc marzec 2023 r.,

g.  10 000 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc kwiecień 2023 r.

Powód wniósł odwołanie od powyższej Decyzji, zaskarżając ją w części, tj. co do pkt. 2) lit. a)-g).

Powód zarzucił w tym zakresie Decyzji naruszenie:

1)  art. 56 ust. 6a p.e., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu i uznanie, że nieterminowe złożenie przez Odwołującego, miesięcznych sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przewiezionych i wywiezionych paliw ciekłych oraz o ich przeznaczeniu (zgodnie z art. 43 p.e.), za miesiące październik 2022 r. - kwiecień 2023 r. - nie ma charakteru znikomego (stopnia społecznej szkodliwości czynu), podczas gdy:

a.  w miesiącach: październik 2022 r.- kwiecień 2023 r. Odwołujący w ogóle nie dokonał przywozu żadnych paliw lub innych substancji objętych normą art. 43d p.e.,

b.  Odwołujący w toku swojej działalności nigdy nie dokonał czynności objętej normą art. 43d p.e.,

c.  brak złożenia sprawozdań za miesiące październik 2022 r. - kwiecień 2023 r., był spowodowany okolicznością tego rodzaju, że Odwołujący planował rozpoczęcie samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej na polu przewozu paliw ciekłych a tym samym nie miał dostatecznej wiedzy i doświadczenia, że taki obowiązek (w przypadku braku dokonywania przewozu) po jego stronie istnieje,

d.  natychmiast po wszczęciu przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki postępowania dotyczącego wymierzenia kary administracyjnej za miesiące październik 2022 r. - kwiecień 2023 r. - w dniu 26 maja 2023 r. powód przedłożył wszystkie brakujące sprawozdania,

2)  art. 56 ust. 6a p.e., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia przesłanek przyjętych za podstawę wydanej decyzji wpływających na ocenę stopnia społecznej szkodliwości czynu w postaci:

a.  braku negatywnych skutków złożenia sprawozdań po terminie;

b.  braku spowodowania zagrożenia oraz wyrządzenia szkody, poprzez brak złożonych sprawozdań w terminie;

c.  niezamierzone oraz niecelowe uchybienie, które spowodowało niezłożenie sprawozdań w terminie,

- czego konsekwencją było również naruszenie przepisu art. 56 ust. 6a p.e., polegające na zaniechaniu przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki odstąpienia od wymierzenia Odwołującemu kary administracyjnej, pomimo ziszczenia się przesłanek to uzasadniających, a w szczególności przez błędne przyjęcie, że stopień szkodliwości zachowania powoda w okolicznościach sprawy nie miał charakteru znikomego.

3)  art. 56 ust. 1 pkt 12b, art. 56 ust. 2 oraz art. 56 ust. 2h pkt 4 p.e., poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, w której okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały odstąpienie od nałożenia na spółkę kary pieniężnej, oraz przepisów prawa procesowego tj.: art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie przez Prezesa URE zasady zaufania do organów władzy publicznej na skutek nieuwzględnienia w rozstrzygnięciu niniejszej sprany zasady proporcjonalności, która powinna znaleźć zastosowanie także przy ocenie zasadności nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 i ust. 2 p.e.

W oparciu o powyższe zarzuty, powód wniósł o:

1)  zmianę decyzji w zaskarżonej części, to jest w punkcie 2 lit a) — g) poprzez odstąpienie od wymierzenia kąty za nieprzekazanie w terminie sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przewiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich za miesiące październik 2022 r. - kwiecień 2023 r.

ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia argumentacji odwołującego w zakresie podstaw do odstąpienia od wymierzenia całości kary, Odwołujący wniósł o zmianę decyzji w choćby w ułamku zaskarżonej - części poprzez odstąpienie od wymierzenia kary za nieprzekazanie w terminie sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przewiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, za miesiące luty 2023 r. - kwiecień 2023 r.,

2)  uchylenie w zaskarżonej części (to jest pkt 2 lit. a) — g)),

3) zasądzenie od Organu na rzecz Odwołującego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Jednocześnie, Powód wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do odwołania oraz dopieszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań strony Odwołującej celem wykazania faktów: przyczyn dopuszczenia do naruszenia obowiązku sprawozdawczego, sytuacji majątkowej przedsiębiorstwa Odwołującego, jego dotychczasowego pola działalności, konsekwencji wymierzenia kary w całości, przyczyn niepodjęcia działalności na polu przewozu paliw ciekłych, wywiązywania się ze wszelkich obowiązków fiskalnych związanych z działalnością gospodarczą, braku zamiaru i winy w niedopełnieniu obowiązku sprawozdawczego. Dodatkowo, Powód złożył propozycję zawarcia ugody.

