Wyrok - I GSK 631/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. I. S. i R. P. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 948/22 w sprawie ze skargi F. I. S. i R. P. w P. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 sierpniaOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. I. S. i R. P. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 948/22 w sprawie ze skargi F. I. S. i R. P. w P. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 sierpnia
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
116.289,33 zł · kwota żądania
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
płatnik składek / pracodawca
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
25 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Dudra
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 948/22 oddalił skargę F. w Poznaniu (dalej: skarżąca, beneficjent, F.) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd, IZ, organ) z dnia 25 sierpnia 2022 r. w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu.Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu (dalej: Dyrektor WUP, organ I instancji) decyzją z dnia 26 maja 2022 r. określił kwotę do zwrotu przez skarżącą w wysokości 116.289,33 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Podstawą uznania przez Dyrektora WUP wydatków za niekwalifikowalne były ustalenia Instytucji Pośredniczącej (dalej: IP) dokonane podczas kontroli projektu w trakcie której wykryto nieprawidłowości w projekcie:1) Niezgodność zatrudnienia pracownika socjalnego A. S. w projekcie z pkt 6.15.1. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków,2) Niezgodność zaangażowania K. M. w projekcie z pkt. 6.15.1. Wytycznych,3) Zaniżenie szacunkowej wartości zamówienia w celu uniknięcia stosowania zasady konkurencyjności określonej w Wytycznych w przypadku zlecenia indywidualnego poradnictwa zawodowego, pośrednictwa pracy oraz warsztatów kompetencji społecznych, co jest niezgodne z punktem 6.5.11 Wytycznych .4) Błędne rozliczenie przez beneficjenta faktur VAT wystawianych przez P. K. M. (dalej: P. K. M.) na łączną kwotę 10 600,00 zł wskazujące przeprowadzenie 106 godzin warsztatów za 100,00 zł za godzinę, co było niezgodne z zawartą umową o świadczenie usług, w której przewidziano wynagrodzenie 80,00 zł za 1 godzinę warsztatów. Różnica w kwocie 2 120,00 zł uznana przez organ I Instancji za niekwalifikowalną dotyczy kosztów uznanych już za niekwalifikowalne z uwagi na nieprawidłowe zaangażowanie K. M. w projekcie.5) Błędne rozliczenie kosztów stypendium szkoleniowego dla jednej z uczestniczek kursu "[...]".W wyniku wniesionego przez F. odwołania, Zarząd decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż wykorzystanie środków z naruszeniem procedur określonych w umowie i Wytycznych, w tym realizacja projektu niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie wypełnia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej: u.f.p.) i powoduje obowiązek zwrotu przez stronę tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.Organ wyjaśnił, iż A. S. została zatrudniona przez beneficjenta na podstawie umowy o pracę z [...] stycznia 2019 r. na czas określony od 2 stycznia 2019 r. do 30 marca 2020 r. na stanowisku mentora w projekcie "Zdobądź zatrudnienie" w pełnym wymiarze czasu pracy. Następnie beneficjent podpisał [...] marca 2019 r. z A. S. umowę o pracę na czas określony od 1 marca 2019 r. do 31 lipca 2020 r. na stanowisku "P. s. w projekcie A. — P.— S.", w wymiarze 1/2 czasu pracy. Organ podniósł, iż zgodnie z zapisami ustawy z dnia 26 czerwca 1974 - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320, dalej: K.p.) nie jest możliwe zatrudnienie pracownika na 1,5 etatu, tj. w ponadwymiarowym czasie. Pełny wymiar czasu pracy obejmuje, zgodnie z art. 129 K.p. 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, zgodnie z K.p. średni miesięczny wymiar czasu pracy wynosi 168 godzin miesięcznie. Strony łączył jeden stosunek pracy, mimo że podpisały dwie umowy o pracę.Ponadto organ wskazał, że beneficjent przed udzieleniem zamówienia zobowiązany był do szacowania zamówienia, by wybrać prawidłową drogę jego udzielenia. Gdy planowane szkolenia mają to samo przeznaczenie, w tym są skierowane do podobnej grupy docelowej oraz dodatkowo istnieje możliwość ich uzyskania u jednego wykonawcy, to należy uznać, iż mamy do czynienia z jednym zamówieniem. Niewątpliwie omawiane doradztwo zawodowe, pośrednictwo pracy, czy warsztaty kompetencji społecznych spełniają te warunki, co obligowało beneficjenta do zsumowania ich wartości, co winno w przypadku beneficjenta skutkować zastosowaniem zasady konkurencyjności, gdyż ich łączna wartość przekraczała 50 000,00 zł netto.Beneficjent, w celu uniknięcia zasady konkurencyjności podzielił te zamówienia, zawierając z K. M.: w ramach poz. 10 Warsztaty kompetencji społecznych wniosku o dofinansowanie - umowę o pracę na 1 /2 etatu — dodatek do wynagrodzenia i w ramach poz. 19 i 34 Indywidualne Poradnictwo Zawodowe i Pośrednictwo Pracy społecznych wniosku o dofinansowanie - umowy cywilnoprawne z P.K. M..Organ zwrócił również uwagę, że wynagrodzenie Pani M. za realizację zadania z poz. 10 projektu nie mogłoby zostać uznane za kwalifikowalne z uwagi na jego sprzeczność z Wytycznymi jak i przepisami prawa pracy, stanowiącymi o normach czasu pracy oraz godzinach nadliczbowych. Pani M. będąc pracownikiem beneficjenta nie mogła więc realizować zadań osobiście na podstawie umowy zlecenia. Nie ma tu znaczenia, czy podpisała umowę w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.Skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu wniosła F.