Postanowienie SN z 24 września 2013, sygn. III SK 6/13
Data orzeczenia
24 września 2013
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący
SSN Krzysztof Staryk
Tagi
Podstawa prawna
POSTANOWIENIE
Dnia 24 września 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Polskiej Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 24 września 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 24 sierpnia 2012 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie […] oddalił
apelację Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes Urzędu) od
wyroku Sądu Okręgowego z dnia 12 stycznia 2012 r., w sprawie z odwołania
Telekomunikacji Polskiej S.A. z/s w W. (powód) od decyzji Prezesa Urzędu z dnia
31 marca 2007 r.
Decyzją tą Prezes Urzędu nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości
30.000.000 zł. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez Prezesa Urzędu
postępowania w wyniku ustalenia, że powód nie wykonuje decyzji Prezesa Urzędu
z dnia 4 lipca 2006 r. oraz decyzji Prezesa Urzędu z dnia 24 sierpnia 2006 r.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.
2
Sąd Okręgowy uwzględnił odwołanie powoda i uchylił decyzję Prezesa
Urzędu uznając, że przeprowadzenie postępowania w sprawie nałożenia na
powoda kary pieniężnej i wydanie decyzji o nałożeniu kary z pominięciem trybu
określonego w art. 201 PT stanowiło naruszenie prawa i było niezgodne z treścią
polecenia Prezesa Urzędu nr DKE-WKT-6205-23/06(1) w sprawie przeprowadzenia
kontroli. Zaskarżona decyzja dotknięta jest więc wadą o charakterze nieusuwalnym,
co skutkuje koniecznością jej uchylenia.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.
Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że w świetle
dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego kar pieniężnych
nakładanych przez Prezesa Urzędu za naruszenie przez przedsiębiorców
obowiązków wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego nałożenie kary
pieniężnej na podstawie art. 209 Prawa telekomunikacyjnego może nastąpić w
samoistnym postępowaniu przeprowadzonym w tym przedmiocie bez konieczności
uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Jednakże w przypadku
przeprowadzenia przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego, które wykazało
– w zakresie przedmiotu kontroli – fakt naruszenia przez przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego przepisów Prawa telekomunikacyjnego, Prezes Urzędu
winien najpierw podjąć czynności przewidziane dla tego trybu postępowania w art.
201 Prawa telekomunikacyjnego. Bez wyczerpania trybu postępowania kontrolnego
nie aktualizuje się bowiem kompetencja Prezesa Urzędu do ukarania
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przez Prezesa Urzędu, skoro przepisy prawa
telekomunikacyjnego określają wprost sekwencją czynności podejmowanych przez
Prezesa Urzędu.
W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy zasadnie, zdaniem Sądu Apelacyjnego
przyjął, że przeprowadzenie postępowania w sprawie nałożenia na powoda kary
pieniężnej i wydanie decyzji o nałożeniu kary z pominięciem trybu określonego w
art. 201 Prawa telekomunikacyjnego stanowiło naruszenie prawa, co wynika z akt
postępowania administracyjnego. W poleceniu Prezesa Urzędu z dnia 14 września
2006 r. zlecono przeprowadzenie kontroli dotyczącej obowiązku stosowania przez
powoda oferty ramowej w brzmieniu zatwierdzonym decyzją Prezesa Urzędu z dnia
4 lipca 2006 r., a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości polecono
3
przeprowadzenie postępowania pokontrolnego. W protokole pokontrolnym z dnia
16 październik a 206 r. wskazano jako przedmiot postępowania kontrolnego
„zbadanie przestrzegania przez powódkę zapisów” oferty ramowej TP o dostępie
telekomunikacyjnym w brzmieniu zatwierdzonym decyzją Prezesa Urzędu z dnia 4
lipca 2006 r., zmienionej decyzją z dnia 24 sierpnia 2006 r. W zaskarżonej decyzji
Prezes Urzędu nałożył zaś na powódkę karę pieniężną w wyniku ustalenia, że nie
wykonuje ona ww. decyzji Prezesa Urzędu z dnia 4 lipca 2006 r. oraz z dnia 24
sierpnia 2006 r. Tym samym zachodzi tożsamość przedmiotów prowadzonego
przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego z art. 199 i n. Prawa
telekomunikacyjnego oraz postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Prezes Urzędu nałożył na powódkę karę pieniężną za niedochowanie obowiązków
wynikających z art. 43 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego, które zostało ujawnione
w toku postępowania kontrolnego prowadzonego w tym przedmiocie.
