Wyrok SN z 15 października 2014, sygn. I PK 43/14
Data orzeczenia
15 października 2014
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział I
Przewodniczący
SSN Zbigniew Hajn
Tagi
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Hajn (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Bogusław Cudowski
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie z powództwa M. S.
przeciwko Urzędowi Miasta i Gminy P.
o odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie ze stanowiska,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 15 października 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w .O z dnia 9 grudnia 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Powódka M. S. w pozwie skierowanym przeciwko Urzędowi Miasta i Gminy
w P. wniosła o zasądzenie na jej rzecz odszkodowania za niezgodne z prawem
odwołanie jej ze stanowiska dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w P. Pozwany
Urząd w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie powództwa.
Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. zasądził od pozwanego
na rzecz powódki 11.667 zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem
2
wypowiedzenie umowy o pracę. Wyrokowi nadał rygor natychmiastowej
wykonalności co do kwoty 3.889 zł. W punkcie III orzeczenia zasądził także od
pozwanego na rzecz Skarbu Państwa kwotę 584 zł tytułem opłaty od pozwu od
uiszczenia której powódka była zwolniona.
Sąd ustalił, że powódka została powołana na stanowisko Dyrektora
Miejskiego Ośrodka Kultury i Sportu w P. na podstawie powołania dokonanego
przez Burmistrza Miasta P. zarządzeniem z 1 października 2004 roku na okres od 1
października 2004 na czas nieokreślony. Na terenie Gminy P., działa
Stowarzyszenie M., powstałe w listopadzie 2011 r. Powódka jest jego członkiem od
momentu powstania. Zgodnie ze statutem, celem stowarzyszenia jest, między
innymi integracja i aktywizacja środowiska wiejskiego, podnoszenie poziomu życia
mieszkańców wsi, prowadzenie działalności kulturalnej, edukacyjnej, sportowej,
promocyjnej, turystycznej, wspieranie organizacyjne, finansowe, rzeczowe osób
fizycznych i prawnych w zakresach objętych celami statutowymi, poszerzenie oferty
turystycznej regionu, wspieranie inicjatyw społecznych w zakresie dobroczynności,
kultury, kultury fizycznej, promocji kultury, zdrowia, sportu, ochrony dóbr
dziedzictwa kulturowego, ochrony środowiska, edukacji, rozwoju gospodarczego,
Cele swoje stowarzyszenie realizuje przez organizowanie spotkań, szkoleń,
konferencji, gromadzenie funduszy na realizację celów statutowych, rozdzielanie
funduszy na cele dobroczynne w dziedzinie kultury, oświaty, wychowania, sportu,
kultury fizycznej, ochrony zabytków, ochrony środowiska, i inne. Burmistrz był
zapraszany na uroczystości inauguracyjne działalności stowarzyszenia.
Zarządzeniem z 9 lipca 2013 roku Burmistrz Miasta P. odwołał powódkę ze
stanowiska dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury z dniem 31.07.2013 r.
zaznaczając, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za
wypowiedzeniem, którego termin upływa 31 października 2013 r. oraz zwolnił
powódkę z obowiązku świadczenia pracy. Sąd Rejonowy podkreślił, że zgodnie z
art. 69 k.p., do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy
dotyczące umowy o pracę na czas nieokreślony, z wyłączeniem przepisów
regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę oraz
rozpatrywanie sporów ze stosunku pracy w części dotyczącej orzekania o
bezskuteczności wypowiedzeń i przywracaniu do pracy. Zgodnie z powyższym
3
przepisem w przypadku naruszenia przez pracodawcę przepisów o wypowiedzeniu
przysługuje odszkodowanie. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 k.p., pracownik zatrudniony
na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w
określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał.
Odwołanie powinno być dokonane na piśmie. W ten sposób określono jedyne
warunki formalne obowiązujące pracodawcę w odniesieniu do odwołania, pozostałe
nie znajdą tu zastosowania. Zgodnie z wcześniej powołanym przepisem, odwołanie
może nastąpić w każdym czasie i co do zasady nie stosuje się trybu
przewidzianego w kodeksie pracy przy rozwiązywaniu stosunku pracy za
wypowiedzeniem. Oznacza to, że pracodawca nie jest obowiązany uzasadniać
swojej decyzji, a jednocześnie rozwiązanie stosunku pracy na podstawie odwołania
ze stanowiska nie wymaga zachowania trybu "współdziałania" pracodawcy z
organami związków zawodowych, określonego w art. 38, 52 § 3, art. 53 § 4 i
art. 177 § 1 k.p. (wyrok SN z dnia 9 września 1977 r., I PRN 115/77, OSNCP 1978,
nr 10, poz. 177). Jednakże w odniesieniu do dyrektora instytucji kultury, jaką był
Miejski Ośrodek Kultury w P., szczegółowe zasady powoływania i odwoływania
reguluje art. 15 ustawy z dnia z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury
powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu
opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń
zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności
prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.
Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i
twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w
drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Stowarzyszenie M. jest właśnie takim
typem stowarzyszenia. Przede wszystkim istotne jest to, że aby wymagane było
zasięganie opinii nie jest konieczne członkostwo dyrektora instytucji kultury w
stowarzyszeniu. W tym przepisie nie podlega bowiem ochronie działalność
stowarzyszeniowa indywidualnych osób, jak w przypadku konsultacji związkowej i
działalności związkowej. Ratio legis powyższego unormowania jest, by
stowarzyszenie, którego zadaniem jest krzewienie kultury, wspieranie działalności
4
kulturalnej, twórczej miało wpływ na obsadę osób kierujących instytucjami kultury
działającymi na terenie ich właściwości, bowiem pożądana, celowa jest współpraca
stowarzyszenia i instytucji kultury. Zatem taka konsultacja będzie wymagana w
przypadku spełnienie pozostałych przesłanek niezależnie od tego, czy osoba
kierująca instytucją kultury jest członkiem stowarzyszenia, czy tez nie. Jedynym
kryterium, które podlega sprawdzeniu, to fakt, czy dane stowarzyszenia ma
charakter zawodowy lub twórczy oraz, czy jest właściwe ze względu na rodzaj
działalności prowadzonej przez instytucję. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji
podzielił poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawach II OSK 1295/12
i II OSK 2545/11), że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii
związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na
uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji
działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, a pojęcie "stowarzyszenie
twórcze" obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też
prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Sąd Rejonowy podkreślił nadto, że
rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Ośrodek Kultury jest w znacznym
stopniu zbliżony do działalności podejmowanej przez stowarzyszenie, jest nim
bowiem upowszechnienie kultury, podejmowanie działań inspirujących młodzież,
dzieci dorosłych do działalności artystycznej, twórczej.
W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że konsultacja
odwołania powódki była obowiązkowa, a jej brak stanowi naruszenie prawidłowego
trybu odwołania powódki ze stanowiska. Wobec powyższego powódce należne jest
odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy, a z uwagi na
staż pracy u pozwanego stanowi równowartość 3 - miesięcznego wynagrodzenia za
pracę.
Od powyższego wyroku apelację wniosła strona pozwana, zaskarżając
wyrok w całości i zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15
ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wyrokiem
zaskarżonym rozpoznawaną skargą kasacyjną Sąd Okręgowy oddalił apelację.
W ocenie Sądu zarzuty apelacyjne pozwanego Urzędu nie znajdują oparcia
w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Ani ustawa o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej, ani ustawa Prawo o stowarzyszeniach nie
5
definiują pojęcia „stowarzyszenie zawodowe i twórcze„. Dlatego słusznie Sąd
Rejonowy odwołał się w tej kwestii do orzecznictwa sądów administracyjnych
przyjmując, że pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1
ustawy z 1991 r., należy rozumieć szeroko, obejmując nim zarówno stowarzyszenia
zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą, a
obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz
stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta i zasięgnięcie ich
opinii co do osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Sąd odwoławczy
przypomniał też, że rozważany art. 15 ustawy nie wymaga, aby obowiązek
konsultacji był uzależniony od członkostwa odwoływanej /powoływanej/ osoby w
takim stowarzyszeniu. Sąd Okręgowy podzielił również pogląd Naczelnego Sądu
Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2009 r., II
OSK 834/09, w którym Sąd ten stwierdził, że określenie "stowarzyszenie twórcze"
zostało użyte w szerokim znaczeniu i obejmuje zarówno stowarzyszenia
zrzeszające twórców, jak i prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Sąd
stwierdził również, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych art. 15
ustawy z 1991 r. nie wymaga konsultacji odwołania ze stowarzyszeniem
jednocześnie zawodowym i twórczym. Sąd Okręgowy w całości podzielił
przytoczone poglądy, uznając w rezultacie za trafny wniosek Sądu Rejonowego, że
stowarzyszenie M. jest stowarzyszeniem twórczym, skoro zgodnie ze statutem
przedmiotem jego działalności jest inspirowanie kultury. Jest ono przy tym właściwe
ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Miejski Ośrodek Kultury i
Sportu w P. Wobec tego Sąd odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia
apelacji i jako bezzasadną oddalił ją na mocy art. 385 k.p.c.