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę F.Sąd I instancji wskazał, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur określonych w umowie, w tym realizacja projektu niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie lub z naruszeniem procedur określonych w Wytycznych wypełnia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i powoduje obowiązek zwrotu przez stronę tych środków wraz z odsetkami.Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, że procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p.Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19. W niniejszej sprawie zawieranie przez beneficjenta umów zakwestionowanych przez organ i ich realizacja w przeważającej części miała miejsce przed zawieszeniem Wytycznych, jeszcze przed wystąpieniem COVID-19, gdyż skarżąca umowy zawierała na początku 2019 r. i rozpoczęcie realizacji też nastąpiło w tym okresie. Z tych też względów, w ocenie Sądu, zawieszenie Wytycznych od 1 lutego 2020 r. nie miało wpływu na stwierdzone przez organ naruszenia.Odnosząc się do stwierdzonych przez organ naruszeń, Sąd I instancji szczegółowo ustosunkował się do spornych pomiędzy stronami kwestii tj. uznania za niekwalifikowane wydatki związane z zatrudnienia A. S., niezgodność z Wytycznymi zaangażowania K.. M. w realizację projektu, zaniżenie szacunkowej wartości zamówienia, jak i błędne rozliczenie faktur wystawionych przez P.K. M.W kwestii zatrudnienia Pani S., Sąd I instancji wskazał, że zatrudnianie pracowników musi odbywać się z poszanowaniem krajowego porządku prawnego tj. przy respektowaniu przepisów K.p., na co wprost wskazują postanowienia Wytycznych. Zgodnie z K.p. nie jest możliwe zatrudnienie u jednego pracodawcy pracownika na 1,5 etatu tj. w ponadwymiarowym czasie do realizacji zbliżonych zadań. Nie można także uznać, iż zatrudnienie pracownika w ramach realizacji dwóch zbliżonych projektów łącznie na półtorej etatu stanowi godziny nadliczbowe. W ocenie Sądu zapis w rozdz. 6.15 pkt 8 Wytycznych w żadnym stopniu nie modyfikuje przepisów K.p. normujących czas pracy. Wprowadzenie maksymalnego czasu zaangażowania pracownika ma służyć zapewnieniu prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie w ramach różnych projektów. Koszty związane z zatrudnieniem A. S. słusznie nie zostały uznane za kwalifikowalne. Wbrew twierdzeniom beneficjenta nieprawidłowe nie jest samo w sobie podpisanie dwóch dokumentów zatytułowanych "umowa o pracę", ale takie ukształtowanie łączącego beneficjenta z A. S. stosunku pracy, które jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i treścią Wytycznych.Następnie Sąd I instancji ustosunkował się do kwestii zaniżenie szacunkowej wartości zamówienia przywołując treść rozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych. Wskazał, że ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek tj. tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i czasowej. W niniejszej sprawie zachodzą przesłanki tożsamości, gdyż doradztwo zawodowe, pośrednictwo pracy jak i warsztaty kompetencji społecznych prowadzone były przez jedną osobę w tym samym czasie a ponadto wskazane usługi mają to samo przeznaczenie. Tym samym słusznie uznał organ, iż beneficjent powinien zsumować ich wartość. Sąd wskazał, iż beneficjent, w celu uniknięcia zasady konkurencyjności podzielił te zamówienia. Z tych też względów zdaniem Sądu organ zasadnie za niekwalifikowalne uznał wydatki dotyczące przeprowadzenia wskazanych usług wraz z odpowiadającymi kosztami pośrednimi.Sąd I instancji nie dopatrzył się przesłanek określonych rozdziale 6.5 pkt 7 8 i 9 Wytycznych przewidujących możliwość obligatoryjnego lub fakultatywnego odstąpienia od procedur określonych w tym podrozdziale.Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu który zakwestionował powierzenie K. M. realizacji indywidualnego poradnictwa zawodowego i pośrednictwa pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, w sytuacji gdy była ona już pracownikiem beneficjenta. Z rozdz. 6.15.1 Wytycznych wprost wynika niedopuszczalność angażowania pracowników beneficjenta do realizacji projektów na podstawie umowy cywilnoprawnej.Następnie Sąd I instancji odniósł się do szeroko opisywanej w skardze kwestii pominięcia przez organ zawarcia przez IP WRPO w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. "wiążących ustaleń". Zdaniem Sądu I instancji z pisma tego nie wynika akceptacja propozycji przedstawionych przez beneficjenta w piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r.W piśmie tym IP poinformowała beneficjenta, iż zmiana formy zatrudnienia wskazana przez wnioskodawcę jest możliwa do zaakceptowania pod warunkiem złożenia zmian do wniosku o dofinansowanie. Przedmiotowe zmiany mogą zostać złożone po podpisaniu umowy o dofinansowanie. Zdaniem Sądu I instancji IP nie udzieliła żadnej wiążącej odpowiedzi, a ewentualnie wskazała na możliwość takiego rozwiązania. Zaznaczała, że zmianę można wprowadzić dopiero po jej akceptacji przez IP, która to następuje na skutek złożenia uzasadnionego wniosku, a wydatki ponoszone