Wyrok SN z 6 grudnia 2012, sygn. IV CSK 177/12
Data orzeczenia
6 grudnia 2012
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział IV
Przewodniczący
SSN Krzysztof Strzelczyk
Tagi
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 grudnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)
SSN Anna Owczarek
w sprawie z powództwa M. S.
przeciwko Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych
i Autostrad w W. Oddziałowi w B. i Gminie B.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 6 grudnia 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 20 października 2011 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz
Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
kwotę 3600,- (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powoda M. S. od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie
przeciwko Skarbowi Państwa Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i
Autostrad Oddział w B. i Gminie B. o solidarne zasądzenie kwoty 10 000 000
złotych z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie przy
wykonywaniu władzy publicznej. Oddalając apelację Sąd drugiej instancji podzielił
oceny prawne Sądu Okręgowego, który oddalił powództwo wskutek braku
przesłanek odpowiedzialności pozwanych, przy czym w wyroku Sądu pierwszej
instancji nastąpiło to z powołaniem się w uzasadnieniu na art. 415 k.c., a w wyroku
Sądu Apelacyjnego uzasadnienie odwołuje się do niespełnienia przesłanek z art.
417 § 1 k.c.
Z ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego, który był bezsporny
i wynikał z niekwestionowanych przez strony dokumentów wynika, że powód był
właścicielem nieruchomości w Gminie B. i w 2002 r. uzyskał pozwolenie na
budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, budynku handlowo-usługowego,
wiaty na rośliny ozdobne oraz infrastruktury towarzyszącej. Ze względu na
planowaną budowę drogi ekspresowej, pismem z dnia 12 września 2003 r.,
skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) przez
Wójta Gminy B. zostały przedstawione plany powoda o chęci budowy Miejsca
Obsługi Podróżnych (MOP) wraz ze stacją paliw. Zostało to pozytywnie
zaopiniowane przez GDDKiA pismem z dnia 5 listopada 2003 r. oraz w piśmie z
dnia 15 czerwca 2004 r., według którego należało uzgodnić przedłożony projekt
planu zagospodarowania przestrzennego. W pismach tych nie było zapewnienia
powodowi bezpośredniego zjazdu z drogi ekspresowej do jego nieruchomości.
W uchwalonym dnia 7 października 2004 r. przez Radę Gminy B. miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego nieruchomość
powoda, przewidziano wjazd na ten teren od drogi krajowej nr 5 i nr 10 (docelowo
ekspresowej) i wyjazd z tego terenu na drogę krajową nr 5 i nr 10, w miejscach
określonych na rysunku planu. Dnia 26 stycznia 2005 r. Wojewoda X. wydał
3
decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla zamierzenia polegającego na
budowie drogi ekspresowej […] i […] na odcinku węzeł S. - węzeł B. Projekt
budowlany budowy tych dróg Wójt Gminy B. opiniował niewiążąco dnia 2 kwietnia
2007 r. i nie wniósł zastrzeżeń co do skomunikowania działki powoda z drogą
ekspresową. Dnia 24 lipca 2006 r. Wójt Gminy B. pozytywnie zaopiniował projekt
wjazdu i wyjazdu na działkę powoda w miejscowości Z. w drogę gminną i dnia 18
kwietnia 2007 r. powód uzyskał pozwolenie na użytkowanie Stacji Paliw Płynnych i
Gazu Płynnego Propan Butan zrealizowanej na jego działce. W maju 2006 r. w
miejscowości Z. przeprowadzono konsultacje społeczne, w których zdecydowana
większość mieszkańców opowiedziała się za dotychczasowym przebiegiem drogi
gminnej obsługującej pas szybkiego ruchu równolegle do drogi ekspresowej.
Decyzją z dnia 28 września 2007 r. Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i
udzielił pozwolenia na budowę zadania „Budowa drogi ekspresowej […] i […] na
odcinku Węzeł S.- Węzeł B. ", który nie przewidywał bezpośredniego wjazdu
i wyjazdu z nieruchomości powoda na drogę ekspresową; powód nie zaskarżył
powyższej decyzji.