Na tej podstawie za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 210 ust. 1 PT w
związku z art. 209 ust. 1 pkt 6 PT. Skoro w wyniku postępowania kontrolnego
Prezes Urzędu – w zakresie przedmiotu kontroli – stwierdził naruszenie przez
powoda przepisów Prawa telekomunikacyjnego, to powinien najpierw podjąć
czynności przewidziane dla tego trybu postępowania w art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego. Bez wyczerpania wszystkich środków trybu postępowania
kontrolnego nie był uprawniony do ukarania powoda w samoistnym postępowaniu
w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie decyzji z dnia 4 lipca 2006 r.
oraz z dnia 24 sierpnia 2006 r. Za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 201
ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Apelacyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrócenie się do
TSUE z pytaniem prejudycjalnym, bowiem treść art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20
w zakresie objętym tym pytaniem nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co
wynika z obecnie już ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 267 TFUE i art. 328 § 2
k.p.c. poprzez oddalenie wniosku o przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości
pytania prejudycjalnego wskazanego w apelacji Prezesa Urzędu bez jednoczesnej
rzetelnej analizy przepisu art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 oraz odwołania się do
4
innych niż polska wersji językowych powyższej dyrektywy oraz praktyki i
orzecznictwa w innych krajach członkowskich. Bezpodstawnie odmawiając
przedstawienia pytania prejudycjalnego Sąd Apelacyjny uniemożliwił Prezesowi
Urzędu uzyskanie wiążącego w niniejszej sprawie wyroku TS, co w konsekwencji
mogło doprowadzić sąd drugiej instancji do odmiennej interpretacji art. 10 ust. 2 i 3
dyrektywy 2002/20, a w konsekwencji do odmiennej interpretacji art. 199 – 201 PT
oraz art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 210 ust. 1 PT naruszenie art. 328 § 2
k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z
art. 199-201 PT z związku z art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 poprzez błędną
wykładnię i uznanie, że organ regulacyjny nie może pominąć trybu wydania zaleceń
pokontrolnych oraz wydania decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych
nieprawidłowości w sytuacji zagrożenia interesów ekonomicznych i operacyjnych
innych przedsiębiorstw, a także naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z art.
210 ust. 1 PT w związku z art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 poprzez błędną
wykładnię i interpretację tych przepisów w oderwaniu od celów dyrektywy 2002/20
poprzez przyjęcie, że w przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego niezbędne
jest wydanie zaleceń pokontrolnych i decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia
stwierdzonych nieprawidłowości.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia dwóch zagadnień prawnych.
Jako pierwsze wskazał problem, czy przepis art. 328 § 2 k.p.c. w związku z
art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 267 TFUE może być interpretowany w ten
sposób, że zezwala na powołanie się przez Sąd drugiej instancji na wykładnię
prawa krajowego i unijnego dokonaną w innej sprawie przez Sąd Najwyższy bez
oceny, czy przepis ten jest jednolicie interpretowany w innych państwach
członkowskich i bez analizy orzecznictwa TSUE w sytuacji, kiedy Sąd drugiej
instancji odmówił przedstawienia pytania prejudycjalnego.
Jako drugie zagadnienie prawne Prezes Urzędu wskazał problem, czy w
sprawach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji nakładającej karę
pieniężną w rozumieniu art. 209 ust. 1 pkt 1-21 PT w przypadku uprawomocnienia
się wyroku sądu powszechnego uchylającego zaskarżoną odwołaniem decyzję
Prezes Urzędu obowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę wywołaną
5
przeprowadzeniem kontroli w rozumieniu art. 199 PT i w przypadku, gdy istnieją
podstawy do ukarania podmiotu, ponownie wymierzyć karę na podstawie art. 201
ust. 3 pkt 3 PT wskazaną w treści art. 209 ust. 1 pkt 1-31 PT, czy też
niedopuszczalne jest ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego w
sprawie zakończonej uchyloną decyzją Prezesa Urzędu.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
merytorycznego rozpoznania z następujących powodów.
Pierwsze zagadnienie prawne, czy przepis art. 328 § 2 k.p.c. w związku z
art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 267 TFUE może być interpretowany w ten
sposób, że zezwala na powołanie się przez Sąd drugiej instancji na wykładnię
prawa krajowego i unijnego dokonaną w innej sprawie przez Sąd Najwyższy, jest
jedynie pozornie zagadnieniem prawnym sprawy.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jak wynika to z
utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sądy
krajowe mają prawo, a nie obowiązek przedkładania pytań prejudycjalnych
Trybunałowi Sprawiedliwości. Obowiązek przedłożenia pytania dotyczącego kwestii
prawa unijnego spoczywa jedynie na sądach ostatniej instancji w rozumieniu art.