niezgodnie z umową są ponoszone na ryzyko i odpowiedzialność beneficjenta.Beneficjent dopiero pismem z dnia 30 maja 2019 r., a więc już po zawarciu umów niezgodnie z Wytycznymi i umową, wniósł tabelę zmian do projektu oraz zaktualizowaną wersję wniosku o dofinansowanie. Analiza akt prowadzi do wniosku, iż tabela zmian w żadnym wypadku nie dotyczyła wskazania konkretnych osób mających realizować projekt, a wyłącznie odnosiła się do zmiany formy zatrudnienia osoby mającej realizować określone zadania, co i tak winno nastąpić z poszanowaniem wyżej omówionych postanowień Wytycznych.Ponadto Sąd I instancji przytoczył okoliczności poprzedzające wystosowanie do organu wniosku z dnia 12 kwietnia 2019 r. beneficjent był wielokrotnie informowany (pismami IP WRPO: z dnia 25 marca 2019 r., z dnia 9 kwietnia 2019 r.) o braku możliwości zatrudnienia pracownika beneficjenta do realizacji zadań w ramach tego lub innego projektu na podstawie stosunku cywilnoprawnego, a treść pisma z dnia 19 kwietnia 2019 r. nie można odczytywać w oderwaniu od wcześniej wystosowanych do strony pism informujących o obowiązujących zakazach. Pomimo powyższego beneficjent i tak postanowił zatrudnić pracowników niezgodnie z Wytycznymi.Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pytania o możliwość wprowadzenia zmian zostały skierowane po podpisaniu umów cywilnoprawnych z dnia [...] lutego 2019 r.Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu co do błędnego rozliczenia przez beneficjenta faktur VAT wystawionych przez P. K. M. na łączną kwotę 10 600 zł (106 godzin po 100 zł), co było niezgodne z umową. Sąd wskazał, że w umowie o indywidualne poradnictwo zawodowe, kwotę wynagrodzenia w sposób jasny i precyzyjny określono na kwotę 80 zł. Różnica w kwocie 2 120,00 zł słusznie została uznana przez organ za niekwalifikowaną. Nawet gdyby uznać, iż wskazanie w umowie kwoty 80 zł było wynikiem wyłącznie błędu, a w rzeczywistości zamiarem było ustalenie tego wynagrodzenia w kwocie 100 zł, to powyższe pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ z uwagi na naruszenia zasady konkurencyjności (obniżenia wartości szacunkowej) całe wynagrodzenie K. M. uznano za niekwalifikowane.Sąd I instancji odnosząc się do przesłanki stwierdzenia nieprawidłowości tj. powiązania naruszenia ze szkodliwym wpływem na budżet UE wskazał, w ślad za organem, że możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013 (Dz. Urz. UE L 347/320) wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała jedynie hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 k.p.a.Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wniosła F. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, obecnie Dz. U. z 2026 r., poz., 143, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wyroku, to jest:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności: poprzez przemilczenie szeregu zarzutów odwołania, pominięcie okoliczności ustaleń skarżącego z IP z korespondencji z dni 12 i 19 kwietniu 2019 r. - przed podpisaniem umowy, manipulowaniu poszczególnymi faktami w celu wykazania zasadności decyzji organu I instancji.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z .art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nienależyte uzasadnienie decyzji i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników i społeczeństwa do władzy publicznej, w tym:a) nieuwzględnienie ustaleń skarżącego z IP w zakresie zmian projektu, oraz faktu kto i na jakiej podstawie będzie realizować projekt ze strony skarżącego,b) dokonywanie własnej, dowolnej i rozszerzającej wykładni wytycznychc) zmianę podstaw kwestionowania kwalifikowalności wydatków w stosunku do przyczyn niekwalifikowalności powoływanych przez organ I Instancji,d) niewskazywanie przez organ w zaskarżonej decyzji konkretnych zapisów umowy czy też wytycznych, które miałyby zostać naruszone przez skarżącego.e) niedokonywanie oceny materialnoprawnej naruszeń zarzucanych skarżącemu przez organ,f) pominięciu, że w ramach korespondencji dokonano wiążących ustaleń co do realizacji umowy i wspólnego ustalenia, że realizacja umowy w ten sposób będzie zgodna z wiążącym strony stosunkiem prawnym, natomiast koszty będą w całości kwalifikowalne, w przypadku zaakceptowania zmian umowy,g) wadliwe ustalenie niezgodności zaangażowania A. S. jako pracownik socjalny w projekcie z rozdziałem 6.15 pkt 2 Wytycznych,h) wadliwe ustalenie zaniżenia przez beneficjenta szacunkowej wartości zamówienia w celu uniknięcia zasady konkurencyjności określonej w wytycznych (6.5. Wytycznych),i) wadliwe ustalenie, że warsztaty kompetencji społecznych realizowane na podstawie dodatku do wynagrodzenia należy oceniać wspólnie z usługami doradztwazawodowego i pośrednictwa pracy zleconymi podmiotom zewnętrznym (usługa zlecona), oraz wadliwe ustalenie, że zadania te mają to samo przeznaczenie - w sytuacji gdy aktywności te pozostają obiektywnie rozłączne,j) wadliwe ustalenie przez organ, że doradztwo zawodowe, pośrednictwo pracy i warsztaty kompetencji społecznych wypełniają przesłanki o których mowa w 6.5 pkt 11 ppkt a-c Wytycznych oraz, że beneficjent podzielił je w celu uniknięcia zasady konkurencyjności.k) wadliwe ustalenie niezgodności zaangażowania K. M. w Projekcie z 6.15.1. Wytycznych, pomimo iż skarżący zaangażował ją do realizacji projektu zgodnie z ustaleniami z 12 i 19 kwietnia 2019 