Dokonując oceny prawnej stwierdzono, że projekt budowy drogi ekspresowej
[…] i […] oparty był na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg
publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm., j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze
zm., dalej jako u.sz.z.i.d.p.), według której w sprawach dotyczących zezwolenia na
realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc pozwany GDDKiA i projektanci drogi
ekspresowej nie byli związani planem zagospodarowania przestrzennego
uchwalonym przez Radę Gminy B. Z tego wywiedziony został brak przesłanki
niezgodności z prawem w wydaniu decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg
Krajowych i Autostrad.
W skardze kasacyjnej powód zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie
przepisów postępowania, tj. art. 328 § 2 k.p.c. przez niedokonanie oceny
naruszenia przez pozwanych przepisów prawa wskazanych przez powoda;
art. 382 i art. 244 § 1 k.p.c. przez pominięcie ustalonych faktów, istotnych
dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie wykładni dokumentu urzędowego
4
w sposób sprzeczny z jego treścią. Naruszenie przepisów prawa materialnego
dotyczy art. 417 k.c. przez błędną wykładnię w zakresie pojęcia „niezgodność
z prawem"; art. 10 u.sz.z.p.r.i.d.p. poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia
„lokalizacja dróg" przez przyjęcie, że chodzi również o etap realizacji inwestycji
drogowej, podczas gdy należy to pojęcie rozumieć jedynie jako etap lokalizacji
inwestycji drogowej. Powód wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienie
powództwa z zasądzeniem kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Prokuratoria Generalna
Skarbu Państwa wniósł oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozpoznawana sprawa należy do kategorii tych, w których niewystarczająca
dbałość o własne interesy może prowadzić w subiektywnie słusznej sprawie
zainteresowanego, do uprawomocnienia się niekorzystnych dla niego w skutkach
decyzji administracyjnych, a następnie do oddalenia powództwa przez Sąd
pierwszej instancji, oddalenia apelacji wyrokiem Sądu drugiej instancji i oddalenia
skargi kasacyjnej.
Powód, wnosząc o zasądzenie na jego rzecz 10 mln złotych odszkodowania
powoływał się na wyrządzoną mu szkodę wskutek niezgodnego z prawem działania
przy wykonywaniu władzy publicznej. Wprawdzie z przytoczeniem odmiennej
podstawy prawnej, ale Sądy rozpoznające roszczenie w dwóch instancjach
nie dopatrzyły się spełnienia przez pozwanych wobec powoda koniecznej
przesłanki bezprawności. Jednakże powód w skardze kasacyjnej stara się dowieść,
że postępowanie pozwanych miało charakter bezprawny, rodzący
odpowiedzialność na podstawie art. 417 k.c. Zdaniem skarżącego pierwotne
działania pozwanych pozwalały mu przypuszczać, że planowane przez niego
zadanie inwestycyjne w postaci Miejsca Obsługi Podróżnych, ulokowanego
na stanowiącej jego własność nieruchomości będzie bezpośrednio
skomunikowane z budowaną drogą ekspresową.
Przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa
materialnego należy najpierw rozważyć zarzuty odnoszące się do naruszenia przez
5
zaskarżony wyrok przepisów postępowania cywilnego. Skarżącemu chodzi o art.
328 § 2 oraz o art. 382 i 244 § 1 k.p.c. Pierwszy z tych przepisów odnosi się
do treści uzasadnienia wyroku, którego braki uniemożliwiają, zdaniem skarżącego
kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia. Powołane przez niego orzeczenia Sądu
Najwyższego na poparcie tej tezy są trafne, ale nie mają zastosowania
w rozpoznawanej sprawie, gdyż uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się przez
skarżącego do wad w ustaleniu przesłanki bezprawności z art. 417 k.c., a więc
obraca w kierunku zarzucanych naruszeń prawa materialnego. Podobny wyraz
mają zarzuty dotyczące kolejnych przepisów k.p.c., w których mowa o orzekaniu na
podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w instancjach sądowych
i co do którego błędnie dokonana została, zdaniem powoda wykładnia jednego
z dokumentów. W sformułowaniu zarzutu (s. 2 skargi) jest mowa o postanowieniu
Wójta Gminy B. z dnia 24 lipca 2006 r., a w uzasadnieniu zarzutu (s. 5-6 skargi) jest
przywoływane już tylko pismo skarżącego z dnia 1 grudnia 2010 r. Niezasadność
podniesionych zarzutów procesowych dowodzi twierdzenie w uzasadnieniu skargi
(s. 6), że zaniechanie Sądu Apelacyjnego w tym zakresie (nie podane, w jakim)
„skutkuje niemożnością przeprowadzenia kontroli kasacyjnej prawidłowości oceny
przez ten Sąd przesłanki bezprawności, która jest fundamentalną przesłanką
odpowiedzialności uregulowanej w art. 417 k.c.".