267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie zaś z poglądami
wyrażonymi przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 lutego
2008 r., III SK 23/07 sądem ostatniej instancji w sprawach z zakresu regulacji
komunikacji elektronicznej, w których można wnieść skargę kasacyjną jest Sąd
Najwyższy. Przepisy art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. w związku z
art. 267 TFUE nie stoją zatem na przeszkodzie powoływaniu się przez Sąd drugiej
instancji na wykładnię prawa unijnego dokonaną przez Sąd Najwyższy. Nie można
także czynić Sądowi drugiej instancji zarzutu poprzez niedokonanie
prawnoporównawczej analizy sposobu implementacji dyrektywy 2002/20 w innych
Państwach Członkowskich.
6
Nawet gdyby przyjąć odmienne rozumienie pojęcia sądu ostatniej instancji z
art. 267 akapit 3 TFUE i uznać, że ze względu na instytucję przedsądu sądem
ostatniej instancji w sprawach kasacyjnych będzie Sąd drugiej instancji, a także – w
przypadku przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania - Sąd Najwyższy, formułując
wskazane powyżej zagadnienie prawne Prezes Urzędu nie dostrzega, że sądy
krajowe ostatniej instancji nie mają obowiązku przedkładania pytań prejudycjalnych
w każdej sprawie unijnej, a nawet w takich sprawach unijnych, w których strona
postępowania złożony stosowny wniosek o zwrócenie się z pytaniem prawnym do
TSUE. Jak wskazuje TSUE w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., C-
136/12 Consiglio nazionale dei geologii obowiązek wystąpienia z pytaniem
prejudycjalnym przez sąd ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE
uzależniona jest od wyników dokonanej przez ten sąd krajowy oceny, czy do
wydania orzeczenia w sprawie niezbędne jest rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej
prawa Unii Europejskiej. Jeżeli pytanie prejudycjalne nie byłoby istotne dla
rozstrzygnięcia sprawy, to jest w przypadku, gdy odpowiedź na ewentualne pytanie,
jakakolwiek by była, nie mogłaby mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu,
wówczas nawet sąd ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 akapit 3 TFUE
orzekający w sprawie unijnej nie ma obowiązku przedłożenia pytania
prejudycjalnego.
Dokonując potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym w niniejszej
sprawie należy uwzględnić, że polski ustawodawca w przepisach Prawa
telekomunikacyjnego przewidział tryb postępowania kontrolnego mający określoną
sekwencję podejmowanych kolejno czynności (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 21
września 2010 r., III SK 8/10; z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z dnia 6
października 2011 r., III SK 9/11). Nie jest zatem właściwe wykreowanie w drodze
odpowiedniej praktyki postępowania szczególnego trybu działania umożliwiającego
Prezesowi Urzędu wykorzystywanie postępowania kontrolnego z art. 199 i n. Prawa
telekomunikacyjnego do weryfikacji działalności przedsiębiorców
telekomunikacyjnych i pozyskiwania informacji i dowodów o niezgodności tej
działalności z przepisami obowiązującego prawa, w następstwie czego wszczynane
byłoby samoistne postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Ponadto,
odwołania do postanowień dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu w zakresie
7
relacji między postępowaniem kontrolnym a samoistnym postępowaniem w sprawie
nałożenia kary pieniężnej dostarczają jedynie dodatkowych argumentów
przemawiających za stanowiskiem przyjętym przez Sąd Najwyższy w wyrokach z
dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10 oraz z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10.
Decydujące znaczenie ma zaś określone ukształtowanie trybu postępowania
kontrolnego i jego konsekwencji w przepisach Prawa telekomunikacyjnego.
Drugie zagadnienie prawne zawarte we wniosku o przyjęcie do rozpoznania
skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu nie jest zaś istotnym zagadnieniem prawnym
sprawy. Nie pozostaje w związku z zapatrywaniami zawartymi w zaskarżonym
wyroku, bądź wynikającymi z argumentacji Sądu drugiej instancji dotyczącej
podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto nie dotyczy kwestii prawnej,
która mogłaby zostać rozstrzygnięta przez Sąd Najwyższy przy rozpoznawaniu
skargi kasacyjnej. Wskazany przez Prezesa Urzędu problem prawny dotyczy tego,
jak organ regulacji komunikacji elektronicznej powinien postępować w przypadku
prawomocnego uchylenia jego decyzji w postępowaniu sądowym. Jak słusznie
podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną problem tego rodzaju ze swej istoty
nie dotyczy sprawy, w której została wniesiona niniejsza skarga kasacyjna.
Zagadnienie o takiej treści mogłoby się ujawnić dopiero w ramach postępowania
odwoławczego od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w celu zakończenia
postępowania administracyjnego, które po uchyleniu decyzji prawomocnym
wyrokiem sądowym powinno zostać zakończone w sposób przewidziany w
przepisach normujących postępowanie przed Prezesem Urzędu.
Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c. orzeczono jak w
sentencji.