r.,I) wadliwe ustalenie, że generalny sposób w jaki wytyczne określają warunki i sposób prawidłowej realizacji projektów oznacza, iż postanowienia wytycznych określają postępowanie w odniesieniu do wszystkich projektów w sposób ogólny, który może zostać doprecyzowany postanowieniami zawartej umowy, nie może być jednak z nimi sprzeczny, w sytuacji Wytyczne maja wyłącznie charakter pomocniczy przy realizacji umowy,m) wadliwe ustalenie, że kwota na którą umówił się skarżący z P. K. M. za indywidualne poradnictwo zawodowe, wynosiła 80,00 zł za każdego uczestnika szkolenia indywidualnego, który ukończył szkolenie,n) niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń czy zarzucane skarżącemu naruszenia stanowią nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego.II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:1. art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię oraz zastosowanie i:a) uznanie, że stwierdzone przez WSA rzekome naruszenia procedur (Wytycznych) stanowią nieprawidłowość skutkującą żądaniem zwrotu części środków,b) uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi każdej stwierdzonej nieprawidłowości odrębnie dla każdego zarzucanego naruszenia oraz badania rzeczywistej lub potencjalnej (acz realnej) szkody w budżecie ogólnym UE,c) uznanie, że pomiędzy stwierdzeniem potencjalnego naruszenia wytycznych, a koniecznością zwrotu środków pieniężnych zawsze zachodzi związek przyczynowy,d) uznanie, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 26 Rozporządzenia Ogólnego,e) nieprzeprowadzenie przez WSA procesu myślowego zmierzającego do ustalenia czy każde zarzucane skarżącemu naruszenia wytycznych lub umowy doprowadziły lub mogłyby doprowadzić do uszczuplenia budżetu UE.2. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że środki pochodzące z dofinansowania zostały w części wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu (tj. Wytycznych),3. art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. w zw. z komunikatami ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w zakresie zawieszenia stosowania szeregu wytycznych poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie, że zawieszenie stosowania wytycznych dotyczy wyłącznie podmiotów realizujących projekty, które zakładają walkę z COVID-19, w sytuacji kiedy wytyczne te zawieszone są erga ornnes i dotyczą zarówno projektów nowych, jak i dotychczas realizowanych, oraz wydatków poniesionych przed zmianą wytycznych,4. 6.15 pkt 2 wytycznych w zw. z art. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 u.f.p., poprzez jego wadliwą wykładnię i ustalenie, że naruszenie przez beneficjenta przepisów o czasie pracy pracownika stanowi naruszenie umowy i wytycznych,5. 6.15 pkt 8 ppkt b) wytycznych w zw. z art. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 u.f.p., poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że zgodnie z wytycznymi zaangażowanie pracownika projektu we wszystkie projekty beneficjenta ponad 168 godzin miesięcznie powoduje niekwalifikowalność wydatku, gdy z treści zapisu wytycznych wynika, że łączne zaangażowanie zawodowe personelu projektu - niezależnie od formy - w realizację wszystkich projektów beneficjenta nie może przekroczyć 276 godzin w miesiącu,6. 6.5 pkt 11 wytycznych w zw. z art. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 u.f.p., poprzez ich wadliwą wykładnię i ustalenie, że doszło do naruszenia wytycznych w związku z wykonaniem zadania z pkt 10 budżetu szczegółowego przez K. M. w ramach dodatku do wynagrodzenia oraz poz. 16 i 34 zleconych w ramach umowy o świadczenie usług przez P. K. M.7. art. 65 § 1 i 2 k.c., art. 66 § 1 k.c., art. 70 § 1 k.c., art. 3531 k.c. w zw. z art. 206 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu ustalenia treści stosunku prawnego wynikającego z umowy o świadczenie usług z dnia [...] lutego 2019 r., tj. w zakresie wynagrodzenia godzinowego za świadczone usługi.8. 6.5.2 pkt 1 - 3 wytycznych w zw. z art. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 u.f.p., poprzez ich błędne zastosowanie, kiedy nie było konieczności stosowania zasady konkurencyjności, a co za tym idzie rozważania konfliktu interesów, oraz błędnej wykładni wskazanych zapisów polegającej na przyjęciu, że pozostawanie w stosunku pracy przez skarżącego i wykonawcę stanowi konflikt interesów w rozumieniu 6.5.2 pkt 2 - 3 Wytycznych,9. 6.15.1 wytycznych w zw. z art. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 u.f.p., poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie, że K. M. będąc pracownikiem skarżącego nie mogła realizować osobiście zadań na podstawie umowy zlecenia zawartej w związku z prowadzoną przez nią działalnością, w sytuacji, gdy strony umowy przed podpisaniem umowy - ustaliły taką możliwość.Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.Postawione przez organ w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należało – ogólnie rzecz ujmując – za zarzuty nieusprawiedliwione.Przede wszystkim należy stwierdzić, iż rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pomimo obszerności uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można z tego obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej wyczytać by skarżąca kasacyjnie prawidłowo sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania wraz z wykazaniem istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za niezbędne w zakresie zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu należy uznać wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, poprzez zaprezentowanie stosownego wywodu odnośnie tego naruszenia, z którego będzie wynikało, że gdyby nie to naruszenie to zakwestionowany wyrok miałby inną treść, także inną treść miałaby zaskarżona do sądu decyzja organu.Zasadnie organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną powołuje w tym zakresie stosowne stanowisko NSA prezentowane w orzecznictwie sądu kasacyjnego.Mając na względzie przywołane stanowisko organu wypada w tym miejscu przykładowo powołać kilka poglądów sądu kasacyjnego zaprezentowanych na tle wskazanego zagadnienia.Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 749/23, LEX nr 4034179).O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt I GSK 1095/25, LEX nr 3996333).Zarzut naruszenia przepisów postępowania w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien zawierać wskazanie wpływu tego naruszenia na wynik danej sprawy. Oznacza to obowiązek podania przez autora skargi kasacyjnej wywodu, z którego winno wynikać, że gdyby nie to naruszenie, to wyrok WSA byłby inny, zaskarżona decyzja miałaby inną treść. Tym samym między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w rozpoznawanej sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II FSK 2275/13, LEX nr 1990216).Brak w zarzutach procesowych wykazania istotnego wpływu powołanego naruszenia na wynik sprawy, skutkuje tym, iż zarzuty takie są nieskuteczne. W następstwie takiego stanu rzeczy ustalenia faktyczne, jak i oceny prawne organu zaakceptowane przez Sąd I instancji nie zostały w sprawie skutecznie podważone. Zatem podczas oceny zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego ustalenia faktyczne, jak i oceny prawne dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji są wiążące dla NSA.Pozostając jeszcze na etapie rozważań kwestii formalnych wypada zauważyć, że w zakresie dofinansowań unijnych stosuje się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W myśl art. 50 tego aktu do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 67 tej ustawy do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.Z powołanego przepisu wynika zatem, że w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, a także w zakresie procedury odwoławczej prowadzonej w tych sprawach - nie stosuje się, co do zasady, przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.Zatem w sytuacji, gdy stawia się w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów tego Kodeksu należy powołać przepis, który odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach zwrotu dofinansowania.Taką regulację stanowi art. 67 ust. 1 u.f.p., wynika z jego treści, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052 oraz z 2022 r. poz. 1301) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm.). W art. 60 pkt 6 u.f.p. ustawodawca wskazał, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, a mianowicie należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.Wypada w tym miejscu przywołać wyrok NSA, co prawda, zapadły na tle odpowiedniej regulacji z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie art. 18 tej ustawy, ale adekwatny dla zaistniałej sytuacji. W wyroku NSA stwierdził, że kwestionując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, strona skarżąca nie powołała art. 18 u.p.e.a., który to przepis odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym. Ten brak uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważenie wskazanych samoistnie (bez powołania przepisu odsyłającego) w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, co w konsekwencji powoduje, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji nie został skutecznie zakwestionowany (por. wyrok z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 1714/21, LEX nr 3553551).Wspomnieć trzeba, że w okolicznościach sprawy F. w skardze do Sądu I instancji stawiając zarzuty pod adresem decyzji organu odwoławczego przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. w zarzutach tych powoływała.W konsekwencji przedstawionej argumentacji stwierdzić zatem jednoznacznie należy, że nie podważono zarzutami procesowymi skargi kasacyjnej ustaleń faktycznych - co do przedstawionej kwestii spornej, a mianowicie ustaleń, że wynagrodzeń A. S. i K. M. nie można było uznać za wydatki kwalifikowalne.Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w ocenie NSA, pogląd organów zaakceptowany przez Sąd I instancji, co do niekwalifikowalności wynagrodzeń tych dwóch wyżej wskazanych osób świadczących pracę w oparciu o stosunek pracy, zasługiwał na aprobatę i nie może tego zmienić argumentacja F. dotycząca akceptacji przez organ jej działań oraz twierdzenia skarżącej kasacyjnie o wprowadzeniu jej w błąd przez organ.Przekonują do takiego stanowiska następujące argumenty zaprezentowane przez Sąd I instancji.W zakresie świadczenia pracy na rzecz F. przez A. S. stwierdzić trzeba, że została ona zatrudniona przez F. na podstawie umowy o pracę z [...] stycznia 2019 r. na czas określony od 2 stycznia 2019 r. do 30 marca 2020 r. na stanowisku mentora w projekcie "Z. z. " w pełnym wymiarze czasu pracy, z płacą zasadniczą 4 070,44 zł brutto. Następnie pracodawca podpisał z nią umowę o pracę w dniu [...] marca 