Wyrok - II OSK 792/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 września 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 172/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibąOddalono skargę kasacyjną. Budowlane prawo, rozbiórka obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 172/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Czerwiński
Podstawa prawna
art. 141
ppsa
art. 151
ppsa
art. 145
ppsa
art. 183
ppsa
art. 174
ppsa
art. 153
ppsa
art. 184
ppsa
art. 30
prawo budowlane
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 października 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 172/22, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2021 r., nr 1341/2021, uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 11 października 2021 r., nr 444/2021, i nakazującą skarżącej rozbiórkę 33 miejsc postojowych zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...], od strony działek nr [...],[...],[...] obręb [...] we W. oraz zabudowy dojazdu stanowiącego połączenie działki nr [...] z działką nr [...][...] obręb [...] we W..Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wyjaśnił, że w świetle wiążącego w tej sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 marca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 681/19, nie mogły zostać podważone wcześniejsze ustalenia organu pierwszej instancji, iż sporne miejsca postojowe wraz z dojazdem zostały zrealizowane przed 2010 r. i nie były one uwzględnione w projektach budowlanych, projektach zamiennych ani w pozwoleniach na użytkowanie, dotyczących budynków mieszkaniowych wielorodzinnych przy ul. (...) we W.. Sąd Wojewódzki stwierdził także, że organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę w pełni zastosowały się do wytycznych sformułowanych w ww. wyroku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji trafnie jako podstawę materialnoprawną podjętych działań przyjęły art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, uwzględniając, że w dacie zakończenia robót objętych postępowaniem, przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązywał inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki podzielił również stanowisko organów co do braku możliwości doprowadzenia nielegalnej zabudowy do stanu zgodnego z prawem ze względu na jej sprzeczność z obowiązującym na tym obszarze planem miejscowym (uchwałą Nr [...] Rady Miasta Wrocławia [...]). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedstawiona w tym zakresie przez orzekające organy argumentacja jest wystarczająca. W sytuacji zatem braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany był orzec rozbiórkę.W skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła:- niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na błędnym wskazaniu, że w sprawie występuje związanie wcześniejszym rozstrzygnięciem WSA we Wrocławiu, wydanym w sprawie zakończonej wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 681/19, co do wskazań dotyczących wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zastosowanego trybu działań legalizacyjnych dotyczących przedmiotowych parkingów;- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez braki uzasadnienia zakwestionowanego wyroku dotyczące wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia i w konsekwencji nieprawidłowe oddalenie skargi Spółki, będące skutkiem przyjęcia za własne w sposób bezkrytyczny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ustaleń organów nadzoru budowlanego.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła:- błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającą na nieprawidłowym zastosowaniu ww. przepisu w sytuacji, gdy aktualny sposób zagospodarowania terenu, a mianowicie układ miejsc postojowych oraz przebieg dostępu komunikacyjnego do tychże miejsc w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;- błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegającą na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy prawidłowe działanie organu nadzoru budowlanego powinno zmierzać do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego;- błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z niewłaściwą interpretacją § 19 ust. 2 planu miejscowego, z treści którego nie wynika zakaz lokalizacji miejsc postojowych w miejscu ich aktualnego usytuowania;- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z niewłaściwą interpretacją § 9 ust. 2 planu miejscowego, z treści którego nie wynika wyłączny nakaz bezpośredniego połączenia terenu oznaczonego symbolem [...] do ul. (...) ([...]).W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r., II OSK 792/23, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej.Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania i wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie sformułowała dwa zarzuty, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.Należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Wskazano bowiem podstawę prawną wyroku i wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Powyższe czyni zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązane z art. 151 p.p.s.a. bezskutecznymi.Wymaga podkreślenia, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego wydane zostały w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 marca 2020 r., II SA/Wr 681/19, którym uchylono decyzje organów obu instancji, wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazujące m.in. rozbiórkę przedmiotowych miejsc postojowych oraz dojazdu. Okoliczność ta, ze względu na dyspozycję art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, jest kluczową kwestią przy weryfikacji prawidłowości kontroli legalności przeprowadzonej przez Sąd a quo w niniejszej sprawie. Z art. 153 p.p.s.a. wynika bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające później w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu. Dotyczy to zatem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i zakresu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.W przywołanym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 681/19 Sąd potwierdził ustalenia organów, że miejsca postojowe wraz z dojazdem zostały zrealizowane w latach 2004-2010 oraz, że nie zostały one uwzględnione w zatwierdzonych w toku realizowania inwestycji dotyczącej budowy budynków mieszkaniowych wielorodzinnych (objętej wnioskiem inwestora z 9 kwietnia 2004 r.) projektach budowlanych, w tym projektach zamiennych oraz w decyzjach o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast uznając, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu miejsc postojowych wraz z dojazdem należy traktować kompleksowo, Sąd dostrzegł potrzebę zweryfikowania zastosowanego w sprawie trybu naprawczego przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przyjęta przez organy ocena zrealizowanej inwestycji w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nosi cechy dowolności, a o relacji pomiędzy ustaleniami planistycznymi obowiązującymi w dacie wykonywania przedmiotowych miejsc postojowych wraz z dojazdem a zrealizowanym obiektem powinien wypowiedzieć się organ planistyczny w odpowiednim trybie i formie.W ten sposób zarówno kierunek ponownego rozpoznania sprawy przez orzekające w administracyjnym toku instancji organy nadzoru budowlanego, jak i zakres kontroli sądowoadministracyjnej zdeterminowane zostały wiążącą oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. Wobec tego, jak trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, w niniejszej sprawie kwestia daty zrealizowania spornych miejsc postojowych wraz z dojazdem, jak i wykonania inwestycji w warunkach samowoli, jako wiążące nie podlegały ani ustaleniom ani ocenie w toku ponownego rozpoznania sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że związanie oceną prawną obejmowało także wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kwestię trybu postępowania, który powinny wdrożyć organy nadzoru budowlanego. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wiernie przytoczył zakres związania zaznaczając, że w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 681/19 Sąd wskazał, że o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinien wypowiedzieć się organ planistyczny, a także dostrzegł potrzebę rozważenia przez organy zasadności stosowania trybu naprawczego (art. 50-51 Prawa budowlanego) wobec stwierdzonej konieczności oceny zrealizowanej inwestycji w jej całokształcie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 153 p.p.s.a., albowiem dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pełnym poszanowaniem stanowiska wyrażonego w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 681/19.Procedując w tak wyznaczonym kierunku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. uwzględnił, że roboty budowlane, w wyniku których powstały miejsca postojowe wraz z dojazdem, należy oceniać kompleksowo i stwierdził, że tego rodzaju inwestycja w dacie realizacji wymagała pozwolenia budowę. Zrealizowanie wskazanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniało zaś wdrożenie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, a nie z art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z wiążącymi wytycznymi organ pierwszej instancji pozyskał także zaświadczenie organu planistycznego (pismo Departamentu Strategii i Rozwoju Miasta Urzędu Miejskiego Wrocławia z 22 lipca 2021 r.), z którego wynika, że: "inwestycja obejmująca wykonanie miejsc postojowych na terenie Z od strony terenu [...], obsługiwanych z drogi wewnętrznej na terenie [...] (zlokalizowanych wzdłuż ww. drogi wewnętrznej) jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego". Wyjaśniono bowiem, że zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 3-4 uchwały, na terenie zieleni izolacyjnej oznaczonej symbolem Z, plan dopuszcza realizację miejsc postojowych, przy czym mogą być one organizowane wyłącznie od strony drogi [...], tj. wzdłuż ul. (...) i tylko od tej drogi. Natomiast inwestor zlokalizował miejsca postojowe na terenie oznaczonym symbolem Z, tyle że nie od strony ul. (...), lecz od strony budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, wzdłuż drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...].Analizując powyższe ustalenia faktyczne, Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanego przez Sąd a quo, że wykonanie przedmiotowych miejsc postojowych wraz z dojazdem bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną uzasadniającą zainicjowanie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo także ustalono, że zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co musiało skutkować wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Twierdzenia skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia przeprowadzonej oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogły okazać się skuteczne. Sformułowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 2 planu miejscowego okazały się w całości nieuzasadnione.Prawidłowości zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie mógł również podważyć zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z niewłaściwą interpretacją § 9 ust. 2 planu miejscowego, z treści którego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie wynika wyłączny nakaz bezpośredniego połączenia terenu oznaczonego symbolem [...] + [...] do ul. (...) (7 KD). Należy wskazać, że § 9 uchwały w całości odnosi się do terenu oznaczonego w planie symbolem [...] + [...]. Przedmiotowe miejsca postojowe zostały natomiast zlokalizowane na obszarze oznaczonym w planie symbolem Z. Dla oceny zrealizowanej inwestycji jako kompleksowego przedsięwzięcia, kluczowe znaczenie miały zatem przepisy § 19 ust. 2 pkt 3-4 planu miejscowego. Przepisy te stanowią zaś, że miejsca postojowe oraz dostęp do nich należy zorganizować jedynie od strony projektowanej drogi oznaczonej symbolem 4KL. Sporna inwestycja, w ramach której miejsca postojowe zostały zlokalizowane od strony budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a dojazd do nich zapewniono od strony drogi 7KD, jak prawidłowo stwierdziły orzekające organy, narusza ustalenia planu miejscowego. Argumentacja skargi kasacyjnej stanowiąca próbę wykazania, że w świetle przepisów planu obsługa komunikacyjna terenu [...] + [...] może być zapewniona także poprzez drogę 4KL, do której bezpośrednio przylega teren oznaczony symbolem Z, nie mogła skutecznie podważyć przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowanej przez Sąd meriti, oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami uchwały.Nietrafny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, możliwe jest w przypadku stwierdzenia, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego bądź innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie jednoznacznie ustalono, że sporne miejsca postojowe wraz z dojazdem zostały wykonane jako odrębna inwestycja, nieuwzględniona w zatwierdzonych projektach dotyczących budowy budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Ponadto kwestia ta została poddana już wiążącej ocenie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 681/19.Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a..