Zgadzając się ze skarżącym co do znaczenia spełnienia przesłanki
bezprawności dla odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu
władzy publicznej należy rozważyć argumenty powoda opowiadającego
za wystąpieniem tej przesłanki w niniejszej sprawie. Sprowadzają się one
do twierdzenia, że o bezprawności po stronie pozwanych stanowiła sprzeczność
ich zachowań z zasadami współżycia społecznego. Skarżący przyznaje więc rację
wyrokowi Sądu Apelacyjnego do uzasadnienia braku w ramach ustalonego stanu
faktycznego możliwości postawienia zarzutu pozwanym co do naruszenia przez
nich konkretnych przepisów prawa materialnego. Z tego względu odwołuje się już
tylko do szerokiej koncepcji bezprawności w prawie cywilnym, obejmującej także
naruszenie zasad słuszności.
W orzecznictwie i w doktrynie prawa występują na gruncie przesłanek
odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej dwojakie poglądy
6
odnoszące się do możliwości zarzucenia bezprawności. Według wąskiego
rozumienia bezprawności chodzi wyłącznie o niezgodność zachowania
z konstytucyjnie określonymi źródłami prawa (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
12 maja 2000 r., II CKN 293/00, OSNC 2000, nr 11, poz. 209 oraz uzasadnienie
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001,
nr 8, poz. 256), co może być poszerzone według doktryny na zasady współżycia
społecznego tylko w przypadku odesłania do tych zasad (podobnie do dobrych
obyczajów) przez przepisy prawa. Szerokie znaczenie bezprawności występuje
w prawie cywilnym pod postacią niezgodności zachowania z porządkiem prawnym,
do którego zalicza się naruszenie przepisów prawa i sprzeczność z zasadami
współżycia społecznego, coraz częściej utożsamianych ze znanymi kodeksowi
zobowiązań zasadami słuszności i współcześniej - z dobrymi obyczajami. Szerszy
punkt widzenia na rozumienie bezprawności jest dość powszechny w doktrynie
oraz obecny w orzecznictwie (między innymi w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia
20 stycznia 2009 r., II CSK 423/08, Lex nr 527191 oraz z dnia 10 lutego 2010 r.,
V CSK 287/09, OSP 2012, nr 10, poz. 95).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma potrzeby rozstrzygać ogólnego
problemu bezprawności w prawie cywilnym na gruncie art. 417 k.c. Jeżeli nawet
przyjmie się szersze rozumienie bezprawności, włączając w nie zasady współżycia
społecznego, to i tak skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. W skardze
kasacyjnej powoda, poza aprobowaniem takiego szerszego rozumienia
bezprawności i stwierdzenia, że Sąd Apelacyjny był gotów z tego powodu
uwzględnić apelację, tylko że reprezentował odmienny, węższy pogląd w kwestii
bezprawności, nic nie ma o tym, jakie to okoliczności wskazywałyby na naruszenie
określonej zasady współżycia społecznego, przez kogo naruszonej i w czym się
to naruszenie miało przejawiać.
Skarżący, opierał swoje przekonanie o możliwości budowy MOP wraz z całą
infrastrukturą i bezpośrednim wjazdem z drogi ekspresowej, na niemających
żadnego znaczenia prawnego obietnicach wstępnych, zapoczątkowanych wymianą
pism między Wójtem Gminy, a GDDKiA od 12 września 2003 r. Jednakże żadnej
decyzji na rzecz inwestycji powoda nigdy nie było, wręcz przeciwnie, decyzje
administracyjne, zwłaszcza mająca ostateczny charakter decyzja Wojewody z dnia
7
28 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia
na budowę była niekorzystna dla powoda, nie przewidując bezpośredniego wjazdu
i wyjazdu z jego nieruchomości na drogę ekspresową. Mimo tego, powód nie
zaskarżył tej decyzji i fakt ten jest tylko stwierdzony, bez żadnej próby nawet
wytłumaczenia, dlaczego powód z tą decyzją się zgodził, a obecnie uważa, że
został wprowadzony w błąd, albo że organy administracji publicznej działały wobec
niego nieuczciwie, a może ma na myśli, że nadużyły jego zaufania. Nie wiadomo
tylko byłoby, do czego zaufanie do władz publicznych miałoby być naruszone,
skoro wszystkie okoliczności w sprawie, podnoszone jako niesporne były
uczestnikom tego postępowania przez cały czas wiadome, a proces przygotowania
i budowy drogi ekspresowej trwał kilka lat.
Z treści dokumentów przedstawionych w sprawie, które wbrew twierdzeniom
skargi wszystkie były znane i oceniane przez Sądy w toku instancji nie wynika,
by mogły dawać pewność powodowi co do zamierzeń pozwanych, zwłaszcza
GDDKiA, gdyż pozwana Gmina nie miała żadnej roli decyzyjnej w budowie drogi
ekspresowej i dostępu do niej z przyległych nieruchomości. W dokumentach tych,
zwłaszcza początkowo widoczne jest stanowisko przychylne planom powoda,
ale ta przychylność nigdy nie weszła w fazę projektowania i realizacji inwestycji
drogowej. Budzi to przekonanie, że powód chcąc zrealizować poważną inwestycję
budowlaną o dużej wartości sam zaniedbał elementarnych zasad troski o własne
interesy. Można odwołać się w przypadku zachowań powoda do dawnej paremii,
że kto nie dba o swoje interesy prawne nie zasługuje na ich ochronę. W niniejszej
sprawie ma się, niestety do czynienia z taką właśnie sytuacją, odnosząc to również
do bardzo pobieżnego i zupełnie nieprzekonującego podniesienia zarzutów skargi
kasacyjnej. W orzecznictwie i doktrynie jest utrwalone od lat stanowisko, że nie
wystarczy powołać się na naruszenie zasad współżycia społecznego, lecz należy
starannie wykazać, jakie zasady, przez kogo i w jakim zakresie zostały naruszone.
To nie zostało uczynione i dlatego zarzut naruszenia art. 417 k.c. ze względu
na nieuwzględnienie naruszenia zasad współżycia społecznego przez władzę
publiczną w zaskarżonym wyroku jest bezzasadny.
Bezzasadność należy również odnieść do zarzutu naruszenia przez
zaskarżony wyrok nieobowiązującego już art. 10 u.sz.z.p.r.i.d.p. Skarżący, poza
8
argumentami opartymi na wykładni językowej i systemowej tego przepisu, które są
wadliwe, nie przedstawił żadnych merytorycznych racji, które podważałyby
konkluzje Sądu Apelacyjnego co do objęcia tym przepisem również etapu realizacji
inwestycji. Przepis ten przez cały okres obowiązywania stanowił, że „w sprawach
dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym
nie stosuje się". Posłużenie się wykładnią językową i systemową jest nieskuteczne,
ponieważ gdyby przyjąć poglądy skarżącego, to doszłoby do absurdu. Trudno
bowiem przyjąć, aby stosowanie przepisów o planach zagospodarowania
przestrzennego nie było możliwe w toku realizowania inwestycji, przy której
lokalizacji przepisy te miałyby z kolei zastosowanie. Ustawodawcy nie można
przypisywać nieracjonalnego zachowania z założenia, a odmienny punkt widzenia
nie został wykazany. W zmianach powołanej u.sz.z.p.r.d.p. w miejsce
dotychczasowego art. 10 został wprowadzony art. 11 i ust. 2, zgodnie z którym
„w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje
się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Poza zmienionym
sformułowaniem nie doprowadziło to do zmiany istoty samej regulacji.
Z tych względów na podstawie art. 39814
k.p.c. należało skargę kasacyjną
oddalić, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 98
w związku z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c. Pozwanej Gminie koszty postępowania
kasacyjnego nie zostały zasądzone ze względu na przekroczenie terminu
określonego w art. 3987
§ 1 zdanie pierwsze k.p.c. do wniesienia odpowiedzi
na skargę kasacyjną.