Pozwany Urząd zaskarżył w całości wyrok Sądu Okręgowego, zarzucając
naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 1991 r., przez
błędną interpretację tego przepisu. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i
orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa oraz zasądzenie od
powódki na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa
procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego
wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz
6
zasądzenie na rzecz „Powoda” kosztów postępowania kasacyjnego według norm
przepisanych.
W uzasadnieniu podstaw skargi pełnomocnik pozwanego wskazał, że
stosowanie art. 15 ust. 1 i 5 ustawy z 1991 r. w sposób rozszerzający na każde
stowarzyszenie jest niezgodne z zasadami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej oraz z zasadami prawa pracy. Art. 15 stanowi jasno o
stowarzyszeniach zawodowych i twórczych, nie zaś o każdym stowarzyszeniu
działającym nie tylko w gminie, ale w całym województwie. Stowarzyszenie M., do
którego należy powódka nie jest ani stowarzyszeniem zawodowym (twórców
ludowych, śpiewaków, muzyków jazzowych itp. itd.) ani twórczym w rozumieniu
ustawy. Ze statutu tego stowarzyszenia wynika, że nie jest to stowarzyszenie
zawodowe skupiające osoby pracujące twórczo w dziedzinie kultury oraz że jego
cele i działania odbiegają od celów, które przyświecają stowarzyszeniom twórczym,
które określone zostały w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy (działalność kulturalna
polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury). Wynikający z art. 15
ustawy obowiązek zasięgnięcia opinii nie wiązał zatem pracodawcy obowiązkiem
konsultowania rozwiązania stosunku pracy z powódką przez pracodawcę. Zarówno
piśmiennictwo prawa pracy, jak i judykatura stoją na stanowisku, że interpretacja art.
68 k.p. musi mieć charakter ścisły, jako przepisu wprowadzającego szczególną
podstawę nawiązania stosunku pracy. Za ścisłą interpretacją art. 68 k.p. przemawia
również wzgląd na stabilizację zatrudnienia, które w przypadku powołania doznaje
istotnego osłabienia. W szczególności pracownik zatrudniony na podstawie
powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie -
odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał (art. 70 § 1 k.p.).
Skuteczność takiego odwołania może być ograniczona przez obowiązek
zasięgnięcia opinii stowarzyszenia zawodowego i twórczego właściwego ze
względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zasadniczym problemem prawnym wymagającym wyjaśnienia w świetle
wniosków i zarzutów skargi kasacyjnej oraz motywów zaskarżonego wyroku jest
wykładnia pojęcia „stowarzyszenia twórcze” w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25
7
października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Sąd
Okręgowy wykładnię tę oparł, co wynika z zacytowania w uzasadnieniu wersji
powołanego przepisu wprowadzonej przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 sierpnia
2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 207, poz. 1230; powoływanej
dalej jako „ustawa zmieniająca”), obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. (art. 14
ustawy zmieniającej). Zgodnie z tym brzmieniem, „dyrektora instytucji kultury
powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu
opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń
zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności
prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.
Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i
twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w
drodze konkursu, o którym mowa w art. 16”. Przepis ten w poprzedniej wersji,
(obowiązującej od 26 sierpnia 1996 r.) stanowił, że „Dyrektora instytucji kultury
powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii
właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz
stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie.”
Powódka została powołana na stanowisko dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury i
Sportu w P. na podstawie powołania na okres od 1 października 2004 na czas
nieokreślony (pod rządem art. 15 ust. 1 w poprzednim brzmieniu), a odwołana z
tego stanowiska zarządzeniem Burmistrza z 9 lipca 2013 r. z dniem 31 lipca 2013 r.
(pod rządem art. 15 ust. 1 w nowym brzmieniu). Powstaje więc pytanie, który z
wymienionych przepisów ma zastosowanie do jej odwołania. Kwestii tej nie regulują
przepisy przechodnie (zob. art. 8 ustawy zmieniającej). Skoro jednak mamy do
czynienia z sytuacją, w której odwołanie ze stanowiska jest następstwem zdarzenia
prawnego powstałego pod rządem dawnego przepisu, to zasadniczo w grę wchodzi
reguła, zgodnie z którą, następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami
dawnych przepisów należy oceniać według tych przepisów. Jest ona jednak
dopełniana wskazaniem, że w razie gdy następstwa te trwają nadal po wejściu w
życie nowych przepisów, to w odniesieniu do nowego odcinka czasu oceniać je
należy już według norm nowej ustawy (zasada bezpośredniego działania prawa
8
nowego), o ile nie wywołują one skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w
zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie (zob. wyroki Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 31 marca 1998 r., K 24/97 oraz wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., P 44/10, OTK-A 2013 Nr 4, poz. 39,
Dz.U. z 2013 r., poz. 549, pkt III 3.1 i orzecznictwo cytowane w ich uzasadnieniach).