Pozwany w odpowiedzi na odwołanie wniósł o: oddalenie odwołania, pominięcie wniosków dowodowych powoda jako nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również wniósł o zasądzenie od powoda na rzecz Pozwanego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z kolei Powód złożył pismo procesowe z 3 września 2024 r., które stanowiło uzupełnienie odwołania poprzez podniesienie dalszych zarzutów i twierdzeń. Powód zwrócił uwagę m.in. na to, że nie wytwarzał, nie wywoził ani nie przywoził żadnych paliw ciekłych. Ponadto, dodał, że w jego ocenie nie sposób uznać, iż comiesięczne składanie przez niego sprawozdań, którymi wykazałby, że nie dokonuje żadnego obrotu paliwami, mogłoby służyć realizacji jakiegokolwiek ważnego interesu publicznego. Wskazał też, iż deklaracja zamiaru prowadzenia określonej działalności tj. zamiaru przywozu paliw, nie kreuje oczekiwania Prezesa URE, że taki przedsiębiorca złoży stosowne sprawozdanie, zatem nie nadaje temu organowi uprawnienia do żądania jego złożenia. Podkreślił, że bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że powód nie rozpoczął wykonywania działalności polegającej na przywozie paliw ciekłych i w ocenie powoda nie można twierdzić, że działalność zakończył, skoro w ogóle jej nie rozpoczął. Podkreślił również, że Prezes URE w każdym momencie mógł na podstawie art. 23r p.e. przeprowadzić kontrolę w stosunku do powoda i ustalić czy powód dokonuje czynności objęte obowiązkiem sprawozdawczym. Odwołujący wskazał również, że nie mógł i nie powinien zakładać, że jest zobligowany do złożenia sprawozdań z pozycjami zerowymi, gdyż z treści przepisu art. 43d p.e. nie wynika obowiązek składania sprawozdań, jeśli podmiot wpisany do rejestru podmiotów przywożących rzeczywiście nie wytwarza, nie przywozi i nie wywozi paliw ciekłych.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Powód prowadzi działalność gospodarczą polegającą na na wynajmie i dzierżawie samochodów osobowych i furgonetek, sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych. Dodatkowo, sprzedaje hurtowo m.in. zegarki, perfumy, dywany, odzież, obuwie, wyroby porcelanowe.

(odpis z CEiDG Powoda k. 45-45v akt adm.)

W dniu 6 czerwca 2022 r. Powód złożył wniosek o wpis do rejestru podmiotów przywożących, w którym wskazał, że planowana data rozpoczęcia działalności polegającej na przywozie paliw ciekłych to dzień wpisu do rejestru. Planowana działalność Powoda miała polegać na zakupie od szwedzkiej firmy (...) oleju marki H. w opakowaniach 100 ml przeznaczonego do smarowania narzędzi ogrodniczych.

(wniosek o wpis do rejestru z dnia 6.06.2022 r. k. 16v-17v akt adm.)

Decyzją z 12 października 2022 r., znak: (...) Powód został wpisany do rejestru podmiotów przywożących prowadzonego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki pod numerem(...).

(decyzja Prezesa URE z dnia 12.10.2022 r. k. 5-6 akt adm.)

Pomimo wpisu do rejestru, Powód nie rozpoczął planowanej działalności to znaczy nie przywoził paliw ciekłych z zagranicy.

(sprawozdania k. 38-41 akt adm., k.48-51 akt adm., pismo powoda z dnia 26.05.2023 r. k. 37-37v akt adm., k. 46-47 akt adm.)

W związku z tym, Powód nie przekazał do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz ministra właściwego do spraw energii sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za okres od października 2022 r. do kwietnia 2023 r.

(okoliczności bezsporne)

Pismem z 12 maja 2023 r., Powód został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej w związku z niezłożeniem w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d ust. 1 p.e. za okres od października 2022 r. do marca 2023 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Ponadto, Powód został wezwany do nadesłania, w terminie 14 dni, licząc od dnia otrzymania pisma, zaległego sprawozdania, o którym mowa w art. 43d p.e. za miesiące od października 2022 r. do marca 2023 r. oraz do złożenia wyjaśnień dotyczących przyczyn niezachowania terminu na złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d p.e.

(zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 12.05.2023 r. k. 1-2 akt adm.)

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, Powód przedłożył żądane dokumenty tj. sprawozdania za okres od października 2022 r. do kwietnia 2023 r. oraz złożył wyjaśnienia. Wskazał, że obowiązek wynikający z art. 43d ust. 1 został błędnie przez niego zrozumiany. Powód powyższy przepis traktował jako obowiązek powstający w związku z dokonaną czynnością wytworzenia, przywiezienia lub wywiezienia paliw. Poinformował również, że planowanego przez niego modelu biznesowego z przyczyn handlowych nie udało się uruchomić i nie dokonał żadnej czynności, z których wynikał obowiązek do informowania Prezesa URE w roku 2022 i 2023. Powód wystąpił z wnioskiem o odstąpienie od wymierzania mu kary pieniężnej z uwagi na niską szkodliwość i stopień zawinienia oraz z uwagi na fakt zaprzestania naruszania prawa i realizacji obowiązku sprawozdawczego, poprzez złożenie zaległych sprawozdań.

(pismo Powoda z dnia 26.05.2023 r. k. 37-37v akt adm., k. 46-47 akt adm., sprawozdania za okres od października 2022 r. do kwietnia 2023 r. k. 38-41 akt adm., k. 48-51 akt adm.)

Prezes URE postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. rozszerzył zakres wszczętego z urzędu postępowania, w sprawie wymierzenia Powodowi kary pieniężnej w związku z niezachowaniem terminu na złożenie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d p.e. o kwiecień 2023 r.

(postanowienie Prezesa URE z dnia 7.06.2023 r. k. 53-53v akt adm.)

Decyzją Prezesa URE z 13 lipca 2023 r. Powód został wykreślony z rejestru podmiotów przywożących.

(decyzja Prezesa URE z dnia 13.07.2023 r. k. 32-33 akt adm.)

Pismem z 24 sierpnia 2023 r. Powód został powiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o tym co składa się na zebrany materiał dowodowy. Poza tym, Powód został poinformowany o możliwości złożenia dodatkowych uwag i wyjaśnień w terminie 7 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia.

(zawiadomienie Prezesa URE z dnia 24.08.2023 r. k. 60-60v akt adm.)

W dniu 13 września 2023 r. Prezes URE wydał zaskarżoną Decyzję.

(Decyzja Prezesa URE z dnia 13.09.2023 r. k. 61-66v akt adm.)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o powołane wyżej dowody z dokumentów, które nie były podważane przez żadną ze stron, a Sąd także nie znalazł podstaw by odmówić im wiarygodności, jak też w oparciu o niekwestionowane twierdzenia stron.

Sąd pominął na podstawie art. 235 ² § 1 k.p.c. wnioskowany przez powoda dowód z przesłuchania strony odwołującej, uznając, że został zgromadzony pełen materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia w sprawie, stąd nie zachodzą przesłanki dopuszczenia tego dowodu określone w art. 299 k.p.c.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Powód zaskarżył Decyzję jedynie w pkt 2 - dotyczącym kar pieniężnych i w tym zakresie odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

Faktem bezspornym było, iż powód nie przekazał w terminie sprawozdań o których mowa w art. 43d p.e., a konsekwencją tego było zastosowanie przez Prezesa URE art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e., z którego treści wynika, że karze pieniężnej podlega ten, kto nie przekazuje w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d. Wysokość tej kary, zgodnie z art. 56 ust. 2h pkt 4 p.e., wynosi 10.000 zł.

Sąd zważył, że odpowiedzialność wynikająca z art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e. ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od subiektywnego elementu jakim jest wina przedsiębiorcy. Dla możliwości zastosowania sankcji pieniężnej, o której mowa w przepisie, istotne jest zatem jedynie istnienie obowiązku prawnego zabezpieczonego sankcją pieniężną oraz stwierdzenie samego faktu jego naruszenia przez podmiot zobowiązany. Charakterystyczne dla tego typu odpowiedzialności jest jej „oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy, wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej” (TK sygn. P 64/07). Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem do ustalenia, czy określone zdarzenie wyczerpuje znamiona ustawowe i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Zgodnie jednak z art. 56 ust. 6a p.e. Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek. Obydwie przesłanki muszą więc wystąpić łącznie.

