Wyrok - II SA/Gd 613/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi V. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2025 r. nr WOP.7722.48.2025.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE StanOddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi V. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2025 r. nr WOP.7722.48.2025.GD w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Stan
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Katarzyna Krzysztofowicz
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:Postanowieniem z 3 marca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanegow Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu obiektu budowlanego - parterowego domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 2,85 m x 7,95 m, nietrwale związanego z gruntem (posadowionego na kołach i stalowych podporach ustawionych na gruncie rodzimym), posiadającego instalację wodociągową z istniejącej sieci, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w Ż., gmina K., informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu orazo konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z oświadczeniem V. S. (dalej: "Strona", "Skarżąca") jej zmarły mąż wybudował w 2010 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania. PINB wyjaśnił, że datę budowy ustalono w oparciu o dokumentację fotograficzną pozyskaną z zasobów Głównego Godety Kraju. Organ pierwszej instancji wskazał, że Strona nabyła przedmiotową nieruchomość i zgodniez regulacjami prawa cywilnego z chwilą wydania rzeczy przeszły na nią wszelkie korzyścii ciężary związane z tą rzeczą. A zatem, od chwili nabycia nieruchomości jej nowa właścicielka jako następca prawny odpowiada za powstałą samowolę budowlaną.PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak tego pozwolenia obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.Końcowo PINB podał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1i 2 Prawa budowlanego, kompletność tych dokumentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Stronę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 30 czerwca 2025 r. uchylił je w całości, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę budynku - domku holenderskiego, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, parterowego,o wymiarach 2,85 m x 7,95 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w Ż., gmina K., oraz poinformował właścicielkę działki nr [...], tj. Stronę, o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, tj. od 30 czerwca 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku.W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego(w brzmieniu obecnie obowiązującym) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Natomiast w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy budynek rekreacji indywidualnej nie był enumeratywnie wyszczególniony jako zwolniony z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w dacie budowy posadowienie domku holenderskiego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podkreślił,że samowolę budowlaną ocenia się wg przepisów obowiązujących w dacie jej wykonania, natomiast możliwość likwidacji samowoli budowlanej, tj. przywrócenia samowoli do stanu zgodnego z prawem, według przepisów obowiązujących w dacie orzekania.Odnosząc się do kwestii trwałego związania z gruntem organ odwoławczy podniósł, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu (która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna) oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, zatem czy obiekt posadowiony jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym go zniszczyć. Zaznaczono, że powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.". Podkreślono,że przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c., zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania.Mając na uwadze przytoczone przepisy Prawa budowlanego oraz ugruntowane orzecznictwo sądowe dotyczące związania z gruntem PWINB stwierdził, że przedmiotowy domek holenderski, posadowiony na kołach i stalowych podporach, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Organ odwoławczy wskazał, że stalowe podpory spełniają rolę fundamentu, dlatego będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wobec tego, jego posadowienie w 2010 r. było możliwe na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. Natomiast obecnie budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 22,66 m2 wymaga dokonania zgłoszenia.Mając powyższe na uwadze PWINB wskazał, że zasadne było prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego aktualnie obowiązującego, natomiast PINB nieprawidłowo przywołał art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wobec tego konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", i orzeczenie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że postanowienie to nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ nie zmieniono co do zasady przedmiotu postanowienia (postępowania legalizacyjnegow odniesieniu do domku holenderskiego), natomiast doprecyzowano podstawę prawną, charakter obiektu budowlanego i termin złożenia wniosku o legalizację.Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia oględzin PWINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin przeprowadzonych w dniu25 września 2024 r. z udziałem Strony.Natomiast w odniesieniu do zarzutu braku weryfikacji dokonania ewentualnego zgłoszenia PWINB wskazał, że pismem z 8 kwietnia 2025 r. wystosował do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Pucku zapytanie, czy w jego zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty dotyczące zabudowy powyższej działki(o czym Strona została zawiadomiona). W odpowiedzi (pismo z 16 kwietnia 2025 r.) poinformowano, że w zasobach archiwalnych nie ma dokumentów dotyczących zabudowy ww. działki. Ponadto właścicielka nieruchomości podczas oględzin również poinformowała, że przedmiotowy domek holenderski został posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.Odnosząc się końcowo do zarzutu dotyczącego naliczenia opłaty legalizacyjnej organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji podał dwie różne wysokości opłaty legalizacyjnej (w uzasadnieniu i pouczeniu), natomiast wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z procedurą legalizacyjną, zostanie ustalona oddzielnym postanowieniem, w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.W skardze na postanowienie organu odwoławczego V. S., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia PINB i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, w której:1. organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, błędnie uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi budynek, tj. posiada fundament oraz jest trwale związany z gruntem z tego powodu, że znajduje się na stalowych podporach ustawionych na gruncie rodzimym, które to stalowe podpory organ traktuje jak fundament, co zdaniem organu świadczyo trwałości i stabilności konstrukcji, podczas gdy zgodnie z encyklopedyczną definicją pojęcia "fundament" jest to osadzona w gruncie dolna część budowli lub podstawa konstrukcji, związana z tym, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych, co oznacza, że w niniejszej sprawie obiekt nie spełnia definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego;2. organy obu instancji apriorycznie przyjęły, że obiekt został wybudowany w 2010 r.w sytuacji, w której na podstawie samej dokumentacji fotograficznej pozyskanejz zasobów Głównego Geodety Kraju nie sposób ustalić dokładnie daty budowy obiektu na nieruchomości Skarżącej - ergo nie sposób również ustalić, na podstawie jakich przepisów organ powinien rozpatrywać ewentualną samowolę budowlaną; organ odwoławczy zupełnie nie rozstrzygnął i nie rozwiał tych wątpliwości; co więcej ustalenie, że obiekt został wybudowany w 2010 r. jest zbyt ogólnym stwierdzeniem (podanie samego roku samowoli), aby można było ustalić, jakie przepisy obowiązywały w dacie budowy przedmiotowego obiektu;3. organ odwoławczy nie ustalił, czy obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem;4. organ odwoławczy nie wskazał, na jakiej podstawie ustalił, że obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej;5. organ odwoławczy nie wskazał w petitum zaskarżonego postanowienia, czy obiekt został posadowiony bez wymaganego zgłoszenia, czy też bez wymaganego pozwolenia na budowę;6. organ odwoławczy dysponując takim samym materiałem dowodowym co organ pierwszej instancji dokonał zupełnie odmiennej kwalifikacji obiektu posadowionego na działce Skarżącej w sytuacji, w której nie poczynił na potwierdzenie powyższego żadnych dodatkowych ustaleń, a przez cały tok postępowania obiekt kwalifikowany był jako nietrwale związany z gruntem.Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obiekt objęty postępowaniem stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, podczas gdy pod pojęciem obiektu budowlanego stanowiącego budowlę należy rozumieć obiekt wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem, a w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał ustaleń w powyższym zakresie, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów dotyczących samowoli budowlanej w niniejszej sprawie;2. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego a contrario poprzez: a) jego błędne zastosowanie,w sytuacji, w której ustalono, że obiekt został posadowiony na działce Skarżącej na kołach i stalowych podporach, co nie spełnia definicji fundamentu w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, b) dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku poprzez uznanie, że trwałość związania z gruntem rozumiana jako opieranie się przez obiekt czynnikom zewnętrznym, stabilność, trwałość konstrukcji, która uniemożliwia jego przesunięcie implikuje ustalenie, że obiekt posiada fundament, podczas gdy cecha trwałości związania z gruntem jest cechą wtórną do ustalenia, czy dany obiekt posiada fundament, w tym jakiego jest on rodzaju, bowiem to fundament nadaje obiektowi cechę trwałości związania z gruntem, bez określonego fundamentu nie można mówićo trwałości związania z gruntem obiektu.W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodnościz prawem.Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydanew postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostałw skardze podniesiony.Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydanew postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 30 czerwca 2025 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 3 marca 2025 r. i wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę budynku - domku holenderskiego, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, parterowego, o wymiarach 2,85 mx 7,95 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w Ż., gmina K., oraz informujące właścicielkę działki nr [...], tj. V. S., o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, tj. od 30 czerwca 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku.Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawyz dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części orazo zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującejw Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego(art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na terenie działki nr [...] w Ż., gmina K. Zdaniem organu odwoławczego posadowiony przez męża Skarżącej na tej działce w 2010 r. obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego posadowienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe.Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości,że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanegoz gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22).W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano.O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcjęi zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem(zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. aktII OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17).Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko PWINB, że będący przedmiotem postępowania domek holenderski, posadowiony na kołach i stalowych podporach, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu spełniają stalowe podpory, co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 25 września 2024 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności.Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjął ostatecznie organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Okoliczność,że obiekt na terenie działki nr [...] w Ż. nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony m.in. na stalowych podporach, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na stalowych podporach to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą tych stalowych podpór sporny obiekt jest związany z gruntemw sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Stalowe podpory stanowią ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczeniei jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSA z 11 marca2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22).Odnosząc się do zarzutu, że organy nie ustaliły, czy będący przedmiotem postępowania obiekt posiada instalacje zapewniające możliwość użytkowania zgodniez jego przeznaczeniem, co jest przesłanką uznania obiektu za obiekt budowlanyw rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, należy wskazać, że spełnienie przesłanek określonych w art. 3 pkt 2 tej ustawy powoduje, że bez wpływu na powyższą kwalifikację obiektu pozostaje zarówno ewentualny brak instalacji, jak i kwestia spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Należy zwrócić uwagę, że wśród przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwiających uznanie obiektu za budynek, nie wymieniono wyposażenia obiektu w instalacje. Dla prawnej kwalifikacji nielegalnych działań inwestora brak wyposażenia obiektu w instalacje, czy też niezachowanie warunków technicznych nie ma zasadniczo znaczenia z punktu widzenia zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanegoi wstrzymania robót budowlanych w wyniku stwierdzonej samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z 21 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2491/22).Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego, w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Natomiast w dacie budowyart. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymieniał budynków rekreacji indywidualnej jako zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w dacie budowy (2010 r.) posadowienie spornego domku holenderskiego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego mąż Skarżącej jako inwestor nie posiadał.Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez organy dokładnej daty budowy obiektu na działce nr [...], co w konsekwencji powoduje niemożność ustalenia, na podstawie jakich przepisów należy rozpatrywać ewentualną samowolę budowlaną, należy zauważyć, że datę budowy ustalono na podstawie dokumentacji fotograficznej pozyskanej z zasobów Głównego Geodety Kraju. Natomiast zarzucając w uzasadnieniu skargi, że obiekt mógł zostać posadowiony w każdym momencie 2010 r., a Prawo budowlane w tym roku było nowelizowane kilkukrotnie, strona skarżąca nie wskazała, która z tych nowelizacji mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie przez organy. Analizując dokonane w 2010 r. nowelizacje art. 29 Prawa budowlanego Sąd również nie stwierdził takiej zmiany.W odniesieniu do kwestii wydania przez PWINB postanowienia na podstawieart. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 139 tej ustawy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.Z powyższych regulacji wynika, że zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost (zob. wyrok NSAz 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 782/19).Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2918/17).W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego. Organ pierwszej instancji uznał zabudowę za obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę (częściowo nieprawidłowo), natomiast organ odwoławczy za budynek, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (które to stanowisko Sąd podziela). W obu przypadkach organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy.Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]