Zasada ta znajduje też, w odniesieniu do stosunku pracy, potwierdzenie w art. XIII
§ 1 przep. wprow. k.p., zgodnie z którym do stosunków pracy nawiązanych przed
dniem wejścia w życie Kodeksu pracy stosuje się przepisy tego Kodeksu (zob.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1975 r., I PZ 7/75, OSNCP
1976 nr 1, poz. 17 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada
1975 r., I PZ 45/75, OSNC 1976 nr 7-8, poz. 176). Z przepisu tego wyprowadza się
ogólniejszą zasadę, zgodnie z którą konsekwencją zmiany stanu prawnego w
czasie trwania stosunku pracy jest to, że nowe przepisy są wiążące dla stron
stosunku pracy od chwili ich wejścia w życie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z
dnia 27 lipca 1989 r., III PZP 33/89, OSNC 1990 nr 7-8, poz. 94). Gdyby więc
ustawa zmieniająca uregulowała sytuację pracowników powołanych na stanowisko
dyrektora ośrodka kultury na czas nieokreślony, to do oceny odwołania z tego
stanowiska należałoby stosować, z powyżej wskazanymi zastrzeżeniami, nowe
przepisy. Tak jednak nie jest. Jak już wskazano, nowy art. 15 ustawy z 1991 r.
dotyczy tylko stosunków pracy nawiązanych na czas określony, zaś ustawa
zmieniająca nie normuje sytuacji dyrektorów ośrodków kultury powołanych na czas
nieokreślony (zob. szczeg. art. 8 ust. 6 tej ustawy). W tej sytuacji, wobec
nieuregulowania przez nowe przepisy odwołania ze stanowiska dyrektora ośrodka
kultury powołanego na czas nieokreślony, do odwołania powódki należy nadal
stosować art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. w poprzednim, wskazanym wyżej
brzmieniu.
Niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku przez
Sąd Okręgowy (Sąd nawet nie podał numeru Dziennika Ustaw i pozycji
zastosowanego aktu prawnego), powodujące zastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy z
1991 r. w nowej wersji, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a Sąd
Najwyższy podnosi tę kwestię ze względu na oczywisty obowiązek sądu
prawidłowego określenia podstawy prawnej orzeczenia. Nowy art. 15 ust. 1 różni
9
się bowiem od poprzedniego tym, że dookreśla zwrot „stowarzyszeń zawodowych i
twórczych” określeniem „właściwych ze względu na rodzaj działalności
prowadzonej przez instytucję” oraz wyłącza obowiązek zasięgania opinii związków
zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w wypadku wyłonienia
kandydata na dyrektora w drodze konkursu. Opisane dookreślenie potwierdza, jak
słusznie wskazano, stanowisko orzecznictwa sądowego w zakresie wykładni art. 15
ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tak uzas.
wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, LEX nr 1113786). Można
też uznać, że jego wprowadzenie do art. 15 ust. 1 ustawy stanowi jedynie
ujednolicenie terminologii ustawy, skoro funkcjonowało już wcześniej (od 11 lutego
2004 r.) w treści art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy ustalającego krąg stowarzyszeń
zawodowych i twórczych spośród których organizator instytucji powołuje
uczestników komisji konkursowej na dyrektora instytucji. Natomiast wskazane
wyłączenie obowiązku konsultacji nie dotyczy powódki, skoro nie została ona
powołana na stanowisko na czas określony w okresie obowiązywania nowego
art. 15 ust. 1.