Odstąpienie od wymierzenia kary stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu do wyboru konsekwencji prawnej. Uznanie to stanowi zatem sferą dyskrecjonalności, w ramach której organ władzy publicznej ma swobodę wyboru skutku prawnego, jaki w konkretnej sprawie będzie wiązał się z zaistnieniem danych okoliczności. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie ma obowiązku skorzystania z odstąpienia od wymierzenia kary, nawet wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 56 ust. 6a ustawy Prawo energetyczne (tak SOKiK w wyroku z 9 marca 2023 r., sygn. akt XVII AmE 184/22).

Zgodnie z art. 43d ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, a także podmiot przywożący stosownie do swojej działalności przekazuje Prezesowi URE, Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz ministrowi właściwemu do spraw energii miesięczne sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu - w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie.

Zgodnie zaś z art. 62d pkt 4 p.e. dodanym ustawą z dnia 31 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia obciążeń regulacyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1495 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2020 r. „od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesje na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, a także podmiot przywożący stosownie do swojej działalności przekazuje Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki miesięczne sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych a także ich przeznaczeniu- w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie". Co istotne przepis art. 75 ust. 1 wskazanej ustawy ograniczającej obciążenia regulacyjne dyktuje, że nie wszczyna się postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezłożenie w terminie, do organów innych niż Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, sprawozdań, o których mowa w art. 4ba ust. 4 lub art. 43d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 14.

Przy czym podmiotem przywożącym, wymienionym w wyżej przytoczonych przepisach z uwagi na objęcie określonym obowiązkiem sprawozdawczym, stosownie do treści art. 3 pkt 12c p.e. jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu dokonuje przywozu paliw ciekłych, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych:

a) w ramach wykonywania działalności polegającej na obrocie paliwami ciekłymi z zagranicą wymagającej uzyskania koncesji, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4, lub

b) przeznaczonych do użycia podczas transportu i przywożonych w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym.

Przywóz paliw ciekłych, to zaś w myśl definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 12d p.e. - sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej paliw ciekłych w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu. Jednocześnie wobec treści art. 32c ust. 1 p.e. podmiot przywożący może dokonywać przywozu paliw ciekłych po wpisaniu do rejestru podmiotów przywożących.

Powód został wpisany do rejestru podmiotów przywożących, a więc taki status uzyskał, jednakże w żadnym miesiącu nie dokonał przywozu paliw.

Podkreślenia wymaga, że art. 43d ust. 1 p.e. statuuje obowiązek przekazywania comiesięcznych sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, nie wskazując przy tym jednoznacznie, że sprawozdania należy przekazywać nawet w przypadku braku przywozu, wywozu, wytwarzania.

Pierwsze rozporządzenie Ministra Energii z dnia 15 maja 2017 r. w sprawie wzoru sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (Dz.U. z 2017 r., poz. 1011) (dalej „Rozporządzenie 2017”) też nie określało, że sprawozdania składa się także w przypadku braku przywozu, wywozu czy wytwarzania paliw ciekłych.

Zredagowanie powyższych regulacji doprowadziło do wątpliwości interpretacyjnych, zgłaszanych przez przedsiębiorców, które zostały dostrzeżone przez samego prawodawcę, wobec czego zdecydował się na ich usunięcie. W związku z tym wprowadzone zostało nowe rozporządzenie Ministra Energii z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie wzoru sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (Dz.U. z 2019 r., poz. 971) (dalej „Rozporządzenie 2019”). Tym razem w treści załącznika do tego rozporządzenia, w jego pkt 6 objaśnień ogólnych, wskazano, że niedokonanie wytworzenia, przywozu lub wywozu paliw ciekłych zza granicy w okresie sprawozdawczym nie zwalnia z obowiązku złożenia sprawozdania.