2019 r. na czas określony od 1 marca 2019 r. do 31 lipca 2020 r. na stanowisku "Pracownik s. w projekcie A. - P. - S.", w wymiarze 1/2 czasu pracy, z płacą zasadniczą 1 993,69 zł brutto. Tym samym przy realizacji dwóch różnych projektów A. S. była zatrudniona u jednego pracodawcy na półtora etatu.W świetle przedstawionych faktów podnieść trzeba, że zgodnie z rozdziałem 6.15 pkt 2 Wytycznych wydatki związane z wynagrodzeniem personelu projektu są ponoszone zgodnie z przepisami krajowymi, w szczególności zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Dlatego też zauważyć należy, że zgodnie z art. 129 K.p. czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy, z zastrzeżeniem art. 135-138, 143 i 144.Zasadnie zatem WSA stwierdził, że w jego ocenie obowiązki A. S. na stanowisku mentora w projekcie "Z. z." oraz na stanowisku "Pracownik s. w projekcie A. - P. - S." nie różnią się diametralnie od siebie. W jednym i drugim przypadku chodzi o aktywizacje osób w zakresie ich zatrudnienia. Ponadto należy pamiętać, iż zgodnie z rozdziałem 6.15.1 pkt 1 umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie z pkt 2 lit.c.Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 151 § 1 K.p praca wykonywana ponad obowiązujące pracownika normy czasu pracy, a także praca wykonywana ponad przedłużony dobowy wymiar czasu pracy, wynikający z obowiązującego pracownika systemu i rozkładu czasu pracy, stanowi pracę w godzinach nadliczbowych. Praca w godzinach nadliczbowych jest dopuszczalna w razie: konieczności prowadzenia akcji ratowniczej w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, ochrony mienia lub środowiska albo usunięcia awarii (pkt 1); szczególnych potrzeb pracodawcy (pkt 2). Żadna z tych sytuacji w okolicznościach sprawy nie miała miejsca.Wypada w tym miejscu wtrącić, w kontekście podnoszonej przez stronę argumentacji, bazującej na wytycznych, dotyczącej możliwości zaangażowania zawodowego personelu projektu w projektach realizowanych przez beneficjenta w wymiarze nieprzekradającym 276 godzin miesięcznie, że z motywami tymi zgodzić się nie można. Gdyby odnieść te 276 godzin miesięcznie do jednej osoby z personelu projektu, to zauważyć trzeba, że w przeliczeniu na dobowe zatrudnienie praca w takim przypadku trwałaby blisko 14 godzin na dobę. Przy uwzględnieniu, że umowy o pracę A. S. pokrywały się czasowo przez okres 13 miesięcy (od 1 marca 2019 r. do 30 marca 2020 r.), wtedy praca blisko 14 godzin na dobę trwałaby przez okres 13 miesięcy. W kontekście przepisów Kodeksu pracy, z których wynikają ograniczenia dobowe (8 godzin) i przeciętnie 40 godzin w pięciodniowym tygodniu pracy, taki czas pracy byłby nie do zaakceptowania.Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji skonstatował, że zatrudnienie A. S. nie odpowiadało przepisom prawa pracy oraz postanowieniom Wytycznych. Nie budzi to w okolicznościach sprawy, w ocenie NSA, żadnych wątpliwości.Z tych przyczyn koszty związane z zatrudnieniem A. S. nie mogły być uznane za koszty kwalifikowalne.W zakresie zaangażowania i wynagrodzenia K. M. stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że usługi doradztwa zawodowego, pośrednictwa pracy oraz warsztaty kompetencji społecznych mają to samo przeznaczenie jakim jest aktywizacja zawodowa osób bezrobotnych, skierowane są do podobnej grupy docelowej oraz dodatkowo istnieje możliwość ich uzyskania u jednego wykonawcy.Słusznie WSA odnosząc się do zaangażowania K. M. wskazał na zatrudnienie jej do realizacji przedmiotowego projektu na podstawie umowy o pracę (1/2 etatu), a także na fakt zatrudnienia jej przez F. na podstawie umowy o pracę z [...] października 2018 r. na czas określony od 1 października 2018 r. do 31 marca 2020 r. na stanowisku doradca zawodowy/pośrednik pracy w projekcie "Z. Z. - wsparcie dla o. m. w t. s. n. r. p.", w pełnym wymiarze czasu pracy, 8 godzin tygodniowo 40 h.Dalej stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji zakwestionował powierzenie K. M. realizacji indywidualnego poradnictwa zawodowego i pośrednictwa pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, w sytuacji gdy była ona już pracownikiem beneficjenta. Zgodnie z rozdziałem 6.15.1 pkt 1 Wytycznych umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie z pkt 2 lit.c. Tym samym, nie jest możliwe angażowanie pracownika beneficjenta do realizacji żadnych zadań w ramach tego lub innego projektu na podstawie stosunku cywilnoprawnego, z wyjątkiem umów, w wyniku których następuje wykonanie oznaczonego dzieła.Powyższe jednoznacznie wskazuje, że niedopuszczalne jest angażowanie pracowników podmiotu, który uzyskał w ramach umowy o dofinansowanie pomoc finansową na realizację projektów, do ich realizacji przez te osoby na podstawie zawartych z nimi umów cywilnoprawnych. Powołane postanowienie wspólnie z omówionym już zapisem rozdziału 6.15 pkt 2 Wytycznych (Wydatki związane z wynagrodzeniem personelu są ponoszone zgodnie z przepisami krajowymi, w szczególności zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy), wprost służą zapewnieniu pracownikowi przestrzegania norm czasu pracy i odpoczynku.Nawiązując do wskazanego w Wytycznych zwrotu "wykonanie oznaczonego dzieła" zauważyć należy, że zgodnie z art. 627 Kodeksu cywilnego przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. W orzecznictwie podnosi się, iż istotą umowy o dzieło