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd
odwoławczy wykładni pojęcia „stowarzyszenia twórcze” należy również wyjaśnić, że
zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Sądu Najwyższego, powołanie dokonane na
podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. stanowi podstawę (w rozumieniu art. 68
k.p.) nawiązania stosunku pracy z dyrektorami instytucji kultury. W orzecznictwie
Sądu Najwyższego nie budzi też wątpliwości, że zgodność z prawem odwołania z
tego stanowiska, jako przesłanka roszczeń pracowniczych związanych z wadliwym
rozwiązaniem stosunku pracy, może być oceniana na drodze sądowej przed sądem
powszechnym - sądem pracy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca
1997 r., I PKN 65/97, OSNAPiUS 1998 nr 1, poz. 6; uchwała Sądu Najwyższego z
11 stycznia 2005 r., I PZP 11/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 123 z aprobującymi
glosami A. Dubowik, OSP 2005 nr 11, poz. 135 i J. Steliny, GSP-Prz.Orz. 2005, nr
4, s. 117-124; wyroki Sądu Najwyższego z: 5 października 2011 r., II PK 42/11,
LEX nr 1129104 i 19 lutego 2013 r., I PK 200/12, OSNP 2014 nr 2, poz. 19). W
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są natomiast
dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym, odwołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1
10
ustawy z 1991 r. podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do
właściwości sądu powszechnego - sądu pracy, dlatego uprawniony do kontroli
takiego aktu powołania/odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu
administracyjnego (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17
marca 2010 r., II OSK 23/10, LEX nr 597502; postanowienie Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 2250/11, LEX nr 1145093 i
orzecznictwo sądów administracyjnych cyt. w jego uzasadnieniu). Zgodnie z drugim
zapatrywaniem, akty powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) gminnych
jednostek organizacyjnych mają podwójny charakter, jako akty publicznoprawne i
jednocześnie akty wywołujące skutki w sferze prawa pracy. Dlatego podwójny
charakter aktu powołania na stanowisko dyrektora (odwołania ze stanowiska)
instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody, a w
konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania
sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych - sądów pracy (zob. np. wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 stycznia 2012 r., II OSK 2526/11, LEX nr
1113783; 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12; 1 czerwca 2010 r., II OSK 598/10,
LEX nr 597716; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia
10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12). Nie wnikając w zawiłości ukazanego
powyżej problemu należy wskazać, że pogląd, iż zgodność z prawem odwołania z
tego stanowiska, jako przesłanka roszczeń pracowniczych związanych z wadliwym
rozwiązaniem stosunku pracy, może być oceniana na drodze sądowej przed sądem
powszechnym - sądem pracy został potwierdzony przez ustawodawcę, przez
dodanie ustawą zmieniającą do art. 15 ustępu 7, stanowiącego, że w sprawach
dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie
nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.
W rezultacie należy uznać, że sprawa o roszczenia wynikające z wadliwości
odwołania dyrektora ośrodka kultury jest sprawą o roszczenia ze stosunku pracy w
rozumieniu art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., a celem postpowania przed sądem
powszechnym jest w rozważanym wypadku załatwienie sprawy cywilnej mającej
początek w akcie organu administracji stanowiącym czynność z zakresu prawa
pracy zmierzającą do rozwiązania stosunku pracy, a nie do sprawowania kontroli
działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP.
11
Pojęcie „stowarzyszenia twórcze” było już przedmiotem wykładni sądów
administracyjnych zarówno na gruncie art. 15 ust. 1 jak i art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy
z 1991 r. W orzecznictwie tym zdecydowanie dominuje szerokie rozumienie tego
określenia, jako obejmującego, po pierwsze, nie tylko stowarzyszenia, które
działają w danej instytucji i do których należy dyrektor (kandydat na dyrektora), lecz
wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich
działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji, i po drugie, zarówno
stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność
twórczą. Wskazuje się, że taki wniosek wynika z wykładni celowościowej
omawianego przepisu. Ustawodawca, wprowadzając obowiązek zasięgania opinii
związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na
uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się
przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do
powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy
(powiatu, województwa). W związku ze specyfiką działania instytucji kultury,
niejednokrotnie bowiem dochodzi do konieczności współpracy ze stowarzyszeniami
bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Stąd też ratio legis
tego przepisu jest, aby opinię zarówno w sprawie powołania, jak i odwołania
dyrektora instytucji kultury, mogły wyrazić stowarzyszenia zawodowe i twórcze,
funkcjonujące na terenie działania tej instytucji kultury, które z racji przedmiotu i
celu swojej działalności współpracują, czy też powinny współpracować z daną
instytucją kultury. Nie jest dla nich bez znaczenia, kto taką instytucją kieruje i z kim
będą współpracowały. Są one bowiem zainteresowane, aby ta współpraca układała
się jak najlepiej, mają rozeznanie co do kompetencji i przygotowania kandydata na
dyrektora czy też osoby sprawującej już ten urząd. Obowiązkiem burmistrza jest
dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i
twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich
opinii co do osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie
wskazanych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK
834/09, LEX nr 688786; 12 stycznia 2012 r., II OSK 2545/11, LEX nr 1113786; 8
sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12, LEX nr 1251786; wyrok Wojewódzkiego Sądu
12
Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., II SA/Wa 1447/11,
LEX nr 1153474). Według odmiennego poglądu, za "stowarzyszenia twórcze"
uznać należy stowarzyszenia zrzeszające twórców, bądź też stowarzyszenia o
celach twórczych, prowadzących działalność twórczą. Za zasadnicze kryterium
pozwalające na ustalenie w konkretnym wypadku kwestii "twórczego" bądź
"nietwórczego" charakteru stowarzyszenia jest bowiem znamię "twórczości", co
oznacza, w świetle prawa autorskiego, że chodzi o działalność, której rezultatem
jest powstanie utworu o charakterze oryginalnym i indywidualnym. Za twórcę należy
zaś uznać tego, kto tworzy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12).
Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela pierwsze z przedstawionych
stanowisk, uznając w szczególności za przekonującą argumentację odwołującą się
do celu opiniowania powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury. Poza tym,
cel ten został bezpośrednio wyrażony przez ustawodawcę przez wskazanie, że
chodzi o organizację twórczą właściwą ze względu na rodzaj działalności
prowadzonej przez instytucję. Należy też dodać, że na trudności z wykładnią
rozważanego pojęcia zwrócono uwagę w uzasadnieniu projektu ustawy
zmieniającej, gdzie wskazano, że dawny art. 15 ust. 1 powoduje w praktyce liczne
problemy, zwłaszcza w wypadku procedury odwoływania dyrektorów. Często
podnoszony jest bowiem zarzut nieprawidłowego trybu konsultacji zastosowanego
przy tej procedurze. W rezultacie, konsultacja ze stowarzyszeniami - choć
wymagana - w bardzo wielu przypadkach nie jest stosowana wobec niemożności
ustalenia kręgu stowarzyszeń uprawnionych do takiej konsultacji (zob.
uzasadnienie projektu: Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 3786). Ustawodawca nie
znalazł jednak sposobu na bardziej jednoznaczne określenie znaczenia
rozważanego pojęcia. Nie można bowiem za właściwe rozwiązanie tego problemu
uznać wyłączenia w zmienionej od 1 stycznia 2012 r. ustawie z 1991 r. konsultacji
ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi przy
powoływaniu dyrektora wyłonionego w drodze konkursu. Art. 16 ust. 4 pkt 4
posługuje się bowiem określeniami podmiotów uprawnionych do opiniowania takimi
samymi, jak występujące w art. 15 ust. 1. Zmniejszono więc jedynie częstotliwość
stosowania procedury opiniowania. Bliższego określenia pojęcia „stowarzyszenia
13
twórcze” nie daje też rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z
30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na
kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629 ze
zm.), które w § 4 ust. 1 pkt 4 stanowi jedynie, że w celu przeprowadzenia konkursu
w samorządowych instytucjach kultury, właściwy organizator występuje do
właściwych organów i organizacji o wskazanie ich przedstawicieli. Należy więc
uznać, że na gruncie tak niejasnej regulacji wykładnia odwołująca się do celu
opiniowania powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury jest najbardziej
właściwa, zwłaszcza że zważywszy na cel i zakres działania samorządowych
ośrodków kultury, ograniczenie przedmiotowej konsultacji do stowarzyszeń
„twórczych” sensu stricto, pozbawiałoby, bez widocznego usprawiedliwienia, tego
prawa inne stowarzyszenia zajmujące się działalnością w dziedzinie kultury. Nie są
też uzasadnione twierdzenia, że szeroka wykładnia rozważanego pojęcia utrudnia
lub wręcz uniemożliwia konsultację ze względu na szeroki krąg uprawnionych
stowarzyszeń. Przeciwnie, większe trudności rodziłoby ustalenie przez
organizatora, które ze stowarzyszeń działających na danym terenie w sferze kultury
zajmuje się działalnością twórczą sensu stricto.
W świetle powyższych uwag i okoliczności faktycznych sprawy uznanie
przez Sąd Okręgowy, że stowarzyszenie M. jest stowarzyszeniem twórczym, skoro
zgodnie ze statutem, przedmiotem jego działalności jest, między innymi
promowanie kultury, jest uzasadnione, a zaskarżony wyrok, pomimo częściowo
błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
orzekł jak w sentencji.