Powyższe oznacza, że ustawodawca zdecydował się na doprecyzowanie w tym zakresie, dla wyjaśnienia przedsiębiorcom, że złożeniu podlegają także tzw. sprawozdania zerowe. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w projekcie do tego rozporządzenia wskazano, że „Dotychczasowa praktyka sprawozdawcza wskazuje, iż wcześniejszy wzór sprawozdania był zbyt ogólny, przez co Prezes URE wzór pomocniczy sprawozdania dla przedsiębiorców, stosowany od stycznia 2018 r. Ponadto, niektóre z wprowadzonych zmian mają na celu doprecyzowanie pewnych niejasności zgłaszanych przez przedsiębiorców w trakcie wypełniania sprawozdania”. Z tego też względu „W części ogólnej objaśnień wskazano, że niedokonanie wytworzenia, przywozu lub wywozu paliw ciekłych w okresie sprawozdawczym nie zwalnia z obowiązku złożenia sprawozdania. Dotychczasowa praktyka sprawozdawcza pozwala na przypuszczenia, że nie wszyscy przedsiębiorcy są świadomi obowiązku składania tzw. „sprawozdania zerowego”.

Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt III SK 36/14, LEX nr 1652700) do stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne ciążących na nim obowiązków wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot zachował się w sposób niezgodny z wiążącym go nakazem albo zakazem (wyroki Sądu Najwyższego z 30 września 2011 r., III SK 10/11; z 5 listopada 2008 r., III SK 6/08 i powołane tam przykłady). Jednakże gdy dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, konieczne jest uwzględnienie różnego rodzaju elementów o charakterze subiektywnym, składających się na podmiotową stronę odpowiedzialności zagrożonej dolegliwymi karami pieniężnymi (wyrok Sądu Najwyższego z 30 września 2011 r., III SK 10/11, Lex nr 1101332). O ile zatem do zastosowania klasycznych sankcji administracyjnych wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu niezgodności zachowania adresata z treścią normy, o tyle w przypadku nakładania przez organ kary pieniężnej, wymierzania jej wysokości oraz oceny możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, istotną rolę odgrywają czynniki o charakterze subiektywnym, odtwarzane w oparciu o analizę całokształtu zachowania karanego przedsiębiorcy, jego motywacji, kontekstu zarzucanego mu naruszenia, czy chociażby wpływu przedsiębiorstwa na uchybienie obowiązującym normom. Dlatego w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą w sprawach z odwołania od decyzji regulatora rynku nakładających kary pieniężne z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z mocy ustawy lub decyzji, należy zapewnić przedsiębiorcom wyższy poziom sądowej ochrony praw, zaś zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w zakresie dotyczącym kary pieniężnej, powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/10 Lex nr 1037765 i z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt III SK 5/10, Lex nr 622205). Zgodnie z tą linią orzeczniczą przyjęto, że przedsiębiorstwo energetyczne może uniknąć kary, gdy wykaże, że obiektywne okoliczności danej sprawy uniemożliwiają mu przypisanie odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy, z uwagi na podjęte przez to przedsiębiorstwo działania o charakterze ostrożnościowo-prewencyjnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że powód podjął wszystkie działania o charakterze ostrożnościowo – prewencyjnym mające na celu działanie zgodnie z prawem, czyli wpisał się do rejestru podmiotów przywożących zamierzając dokonywać przywozu paliw ciekłych z zagranicy. Na konieczność składania sprawozdań zerowych nie wskazywały, przed wydaniem Rozporządzenia 2019 żadne okoliczności, w szczególności że przepis art. 43d p.e. nie był w swoim brzmieniu jednoznaczny. Jak wynika z przytoczonego powyżej fragmentu uzasadnienia wprowadzenia w życie nowego Rozporządzenia 2019, świadomości odnośnie konieczności składania sprawozdań zerowych nie miało wielu przedsiębiorców, a zatem aby rozwiać te wątpliwości ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji o jednoznacznej treści, ale co istotne nie w przepisie rangi ustawowej, tylko w złączniku do aktu wykonawczego.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy państwo prawa uchwala przepisy niejasne, które powodują powszechną konsternację co do sposobu ich stosowania, a następnie zauważając swój błąd naprawia go, to nie może z faktu tego wyciągać negatywnych konsekwencji wobec przedsiębiorców w postaci nakładania surowych kar pieniężnych.

Rację ma zatem powód stwierdzając, że demokratycznym państwie prawnym na podmiot prawa obowiązki mogą być nakładane jedynie przepisami rangi ustawowej, tymczasem z brzmienia przepisu art. 43d p.e. nie wynika, aby na podmiocie przywożącym ciążył obowiązek przekazywania Prezesowi URE comiesięcznych sprawozdań, jeśli faktycznie nie wykonuje takiej działalności.