jest osiągnięcie określonego, zindywidualizowanego rezultatu w postaci materialnej lub niematerialnej. Umowa taka jest bez wątpienia umową rezultatu, co odróżnia ją od umowy zlecenia (art. 734 i następne k.c.) oraz od umowy oświadczenie usług (art. 750 k.c.). Z kolei umowa oświadczenie usług jest umową starannego działania, zatem jej celem jest wykonywanie określonych czynności, które nie muszą zmierzać do osiągnięcia rezultatu. (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2013 r., III AUa 1435/12, LEX nr 1322013). Zobowiązanie z art. 627 k.c. polega na wykonaniu nie jakiegokolwiek dzieła, ale na wykonaniu dzieła oznaczonego. Nie ma przy tym wątpliwości, że "oznaczenie" następuje pierwotnie w trakcie układania postanowień umownych. Przy umowie zlecenia nacisk położono nie na "oznaczenie" efektu, ale na "określenie" kategorii czynności prawnej (usługi) podlegającej wykonaniu, co prowadzi do wniosku, że w umowie o dzieło doszło do przesunięcia punktu ciężkości z aspektu czynnościowego na finalny, a w tej mierze ważne jest, że między "oznaczeniem" a rezultatem pracy istnieje ścisły wektor zależności. Nie można zrealizować dzieła, jeśli nie zostało ono umownie wytyczone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1215/22, LEX nr 3951639).W okolicznościach stanu faktycznego przywołane wyżej usługi doradztwa zawodowego, pośrednictwa pracy oraz warsztaty kompetencji społecznych wskazują na określenie kategorii czynności (usług) podlegających wykonaniu. Usługi te mają zmierzać do aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych, nie można w ich zakresie mówić o realizacji rezultatu, przypisanego umowie o dzieło. Czynności te były poddane reżimowi starannego działania, a jego celem nie było, jak wyżej to już zauważono - osiągnięcie rezultatu. Nie da się zatem zaakceptować twierdzenia strony, że dziełem tym miałby być w ramach tych wskazanych czynności (usług) opracowany indywidualny plan działania.Z tych też powodów jednoznacznie w okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że zlecenie K. M. prowadzenia Indywidualnego Poradnictwa Zawodowego oraz Pośrednictwa Pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej nastąpiło z naruszeniem postanowień Wytycznych. W zaistniałych okolicznościach wynagrodzenie K. M. z przywołanych powyżej umów nie mogło być uznane za kwalifikowalne.W tym miejscu odnieść się należy do szeroko przywoływanej przez stronę kwestii pominięcia przez organ zawarcia przez IP WRPO w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. "wiążących ustaleń", a także w konsekwencji powyższego argumentacji dotyczącej wprowadzenia strony przez organ w błąd.Odnosząc się do tych kwestii zwrócić należy uwagę, iż z pisma tego nie wynika akceptacja propozycji przedstawionych przez beneficjenta w piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r. W piśmie tym beneficjent wskazał, że planuje zmienić formę zatrudnienia w poz. 10 wniosku o dofinansowanie Projektu z umowy zlecenia na umowę o pracę, co dotyczyłoby pracownika zatrudnionego już przy innym projekcie w pełnym wymiarze czasu pracy i odbywałoby się w oparciu o dodatek do wynagrodzenia. Jednocześnie beneficjent wskazał, że chciałby zmienić formę zaangażowania trenerów z poz. 16, 19 i 34 wniosku o dofinansowanie Projektu z "umowy zlecenia na zlecenie usługi rozliczanej na podstawie FV", która zostałaby powierzona na podstawie procedury rozeznania rynku. Beneficjent zwrócił się też z zapytaniem czy w wyniku powyższych działań możliwe jest aby jedna osoba realizowała działania wskazane w poz. 10 w oparciu o dodatek do wynagrodzenia, zaś poz. 16, 19 i 34 po pozytywnym przejściu rozeznania rynku jako przedsiębiorca, zakładając, że łączny wymiar czasu pracy w ujęciu miesięcznym nie przekraczałby 276 godzin.W odpowiedzi na powyższe zapytanie IP WRPO w piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. poinformowała beneficjenta, iż zmiana formy zatrudnienia wskazana przez Wnioskodawcę jest możliwa do zaakceptowania pod warunkiem złożenia zmian do wniosku o dofinansowanie. Przedmiotowe zmiany mogą zostać złożone po podpisaniu umowy o dofinansowanie. W piśmie tym wyjaśniono także, że wprowadzanie zmian w projekcie dotyczących zmiany formy zatrudnienia musi zostać odpowiednio uargumentowana przez beneficjenta i to na tej podstawie Instytucja Pośrednicząca akceptuje, bądź odrzuca zaproponowane modyfikacje we wniosku o dofinansowanie. IP WRPO wskazała, że ta sama zasada dotyczy zmiany zatrudnienia na umowę cywilnoprawną rozliczaną w oparciu o fakturę VAT. I ta zmiana wymaga przedstawienia argumentacji, która będzie przedmiotem oceny jej zasadności. IP WRPO wskazała też, że możliwa jest teoretycznie zapłata za realizację zadania z pozycji 10 w formie dodatku do wynagrodzenia oraz z poz. 16, 19, 34 rozliczana na podstawie faktury VAT zaznaczając, iż warunkiem takiego rozliczenia działań w projekcie jest zaakceptowanie zmian do wniosku o dofinansowanie.NSA podziela stanowisko, iż z powyższego wynika, że IP WRPO nie udzieliła żadnej wiążącej odpowiedzi, a ewentualnie wskazało na możliwość takiego rozwiązania. W każdym przypadku IP WRPO wyraźnie zastrzegała, że zmiana formy zatrudnienia jest możliwa dopiero po zaakceptowaniu zmian do wniosku przez IP, a wydatki ponoszone niezgodnie z umową są ponoszone na ryzyko i odpowiedzialność beneficjenta. Nie może ujść