Wyrok - II SA/Gd 568/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2025 r. nr WOP.7722.336.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE StaOddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2025 r. nr WOP.7722.336.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Sta
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Katarzyna Krzysztofowicz
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:Postanowieniem z 31 października 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu parterowego budynku o konstrukcji stalowej (oznaczonego literą "a" na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do postanowienia), o funkcji gospodarczej, o wymiarach 2,00 m x 3,00 m, z dachem jednospadowym obłożonym blachą, trwale związanego z gruntem (zakotwiczonego za pomocą śrub na płycie betonowej posadowionej w gruncie), bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] w K., gmina K., informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji.W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z oświadczeniem T. H. (dalej: "Inwestor", "Skarżący"), ojca obecnej właścicielki nieruchomości P. H., to on jest inwestorem zabudowań i w 2016 r. wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] o powierzchni 1.524 m2 budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania.PINB wskazał następnie, że na terenie ww. działki, obok budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstało sześć wiat, sześć domków holenderskich, wiata na rowery oraz budynek gospodarczy. W 2013 r. Inwestor posadowił na ww. działce dwie wiaty,a w 2016 r. cztery wiaty oraz budynek gospodarczy, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołując się do treści art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego (nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiato powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki) organ pierwszej instancji ocenił, że budynek gospodarczy (oznaczony literą "a" w protokole oględzin i na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia) wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż Inwestor wyczerpał możliwość posadowienia na zgłoszenie dodatkowych obiektów.PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 tej ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie budynku będącego przedmiotem postępowania wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak tego pozwolenia obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.Końcowo PINB podał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1i 2 Prawa budowlanego, kompletność tych dokumentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku ich usunięcia w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 13 czerwca 2025 r. uchylił je w całości (pkt 1), wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji stalowej, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,00 m x 3,00 m, posadowionego bez zgłoszenia na terenie działki nr [...], obręb K., gmina K. (pkt 2), poinformował T. H. (inwestora) i P. H. (właścicielkę działki)o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, tj. od 13 czerwca 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu.W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że z całokształtu materiału dowodowego wynika jednoznacznie,iż będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany pełni funkcję gospodarczą. Wewnątrz tego budynku wykonane są półki i przechowywane są tam liczne przedmioty (m.in. narzędzia ogrodnicze, drabina). Wskazano, że zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Dlatego też funkcja przedmiotowego obiektu budowlanego, określona jako gospodarcza, nie wzbudziła wątpliwości organu odwoławczego.PWINB podał następnie, że na działce nr [...] o powierzchni 1.524 m2 znajduje się siedem wiat (w tym jedna wiata na rowery), jeden budynek gospodarczy (będący przedmiotem niniejszego postępowania) oraz sześć domków holenderskich. W toku postępowania ustalono, że w 2013 r. zostały posadowione dwie wiaty, w 2016 r. kolejne cztery wiaty i budynek gospodarczy, natomiast w 2022 r. wiata na rowery.Organ odwoławczy przytoczył następnie treść przepisów art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, definiujących pojęcia obiektu budowlanego i budynku, wskazując następnie, że aby zakwalifikować dany obiekt budowlany jako budynek musi on spełniać następujące cechy: musi być trwale związany z gruntem, posiadać przegrody budowlane, dach oraz fundamenty. W odniesieniu do kwestii trwałego związania z gruntem PWINB zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Podkreśla się również, że nie ma znaczenia rodzaj zastosowanego fundamentu: czy wylewany, czy murowany, czy bloczki betonowe. Trwałe związanie z gruntem to po prostu posadowienie obiektu stabilnie tak, że opiera się warunkom zewnętrznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. Wskazano,że fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji.Organ odwoławczy podniósł, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje zasadniczo metoda związania go z nim, przy czym ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia, ale przez techniczne właściwości danego obiektu, które zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia). Podkreślono, że cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, aby taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na niego, a nie na płaszczyźnie przyjmowanego jej znaczenia w prawie cywilnym. PWINB zaznaczył,że powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowychw rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r.,poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.", gdyż przepisy prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się do przepisów k.c., zasadniczym celem tych ostatnich jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniuz gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (technicznobudowlaną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm prawa budowlanego, w tym kształtuje sposób reglamentacji robót budowlanych prowadzących do jego powstania.Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania został zakotwiczony za pomocą śrub na płycie betonowej posadowionej na gruncie w 2016 r. Zdaniem PWINB taki sposób związania z gruntem świadczy o jego stabilnościi przeciwdziałaniu czynnikom zewnętrznym. Płyta betonowa, do której przytwierdzony jest budynek za pomocą śrub, pełni funkcję fundamentu. Zatem obiekt ten spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, gdyż jest trwale związanyz gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty.Organ odwoławczy podał następnie, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) nie wymagała pozwolenia na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych gankówi oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl natomiast art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.Odwołując się do judykatury PWINB podniósł, że sformułowanie "na każde 500 m2 powierzchni działki" należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m2, ale także na działce o powierzchni mniejszej możliwe jest wybudowanie maksymalnie dwóch obiektów, o których mowa w ww. przepisie, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Analizowany przepis nie ma na celu wskazania minimalnego obszaru działki, na którym mogą powstać wymienione w jego treści obiekty, ale wprowadza ograniczenie ilości obiektów które mogą zostać wybudowane na danym obszarze bez pozwolenia na budowę.Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 1.524 m2, zatem może być na niej posadowionych osiem obiektów budowlanych wymienionychw art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. Skoro na przedmiotowej działce znajduje się m.in. siedem wiat i jeden budynek gospodarczy, a ich powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2, ich budowa, w tym przedmiotowego budynku gospodarczego, wymagała dokonania zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze PWINB stwierdził, budowa przedmiotowego budynku gospodarczego, zarówno w dacie budowy, jak i obecnie, wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak takiego zgłoszenia oznacza zaś wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej.Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sentencji zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, iż budowa ww. budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w ocenie PWINB budowa ta wymagała dokonania zgłoszenia.W związku z tym zmieniły się zasady obliczenia ewentualnej opłaty legalizacyjnej, co obligowało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a."). PWINB zaznaczył, że postanowienie to nie narusza art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ w postępowaniu zażaleniowym poinformowano jedynie o tym, że budowa przedmiotowego budynku wymagała zgłoszenia oraz o prawidłowych zasadach obliczenia opłaty legalizacyjnej, a także określono adresatów niniejszego postanowienia.W skardze na postanowienie organu odwoławczego T. H., wnosząco uchylenie go w całości, zarzucił mu naruszenie:1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu, że obiekt o wymiarach 2,00 mx 3,00 m jest trwale związany z gruntem i ma fundament;2. art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez organ,że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem i ma fundament, że spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego;3. art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowalnego przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie tego obiektu oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zgodniez art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ błędnie ustalił, iż obiekt o wymiarach 2,00 m x 3,00 m jest trwałe związany z gruntem i ma fundament. Zdaniem Skarżącego śruby przykręcone do płyty betonowej nie wiążą tego obiektu trwale z gruntem, zatem obiekt nie ma fundamentu. Obiekt nie jest trwale związany z gruntem. W ocenie Skarżącego stanowi to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalając błędnie stan faktyczny organ nieprawidłowo przyjął, że obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ wadliwie uznał, że w okolicznościach sprawy doszło do samowoli budowlanej i że stosuje się procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.Zdaniem Skarżącego organ naruszył również art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Organ nieprawidłowo bowiem przyjął,że będący przedmiotem postępowania obiekt jest trwale związany z gruntem i ma fundament, przez co spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący powtórzył, że śruby przykręcone do płyty betonowej nie wiążą obiektu trwale z gruntem, stąd obiekt nie ma fundamentu. Obiekt nie jest trwale związany z gruntem, nie jest zatem budynkiem. W ocenie Skarżącego naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Organ wadliwie uznał, że doszło do samowoli budowlanej i że stosuje się procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.Końcowo Skarżący zarzucił, że organ naruszył również przepisy art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Skarżącego organ niezasadnie wydał zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Zwrócono uwagę, że w art. 49 ust. 1 Prawa budowalnego brak jest punktu 2a.PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodnościz prawem.Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydanew postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostałw skardze podniesiony.Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydanew postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 13 czerwca 2025 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z 31 października 2024 r. i wstrzymujące roboty budowlane przy budowie parterowego budynku o konstrukcji stalowej, pełniącego funkcję gospodarczą,o wymiarach 2,00 m x 3,00 m, posadowionego bez zgłoszenia na terenie działki nr [...], obręb K., gmina K. oraz informujące T. H. (inwestora) i P. H. (właścicielkę działki nr [...]) o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, tj. od 13 czerwca 2025 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu.Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawyz dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części orazo zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującejw Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego(art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na terenie działki nr [...] w K., gmina K. Zdaniem organu odwoławczego posadowiony przez Skarżącego na tej działce w 2016 r. obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego posadowienie wymagało zgłoszenia.Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe.Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.Budynek został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.Z przytoczonej powyżej legalnej definicji budynku wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Nie ulega wątpliwości,że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanegoz gruntem jest zagłębienie go w ziemi właśnie poprzez wykonanie fundamentów. Jednakże nie można wykluczyć pełnienia funkcji fundamentu przez inny sposób związania niż zagłębienie w ziemi. A zatem, musi istnieć taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie - pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku, przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22).W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano.O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcjęi zapewnia bezpieczeństwo. Istnienie fundamentów nie jest aktualnie jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ dostępne są środki techniczne, które pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem(zob. wyrok NSA z 20 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 770/22 i przytoczone tam orzecznictwo). Co więcej, obecnie fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA: z 16 października 2024 r. sygn. aktII OSK 2859/21 i z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17).Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko PWINB, że będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczy, zakotwiczony za pomocą śrub na płycie betonowej, poprzez opieranie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Rolę fundamentu spełnia płyta betonowa, do której za pomocą śrub przytwierdzono ściany obiektu, co w konsekwencji oznacza, że obiekt ten spełnia definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Taki sposób związania obiektu z gruntem został opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2024 r. i potwierdza go dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tej czynności.Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjął ostatecznie organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Okoliczność,że obiekt na terenie działki nr [...] w K. nie jest posadowiony na "klasycznym" fundamencie zagłębionym w gruncie, lecz jest posadowiony na betonowej płycie, do której przytwierdzono go śrubami, nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie tego obiektu jako budynku. Skoro jest on posadowiony na betonowej płycie i przytwierdzony śrubami to oznacza to, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny obiektu przekazujący obciążenie na podłoże. Tym samym, za pomocą śrub przytwierdzonych do betonowej płyty sporny obiekt jest związany z gruntem w sposób zapewniający trwałość konstrukcji i uniemożliwiający jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Betonowa płyta (do której śrubami przytwierdzono obiekt) stanowi ów "nieklasyczny" fundament utrzymując obiekt, nie pozwalając na jego swobodne przemieszczenie i jednocześnie chroniąc go przed działaniami sił natury (zob. wyrok NSAz 11 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 1829/22).Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego(w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) nie wymagała pozwolenia na budowę, natomiast wymagała zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych,w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych)o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.W myśl natomiast art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego (w brzmieniu obecnie obowiązującym) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.Z literalnego brzmienia przytoczonych powyżej regulacji wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty w nich wskazane o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35 m2. Zaś druga część przepisów ogranicza ilość obiektów, jakie mogą znajdować się na danym terenie - maksymalnie dwa "na każde 500 m2 powierzchni działki". Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m2, ale także na działce o powierzchni mniejszej możliwe jest wybudowanie maksymalnie dwóch obiektów, o których mowa w tych przepisach, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13, z 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1605/09, z 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 347/08, LEX nr 529824). W ocenie Sądu analizowane przepisy nie mają na celu wskazania minimalnego obszaru działki, na którym mogą powstać wymienione w ich treści obiekty, ale wprowadzają ograniczenie ilości obiektów, które mogą zostać wybudowane na danym obszarze bez pozwolenia na budowę.Z akt sprawy wynika, że powierzchnia działki nr [...] w K. wynosi 1.524 m2, zatem może być na niej posadowionych osiem obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. Na przedmiotowej działce znajduje się m.in. siedem wiat i jeden budynek gospodarczy, zaś ich powierzchnia zabudowy nie przekracza 35 m2.Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje i ustalenia organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w dacie budowy (2016 r.) posadowienie spornego budynku gospodarczego wymagało zgłoszenia, którego Skarżący jako inwestor nie dokonał.W odniesieniu do kwestii wydania przez PWINB postanowienia na podstawieart. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 139 tej ustawy organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.Z powyższych regulacji wynika, że zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost (zob. wyrok NSAz 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 782/19).Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2918/17).W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego. Organ pierwszej instancji uznał zabudowę za budynek gospodarczy wymagający pozwolenia na budowę (częściowo nieprawidłowo), natomiast organ odwoławczy za budynek gospodarczy, którego posadowienie wymagało zgłoszenia (które to stanowisko Sąd podziela). W obu przypadkach organy dokonały swoich ocenw oparciu o ten sam materiał dowodowy.Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]