Ustawa prawo energetyczne nie sprecyzowała w jaki sposób należy oceniać stopień szkodliwości czynu, jednak uczyniło to orzecznictwo sądowe. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z 15 października 2014 r., w sprawie III SK 47/13 uznał, że przy ocenie szkodliwości czynu zasadne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji jego stopnia wypracowanego w prawie karnym, skoro prawodawca posłużył się w art. 56 ust. 6a prawa energetycznego instytucją prawa karnego, z uwagi na represyjny charakter kar pieniężnych przewidzianych w art. 56 prawa energetycznego.

Konieczne jest więc odwołanie się do art. 115 § 2 kodeksu karnego, który zawiera zamknięty katalog kryteriów oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu i który nakazuje przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu brać pod uwagę:

1) rodzaj i charakter naruszonego dobra,

2) rozmiary wyrządzonej szkody,

3) sposób i okoliczności popełnienia czynu,

4) wagę naruszonych obowiązków,

5) postać zamiaru,

6) motywację sprawcy,

7) rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.

Analizując zasadnicze kryterium oceny stopnia szkodliwości czynu powoda, jakim jest rodzaj naruszonego dobra należy stwierdzić, że dobrem tym jest w istocie możliwość realizowania przez Prezesa URE zadań nałożonych przez ustawodawcę. Obowiązek sprawozdawczy z art. 43d ust. 1 p.e. służy nadzorowi i kontroli rynku paliw, a także kontroli naruszeń warunków prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie paliw ciekłych, informowaniu o funkcjonowaniu przedsiębiorców na rynku paliw ciekłych, badaniu zgodności prowadzonej działalności z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji lub wpisu do rejestru podmiotów przywożących, czy również badaniu istnienia podstaw do złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 57g p.e. Ponadto niezrealizowanie przedmiotowego obowiązku utrudnia Prezesowi URE przygotowanie raportu kwartalnego, o którym mowa w art. 43d ust. 4 p.e. Na podstawie sprawozdań, o których mowa w ust. 1, Prezes URE ogłasza bowiem kwartalnie w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki całkowite wielkości produkcji i przywozu poszczególnych paliw ciekłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosując nazwy oraz klasyfikację Nomenklatury Scalonej (kody CN), w terminie 45 dni od dnia zakończenia kwartału.

W tej perspektywie doniosłe znaczenie dla realizacji przedmiotowych zadań ma oczywiście terminowość przekazywania sprawozdań, która pozwala na szybkie a przez to odpowiednie reagowanie w bieżącej sytuacji oraz daje od razu możliwość uzyskania prawidłowego obrazu rynku bez potrzeby jego weryfikacji po czasie.

Poza sporem jest, że powód zrealizował obowiązek sprawozdawczy dotyczący okresu od października do grudnia 2022 roku oraz od stycznia do kwietnia 2023 roku po terminie tj. 26 maja 2023 roku czyli niezwłocznie po zawiadomieniu o wszczęciu niniejszego postępowania (k. 38-41 akt adm., k. 48-51 akt adm.).

Prezes URE wszczął postępowanie dopiero 12 maja 2023 roku czyli po pół roku od pierwszego niezłożenia przez powoda sprawozdania, pomimo że powód był wpisany do rejestru podmiotów przywożących, zatem wątpliwe wydaje się nakładanie kar pieniężnych na powoda, skoro sam Prezes nie sprawował należytej kontroli nad składaniem sprawozdań ( tak też Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 20203 roku, sygn. akt VII AGa 1583/22, nie publ.). Mimo, iż zgodnie z przepisami prawa energetycznego Prezes URE wykreśla z urzędu, w drodze decyzji, podmiot przywożący który w okresie kolejnych 6 miesięcy nie dokonał przywozu paliw ciekłych (art. 32d ust.3 p.e.). Taka decyzja została wydana w stosunku do powoda dopiero 13 lipca 2023 roku (k. 32-33 akt adm.).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że powód nie rozpoczął w ogóle działalności gospodarczej w zakresie sprowadzania paliw ciekłych. Powód chcąc działać, zgodnie z przepisami prawa, złożył wniosek o wpis do rejestru podmiotów przywożących, jeszcze przed rozpoczęciem planowanej działalności gospodarczej w zakresie paliw ciekłych – smarów. Następnie paliw tych do Polski nie sprowadził i nie złożył sprawozdań zerowych będąc przekonanym, że takowe należy złożyć jedynie w przypadku faktycznego przywozu paliw. Powód wpisując się do rejestru podmiotów przywożących nie tylko zrealizował ustawowy obowiązek, ale i dał pozwanemu możliwość kontrolowania jego działalności, gdyby była taka potrzeba.