uwadze, iż beneficjent dopiero pismem z 30 maja 2019 r., a więc już po zawarciu umów niezgodnie z Wytycznymi, w tym umowy z dnia [...] lutego 2019 r. o świadczenie usług zawartej z K. M. i umowy o dofinansowanie projektu (umowa z [...] maja 2019 r.), przedstawił tabelę zmian do projektu oraz zaktualizowaną wersję wniosku o dofinansowanie.Godzi się zauważyć, że w tabeli zmian z 30 maja 2019 r. – zaakceptowanych przez IP w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. - w rubryce dotyczącej uzasadnienia zmian zakresie pozycji 16, 19 i 34 wskazano, że wszystkie wymienione pozycje – ze względu na formę rozliczeń, będą realizowane jako usługi zlecone. W przypadku realizacji przez więcej niż jeden podmiot występuje lepsza mobilność kadry i szerszy wachlarz dostępnych terminów. Jednocześnie specyfikacja tego typu usług opiera się o współpracę w ramach stawki godzinowej, a wykonujący je specjaliści najczęściej nie posiadają stałego miejsca zatrudnienia. Wobec powyższego Wnioskodawca wyłoni wykonawców doradztwa zawodowego (poz. 16), pośrednictwa pracy (poz. 34) oraz warsztatów z zakresu poszukiwania pracy (poz. 19) uwzględniając określone kryteria (por. s. 16-18 tabeli z 30 maja 2019 r.). Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że zmiany do poz. 16, 19 i 34 tabeli odnoszą się do nieskonkretyzowanych osób, dobitnie i obrazowo rzecz ujmując odnoszą się do wielu osób, które miały wykonywać te zadania. Natomiast F. powierzyła wykonanie tych czynności jednej osobie, wbrew Kodeksowi pracy i Wytycznym i to jeszcze przed zawarciem umowy o dofinansowanie i zmianą wniosku.Analiza akt prowadzi do konstatacji, iż tabela zmian w żadnym wypadku nie dotyczyła wskazania konkretnych osób mających realizować projekt, a wyłącznie odnosiła się do zmiany formy zatrudnienia osób mających realizować określone zadania, co i tak winno nastąpić z poszanowaniem wyżej omówionych postanowień Wytycznych. Wtrącić w tym miejscu trzeba, że w piśmie z dnia 25 marca 2019 r. IP WRPO wskazała, iż zgodnie z Wytycznymi nie jest możliwe zaangażowanie pracownika beneficjenta do realizacji żadnych zadań w ramach tego lub innego projektu na podstawie stosunku cywilnoprawnego.Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż beneficjent był wielokrotnie informowany o braku możliwości zatrudnienia pracownika beneficjenta do realizacji zadań w ramach tego lub innego projektu na podstawie stosunku cywilnoprawnego, a treści pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie można odczytywać w oderwaniu od wcześniej wystosowanych do strony pism informujących o obowiązujących zakazach. Dodać do tego należy, że wykonywanie usług fakturowanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dotyczy także realizacji tych zadań (usług) w oparciu o stosunki cywilnoprawne.Trudno mówić o wprowadzeniu strony w błąd, skoro wskazuje ona końcowo w tabeli z dnia 30 maja 2019 r. zawierającej zmiany do projektu, stanowiącej jednocześnie zaktualizowaną wersję wniosku - wielu wykonawców usług aktywizacji zawodowej bezrobotnych, którzy mają realizować doradztwo zawodowe (poz. 16), pośrednictwo pracy (poz. 34) oraz warsztaty z zakresu poszukiwania pracy (poz. 19). Propozycje zmian w projekcie i zmian we wniosku ujęte w tabeli z dnia 30 maja 2019 r. przekonują, iż strona była świadoma tego, w jaki sposób zgodnie z regulacjami dotyczącymi dofinansowania powinna realizować przedmiotowe usługi. Podkreślenia wymaga to, że te propozycje zmian w projekcie i zmian we wniosku zostały zaakceptowane przez IP w piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. Zatem zaakceptowano stronie zmiany, które były zgodne z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami.W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie F. przy konstrukcji zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, w tym zarzutów odnoszących się do tych kwestii (wiążących ustaleń i wprowadzenia strony w błąd), nie wykazała, że uchybienie wskazanym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczących naruszonych procedur, powstania nieprawidłowości i szkody w Budżecie Unijnym, jak i zwrotu dofinansowania stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione.W sprawie doszło niewątpliwie, w ocenie NSA, do naruszenia przepisów Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy i Wytycznych w zakresie braku możliwości podejmowania przez pracownika beneficjenta działań w ramach umów cywilnoprawnych, w tym działalności gospodarczej. Tym samym można mówić o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. Naruszenie tych procedur wiąże się z powstaniem nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia unijnego. Można w tym zakresie mówić o szkodzie w Budżecie Unijnym, gdyż doszło do wydatkowania środków, które w zaistniałych okolicznościach nie powinny być wydatkowane z tego Budżetu. Można mówić w tym zakresie o uszczupleniu środków unijnych. W konsekwencji takich zdarzeń zasadnie organ orzekł o zwrocie tych środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a WSA poglądy organu zaakceptował.Przedstawioną argumentację w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za wystarczającą do oddalenia skargi kasacyjnej. W kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia zarzuty kasacyjne okazały się bowiem nieusprawiedliwione.Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.