Inaczej należałoby ocenić sytuację, w której powód nie wpisałby się do rejestru i nie sprowadziłby w ogólne żadnych smarów. W tej sytuacji, Prezes URE nie wiedziałby w ogóle o zamiarze podjęcia przez powoda działalności w zakresie przywozu paliw ciekłych, a tym samym nie miałby możliwość jej skontrolowania, a zatem z punktu widzenia dóbr chronionych omawianymi przepisami, sytuacja byłaby wysoce niekorzystna i nie pożądana. Aczkolwiek byłaby korzystniejsza dla powoda, który nie zostałby ukarany za niezrealizowanie obowiązku sprawozdawczego, bowiem nie byłby wpisany do rejestru i nie sprowadziłby żadnych paliw.

W ocenie Sądu, porównanie tych dwóch sytuacji sprzeciwia się temu, aby ukarać powoda, który chcąc postąpić zgodnie z prawem, wpisał się do rejestru podmiotów przywożących „na przyszłość”, gdyż planował wykonywać działalność polegającą na zakupie oleju przeznaczonego do smarowania narzędzi ogrodniczych, jednakże w rezultacie nie dokonał sprowadzenia smarów do Polski.

Ponadto niezłożenie sprawozdań zerowych przez powoda nie utrudniło Prezesowi URE przygotowania raportu kwartalnego, jak również nie spowodowało zafałszowania treści informacji zamieszczanych przez pozwanego w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki a dotyczących całkowitej wielkości produkcji i przywozu poszczególnych paliw ciekłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie 45 dni od dnia zakończenia kwartału (art. 43d ust. 4 p.e.).

Warto dodać, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 kwietnia 2021 roku (C-935/19, GRUPA (...) SP. Z O.O. PRZECIWKO DYREKTOR IZBY ADMINISTRACJI SKARBOWEJ WE W., LEX nr 3160548) stwierdził „Państwa członkowskie są jednak zobowiązane wykonywać swe kompetencje z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r.,(...), C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo). Sankcje takie nie mogą zatem wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów obejmujących zapewnienie prawidłowego poboru podatku i zapobieganie oszustwom podatkowym. Dla dokonania oceny, czy sankcja jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja, oraz sposób ustalania jej kwoty (wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., (...), C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 60).”.

W rozpoznawanej sprawie charakter i waga naruszenia nie uzasadniają nałożenia na powoda dotkliwych kar pieniężnych.

Ponadto Sądowi z urzędu jest wiadomo, że praktyka pozwanego co do sprawozdań „zerowych” jest różna, gdyż spotkał się z decyzjami, w których w zakresie sprawozdań „zerowych” Organ umorzał postępowanie, a kary nakładał jedynie za złożenie po terminie sprawozdań wskazujących na przywóz jakiejkolwiek ilości paliw ciekłych.

Oczywiście, Sąd po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2024 roku ma możliwość miarkowania tych kar, jednakowoż w tej konkretnej sprawie Sąd uznał, że okoliczności przemawiają za odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż w ocenie Sądu zachowanie powoda nie stworzyło zagrożenia dla dobra chronionego prawem, powód nie uzyskał z tego tytułu żadnych korzyści i postąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami, zamierzając wykonywać daną działalność gospodarczą, wpisał się do rejestru podmiotów przywożących i dał Organowi szansę na skontrolowanie prowadzonej przez siebie działalności. A co równie istotne przepisy rangi ustawowej nie przesądzały jednoznacznie, że sprawozdania o których mowa w art. 43d p.e. należy składać również wtedy, gdy nie dokonało się przywozu.

W tej sytuacji Sąd uznał, że konieczne jest uchylenie decyzji w zakresie kar za niezłożenie sprawozdań za ww. miesiące, toteż uchylił decyzję na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. w pkt 2.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Z uwagi na uwzględnienie odwołania w całości, pozwanego należało uznać za stronę, która przegrała proces i zasądzić od niego na rzecz powoda zwrot kosztów procesu. Na powyższe koszty złożyło się opłata od odwołania w wysokości 1 000 zł, wynagrodzenie pełnomocnika powoda w wysokości 720 zł ustalone w oparciu § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800 z zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik