Wyrok - II SA/Ol 367/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 8 czerwca 2026
Teza
Oddalono sprzeciw od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2026 r., nr P.7721.7.2026 07KK w przedmiocie: zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku gospodarczo-garażowego oddala sprzeciw UZASADNIENIE Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor NadzoruOddalono sprzeciw od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2026 r., nr P.7721.7.2026 07KK w przedmiocie: zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku gospodarczo-garażowego oddala sprzeciw UZASADNIENIE Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru
Data orzeczenia
8 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Przemysław Krzykowski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (13)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw od decyzji
UZASADNIENIE
Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025r., poz. 572 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB, organ I instancji) Nr 08.2026 z dnia 14.01.2026r. znak: PINB.5141.14A.2022 zatwierdzającej inwestorowi K. G. (dalej: inwestor, strona skarżąca) zamienny projekt budowlany dotyczący budowy budynku gospodarczo- garażowego w podziemiu częściowo osłoniętego z dachem biologicznie czynnym o powierzchni zabudowy 145,00m2, powierzchni użytkowej 117,10 m2 i kubaturze 528,60m3 na działkach nr [...] i [...]obręb [...], gm. G. (stanowiący załącznik nr 1); zezwalającej na wznowienie robót oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w dniu 17.05.2022 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr [...] i [...]obręb [...], gm. G. , które wykazały istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty G. Nr 205.2021 z dnia 14.04.2021 r. znak: WB.6740.96.2021 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku o powierzchni zabudowy 198.82m2, powierzchni użytkowej 190,70m2, kubaturze 1136,65m3 oraz budynku gospodarczo- garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym o powierzchni zabudowy 140.00 m2, powierzchni użytkowej 116,60 m2. kubaturze 406 m3 w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na ww. działkach). Inwestor zwiększył obszar oddziaływania obiektu poza działki nr [...] i [...]- poprzez rozbudowę budynku gospodarczo- garażowego o mur oporowy w kształcie litery "U" (ok. 6 m x7,34 m), stanowiący konstrukcyjną całość z przedmiotowym budynkiem oraz stanowiący "przedłużenie" budynku gospodarczo- garażowego (według oświadczenia kierownika budowy część zasypana gruntem). Ściana rozbudowanego budynku znajduje się przy granicy z działką nr [...] obręb W., gm. G. . W części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego istotnych odstępstw nie stwierdzono. Mając powyższe na względzie, PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty G. Nr 205.2021 z dnia 14.04.2021r. w części dotyczącej budowy budynku gospodarczo- garażowego w podziemiu częściowo osłoniętego z dachem biologicznie czynnym. W ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28.06.2022r. organ I instancji potwierdził stan faktyczny sprawy, który nie uległ zmianie od kontroli z dnia 17.05.2022 r. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono także niezgodność wykonanych robót z decyzją o warunkach zabudowy Wójta Gminy G. nr 240.2020 z dnia 19.11.2020r. znak: RRG.6730.271.2020, która nie przewidywała wykonania murów oporowych (o zmiennej wysokości w przedziale 0,7-4m) przy granicy z działką [...] obręb [...], gm. G. (w pierwotnie zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziany był betonowy cokół ogrodzenia o wysokości 10 cm) oraz wskazywała na wymóg dotyczący powierzchni podpiwniczenia w przedziale od 110m2 do 145m2 oraz szerokości elewacji frontowej podpiwniczenia w przedziale od 6,0 m do 21,0 m. Postanowieniem Nr 27.2022 z dnia 05.07.2022 r., PINB (w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku gospodarczo- garażowego. Decyzją Nr 36.2022 z dnia 05.08.2022r. znak: PINB.PS.70040.14A.2022 (w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) organ I instancji nakazał inwestorowi w zakreślonym terminie sporządzenie i przedstawienie w 4 egzemplarzach projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. W dniu 07.09.2022r. do PINB wpłynęło zawiadomienie Wójta Gminy G. o wszczęciu postępowania znak: RRG.6730.300.2022.AK-K w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę 3 murów oporowych (w kształcie litery U) na działkach o numerach geod. [...] oraz [...]w obrębie W.. Decyzją Nr 380.2022 z dnia 17.10.2022r. znak: RRG.6730.300.2022.AK-K Wójt Gminy G. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy (z uwagi na brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 28.02.2023r. uchyliło w całości ww. decyzję Wójta Gminy G. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Z kolei Starosta G. decyzją z dnia 21.11.2022 r. znak: WB.6740.96.2021 uchylił swoją decyzję Nr 205.2021 z dnia 14.04.2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę- w części dotyczącej budowy budynku gospodarczo- garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 31.01.2023r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 09.05.2023r. sygn. akt II SA/OI 229/23 uchylił zarówno ww. decyzję Wojewody jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty G. . Organ I instancji, postanowieniem nr 37.2023 z dnia 01.06.2023r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie - nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenie projekcie budowlanym zamiennym. W dniu 03.08.2023r. do PINB wpłynęło pismo inwestorki, stanowiące uzupełnienie nieprawidłowości projektu zamiennego (w nawiązaniu do postanowienia nr 37.2023 z dnia 01.06.2023 r. znak: PINB.PS.70040.14A.2022.2023). Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. N. postanowieniem z dnia 20.12.2023r.- utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji Nr 49.2023 z dnia 04.09.2023r. W dniu 03.10.2023r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne PINB przy udziale stron postępowania, kierownika budowy oraz przedstawicielach Starostwa Powiatowego w G. . Potwierdzono, że od kontroli z dnia 28.06.2022r. zostało wykonane nacięcie warstwy styropianowej w ścianie frontowej budynku gospodarczo- garażowego. Wysokość ściany bocznej przedmiotowego budynku 3,9 m od strony frontowej spada do 3,18 m. Starosta G. decyzją z dnia 15.12.2023r. znak: WB.6740.96.2021 uchylił swoją decyzję Nr 205.2021 z dnia 14.04.2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę - w części dotyczącej budowy budynku gospodarczo - garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19.03.2024 r. Inwestor złożył projekt zamienny w PINB w dniu 13.11.2024 r. PINB postanowieniem nr 07.2025 z dnia 10.01.2025 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie- nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym tj.: należy doprowadzić projekt budowlany zamienny do zgodności z decyzją Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy nr 240.2020 z dnia 19.11.2020r. znak: RRG.6730.271.2020 w zakresie: powierzchni podpiwniczenia w przedziale od 110m2 do 145m2 oraz §12 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie lokalizacji części budynku gospodarczo - garażowego opisanego w projekcie zamiennym jako "wiata rekreacyjna". Wydzielone z istniejącego budynku gospodarczo- garażowego pomieszczenie określone w projekcie jako "wiata rekreacyjna" zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowalne- spełnia definicje budynku. Tym samym powstały obiekt budowlany powinien być właściwie zdefiniowany i zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto lokalizacja budynku powinna być zgodna z §12 powołanego rozporządzenia. Projekt zamienny został złożony w PINB w dniu 30.05.2O25 r. PINB postanowieniem nr 50.2025 z dnia 18.07.2025r. znak: PINB.5141.14A.2022- nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie- nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenie projekcie budowlanym zamiennym tj.: 1. należy sprostować nazwę projektu (oraz analogicznie pozostałe elementy opisu, gdzie zawarto błędną nazwę projektu), który dotyczy jedynie budowy budynku gospodarczo- garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym (decyzja Starosty G. udzielająca pozwolenia na budowę w części dot. budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została uchylona); 2. w punkcie 3.3 opisu projektu architektoniczno-budowlanego należy sprostować opis poprzez usunięcie zwrotu i wiaty"; 3. w punkcie 4 opisu projektu architektoniczno- budowlanego należy uzupełnić i sprostować opis dotyczący wyposażenia instalacyjnego; projekt "pierwotny" został uchylony decyzją Starosty G. w części dotyczącej przedmiotowego budynku w związku z powyższym, projektant nie może się powoływać na "projekt pierwotny"; w tym zakresie należy uzupełnić opis oraz projekt o część dotyczącą instalacji, w którą wyposażony jest budynek gospodarczo- garażowy; 4. przewidzieć w opisie projektu oraz na rysunku "KI" rozbiórkę fundamentów części budynku przewidzianej do rozbiórki. Projekt zamienny został złożony w PINB w dniu 06.10.2025r. Decyzją nr 08.2026 z dnia 14.01.2026 r. PINB zatwierdził inwestorowi zamienny projekt budowlany dotyczący budowy budynku gospodarczo- garażowego w podziemiu częściowo osłoniętego z dachem biologicznie czynnym o powierzchni zabudowy 145,00 m2. powierzchni użytkowej 117,10 m2 i kubaturze 528,60m3 na działkach nr [...] i [...](stanowiący załącznik nr 1); zezwolił na wznowienie robót oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., iż w projekcie zamiennym przewidziano roboty budowlane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, polegające na usunięciu mas ziemnych oraz rozbiórce części budynku gospodarczo- garażowego. W odwołaniu, P. N. (właściciel sąsiednich działek nr [...] i [...] w obrębie W.), który wskazał m.in., iż decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy G. nr 240.2020 z dnia 19.11.2020 r znak: RRG.6730.271.2020 oraz pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany przewidywały przy granicy z jego działką nr [...] jedynie betonowy cokół ogrodzenia o wysokości 10 cm. Inwestorka wykonała natomiast masywny mur oporowy w kształcie litery "U" oraz rozbudowała podziemie budynku, tworząc konstrukcję o wysokości około 4,0m-4.2m. Zatwierdzając zaskarżoną decyzją projekt zamienny PINB naruszył m.in. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż zatwierdził projekt naruszający interesy osób trzecich oraz sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy (pozostającą w obiegu prawnym). Powstała konstrukcja oporowa powoduje zacienienie działki, co ogranicza jej zagospodarowanie oraz powoduje obniżenie jej wartości. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę materialną decyzji wskazał przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy tj. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych danego typu obiektów. Powołał przy tym treść art. 26, 27 ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. 471, która weszła w życie w dniu 19.09.2020r.). Wyjaśnił, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane- zmieniany w art. 1 pkt 40 powołanej ustawy nowelizującej- w przedmiotowej sprawie w zakresie istotnych odstępstw od decyzji Starosty G. Nr 205.2021 z dnia 14.04.2021r. znak: WB.6740.96.2021 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę) - powinien mieć zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym (sprzed 19.09.2020r.). W związku z powyższym wskazał, że w przedmiotowej sprawie będą to następujące przepisy dotychczasowe: - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz.U. z 2018r. poz. 1935 ze zm.); rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym §12 dot. norm odległościowych od działki sąsiedniej). W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach m.in. techniczno- budowlanych, tj. wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, organ ten jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 w/w ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji po zbadaniu złożonego projektu budowlanego zamiennego winien w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych dokładnie nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję: 1) w trybie art. 51 ust. 4 ww., ustawy zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 35 ust. 1 w/w ustawy (w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi) lub 2) w trybie art. 51 ust. 5 ww. ustawy; tj. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany zamienny sporządzony w postępowaniu naprawczym dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwa. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego przedmiotu opracowania. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 powołanej ustawy podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego. Organ zaznaczył przy tym, że fakt przedłożenia żądanego, w postępowaniu naprawczym, projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia go. Oznaczałoby to bowiem, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego. Tymczasem projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu tak jak projekt "pierwotny". Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującym w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań, organ może na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno- budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę. Przepis ten należy zastosować odpowiednio (stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Tym samym dokonując wykładni powołanej normy należy mieć na uwadze brzmienie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa budynku gospodarczo- garażowego zrealizowana w warunkach istotnego odstąpienia od ustaleń określonych w decyzji Starosty G. Nr 205.2021 z dnia 14.04.2021 r. (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę). Zarówno ww. decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jak i decyzja ustalająca warunki zabudowy (decyzja Wójta Gminy G. nr 240.2020 z dnia 19.11.2020r. znak: RRG.6730.271.2020), nie przewidywały budowy na granicy działki kilkumetrowej wysokości żelbetowej konstrukcji oporowej (nie dotyczyły muru oporowego), a jedynie zezwalały na wykonanie niewielkiego cokołu ogrodzenia (wysokości do 10 cm). Tym samym, powstała konstrukcja oporowa stanowi osobny obiekt budowlany (budowlę), zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej (bez uprzedniej zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej oraz bez decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego obiektu). Jego legalizacja powinna odbywać się w osobnym postępowaniu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, tryb zatwierdzania projektu zamiennego nie prowadzi do zalegalizowania samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, tylko do doprowadzenia do zgodności z prawem legalnie realizowanych obiektów (na które było wydane pozwolenie na budowę), których budowa została wykonana z istotnymi odstępstwami (w niniejszej sprawie zmieniono parametry budynku gospodarczo- garażowego, który został rozbudowany na długości oraz poszerzony od strony elewacji frontowej). Tymczasem w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją organu I instancji projekcie zamiennym pojawiają się zapisy dot. konstrukcji oporowej (m.in. przekrój 1-1, rys. nr 3 dot. elewacji i ogrodzenia). Ponadto zatwierdzony projekt zamienny nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.)- m.in.: - § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia-w części rysunkowej- w zakresie rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem (m.in.: dotyczących nadproży, podciągów, rdzeni, wieńców, stropu, fundamentów, ścian, które dodatkowo przenoszą obciążenia od gruntu- w elementach tych brak rysunków zbrojenia tj. przekrojów, wskazania ilości i długości tego zbrojenia oraz miejsca jego położenia w konstrukcji): - § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a-b ww. rozporządzenia-w części rysunkowej- w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia technicznego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego, tj. instalacji wentylacyjnej oraz elektrycznej (co do której nie wskazano przyłączy); - § 11 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia- w opisie technicznym- brak układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, zastosowanych schematów konstrukcyjnych (statycznych), założeń przyjętych do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczących obciążeń oraz podstawowych wyników tych obliczeń. Konsekwencją powyższego jest wadliwe zatwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego projektu zamiennego, który: - nie spełnia ww. wymogów rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz.U. z 2018r. poz. 1935 ze zm.); - obejmuje konstrukcję oporową na granicy działki, która stanowi samowolę budowlaną (osobny obiekt budowlany- budowlę, zrealizowany nie tylko bez uprzedniej zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej oraz bez decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego obiektu). W konsekwencji, powołując się na art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien jest wziąć pod uwagę ww. zalecenia organu odwoławczego w szczególności uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie oraz dokonać wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Olsztynie, skarżąca, zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 48 ustawy Prawo budowlane- poprzez jego zastosowanie pomimo braku bezsprzecznego ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonane po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pomimo, iż wykonane roboty budowlane nie wyszły poza ramy istotnych odstąpień od projektu wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane; - art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wykonanie konstrukcji oporowej związanej funkcyjnie i konstrukcyjnie z zaprojektowanym budynkiem gospodarczo-garażowym w podziemiu częściowo osłoniętego z dachem biologicznie czynnym- stanowi odrębny obiekt budowlany, a nie istotne odstępstwo, jak i pominięciem, że w projekcie zamiennym zaprojektowane zostały roboty zmierzające do zmiany funkcji konstrukcji oporowej na ogrodzenie czyli urządzenie, co jedynie zmienia projekt zagospodarowania działki; - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane- poprzez jego niezastosowanie podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego winno wynikać, że roboty zostały wykonane przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie budynku, a istniejąca konstrukcja oporowa jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie związana z inwestycją- finalnie projekt zamienny zawiera wykonanie robót przekształcających tą konstrukcję w ogrodzenie; - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz.U. z 2018r. poz. 1935 ze zm.). 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wypływ na wynik sprawy: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - brak dołożenia należytej staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, w tym brak przeanalizowania przedłożonego do zatwierdzenia projektu zamiennego zawierającego roboty budowlane konieczne do wykonania po wznowieniu robót: - niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę polegającą na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie ustalenia dokładnej daty wykonania robót budowlanych będących przedmiotem postępowania oraz brak ustalenia czy konstrukcja oporowa jest funkcjonalnie i konstrukcyjnie związana z budynkiem gospodarczo-garażowym. jak i brak ustalenia czy zaprojektowane w projekcie zamiennym roboty budowlane do wykonania po wznowieniu robót i przed oddaniem obiektu do użytkowania stanowią odstępstwo od projektu pierwotnego; - art. 138 § 2 k.p.a.- poprzez jego zastosowanie, podczas gdy z prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego i ponownego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego wynikać winna konieczność utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji; - art. 7, art. 8, art. 77, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji- poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji wydanie postanowienia nieuwzględniającego zasady proporcjonalności i równego traktowania; - art. 6 k.p.a.- poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego i procesowego oraz na bezpodstawnym wdrożeniu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót: 3) błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegający na pominięciu przez organ, iż: - wykonane przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie i były bezpośrednio związane z realizacją inwestycyjną i nie stanowi to odrębnej budowli (co potwierdza dziennik budowy [...].); - projekt zamienny zawiera roboty budowlane, które inwestor winien wykonać przed oddaniem budynku do użytkowania, które to roboty budowlane pozbawiają konstrukcji oporowej jej funkcji i doprowadzają do pełnienia przez nią funkcji wyłącznie ogrodzenia- czyli urządzenia budowlanego związanego bezsprzecznie z prowadzoną inwestycją i stanowią zagospodarowanie terenu. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; - zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.).Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (oraz, odpowiednio, od ww. postanowienia - por. art. 64f p.p.s.a.), nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.Złożony przez skarżącego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w zakresie objętym kontrolą Sądu nie narusza prawa.Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasatoryjna. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem ostatecznie co do kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.Natomiast zadaniem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21).Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.Należy bowiem wskazać wyraźnie na art. 64b § 3 p.p.s.a. - zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy - gdyż w związku z takim stanem prawnym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, Nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; z 30 września 2020 r., II OSK 1984/20; z 26 listopada 2020 r., II OSK 2831/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3076/20; z 16 czerwca 2021 r., II OSK 1091/21; z 8 lutego 2023 r., II OSK 7/23; z 5 września 2023 r., II OSK 1642/23; z 5 marca 2024 r., II OSK 151/24; z 30 października 2024 r., II OSK 2094/24; z 11 grudnia 2024 r., II OSK 2666/24; z 22 stycznia 2025 r., II OSK 2784/24). Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20).W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje sąd do zbadania tego, czy wystąpiły "przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a., nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu sprowadza się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność tej decyzji, ale także jej poprawność pod względem formalnym (w tym dopuszczalność rozpoznania odwołania). Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji, czyniąc sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo (por. wyrok NSA z 24 listopada 2023 r., I GSK 1317/23).W efekcie na gruncie art. 64e p.p.s.a. ukształtował się trafny pogląd, zgodnie z którym przepis ten, obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do - oraz warunkujących prawidłowość (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r., I OSK 959/21; z 19 grudnia 2023 r., II OSK 2448/23) - wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym (por. wyroki NSA: z 3 października 2024 r., II OSK 1730/24; z 4 grudnia 2024 r., II OSK 2622/24; z 7 października 2025 r., II OSK 1788/25).Należy również wskazać, że w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek ustawowych potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (zob. wyroki NSA: z 29 stycznia 2026 r., II OSK 2689/25 i 11 marca 2026 r., II OSK 153/26).W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Zaskarżoną decyzją WINB, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr 08.2026 z dnia 14.01.2026r. znak: PINB.5141.14A.2022 zatwierdzającej inwestorowi zamienny projekt budowlany dotyczący budowy budynku gospodarczo- garażowego w podziemiu częściowo osłoniętego z dachem biologicznie czynnym o powierzchni zabudowy 145,00m2, powierzchni użytkowej 117,10m2 i kubaturze 528,60m3 na działkach nr [...] i [...]obręb [...], gm. G. (stanowiący załącznik nr 1); zezwalającej na wznowienie robót oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia we wskazanych wyżej granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżoną decyzją WINB naruszył art. 138 § 2 k.p.a.; w innym razie decyzja merytoryczna tego organu naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., WINB wskazał na szereg nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji, a powołując te uchybienia, umotywował w rezultacie konieczność wydania decyzji kasacyjnej co odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.Podkreślić należy, że w kontrolowanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy precyzyjnie wskazał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach m.in. techniczno- budowlanych, tj. wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, organ ten jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 wyżej wymienionej ustawy.Organ I instancji po zbadaniu złożonego projektu budowlanego zamiennego winien w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych dokładnie nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję:1) w trybie art. 51 ust. 4 ww, ustawy zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 35 ust. 1 w/w ustawy (w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi) lub2) w trybie art. 51 ust. 5 ww. ustawy; tj. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.W decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że w trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny, czyli na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno- budowlanymi, a nie tylko jego kompletności (m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.06.2016r. II SA/Łd 282/16). Projekt budowlany zamienny sporządzony w postępowaniu naprawczym dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwa. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego przedmiotu opracowania. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 powołanej ustawy podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.09.2016r. II SA/Kr 688/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 06.07.2016r. II SA/Gd 209/16). Zauważyć również należy, że fakt przedłożenia żądanego, w postępowaniu naprawczym, projektu zamiennego w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego zatwierdzenia go. Oznaczałoby to bowiem, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego.Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującym w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań, organ może na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny (m.in. wyrok NSA z dnia 27.02.2014r., sygn. akt II OSK 2322/12).W świetle powyższego oczywistym jest, że wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych.W kontrolowanej sprawie WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że zarówno decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jak i decyzja ustalająca warunki zabudowy (decyzja Wójta Gminy G. nr 240.2020 z dnia 19.11.2020r. znak: RRG.6730.271.2020), nie przewidywały budowy na granicy działki kilkumetrowej wysokości żelbetowej konstrukcji oporowej (nie dotyczyły muru oporowego), a jedynie zezwalały na wykonanie niewielkiego cokołu ogrodzenia (wysokości do 10cm).W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że tryb zatwierdzania projektu zamiennego nie może prowadzić do ewentualnego zalegalizowania samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, tylko do doprowadzenia do zgodności z prawem legalnie realizowanych obiektów (na które było wydane pozwolenie na budowę), których budowa została wykonana z istotnymi odstępstwami (w niniejszej sprawie zmieniono parametry budynku gospodarczo- garażowego, który został rozbudowany na długości oraz poszerzony od strony elewacji frontowej).Zdaniem Sądu wskazane przez organ odwoławczy okoliczności są niewątpliwie bardzo istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i muszą być przedmiotem pogłębionej analizy i wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego przez organ I instancji. Organ odwoławczy musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu I instancji co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy, inaczej ponowne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe. W przedmiotowej sprawie należy więc w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy obecnie istniejąca konstrukcja oporowa stanowi część zagospodarowania terenu i nie może zostać uznana za odrębny obiekt budowlany czy też w stanie faktycznym tej sprawy mogło dojść do naruszenia przepisów prawa.W związku z powyższym, mając na względzie poczynione wyżej rozważania oraz wskazane przez WINB przyczyny uchylenia decyzji PINB, stwierdzić należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję w wyniku wniesienia sprzeciwu, Sąd nie miał podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., które legły u podstaw jego zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie badał zatem kwestii związanych z zagadnieniami podnoszonymi w sprzeciwie, a dotyczącymi legalności powstałej konstrukcji oporowej, skupiając się jedynie na ocenie, czy uchybienia stwierdzone przez WINB w zakresie ustaleń stanu faktycznego dawały podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a.Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów postępowania, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.. Stąd też powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania przed organem I instancji oznacza m.in., że sporna kwestia legalności powstałej konstrukcji oporowej w kontekście norm Prawa budowlanego pozostaje otwarta. Podnoszona w skardze argumentacja sprowadzająca się do twierdzenia, że sporna konstrukcja oporowa stanowi w niniejszej inwestycji urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, będzie przedmiotem wszechstronnej oceny ze strony organu I instancji. Jeżeli więc w postępowaniu administracyjnym dojdzie do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie kończącej sprawę w toku instancji, zaktualizuje się uprawnienie wszystkich stron tego postępowania do wniesienia skargi. Wówczas to sąd rozpoznający skargę dokonana pełnej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgodności z prawem zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które stanowiły podstawę jej wydania.Reasumując stwierdzić należy, że istotne braki w ustaleniach faktycznych wskazane przez WINB dawały organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczność usunięcia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego w oparciu o wszelkie dostępne źródła dowodowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, że tryb zatwierdzania projektu zamiennego nie może prowadzić do ewentualnego zalegalizowania samowolnie wykonanych obiektów budowlanych.Dokonanie wskazanych ustaleń, wymagało podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko WINB, że nie mógł on uzupełnić postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, ponieważ oznaczałoby to w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji świadczyłoby o naruszeniu zasady określonej w art. 15 k.p.a.Podkreślić należy, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie, o czym stanowi art. 136 k.p.a., i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.Biorąc pod uwagę powyższe, nie przesądzając o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako niezasadny.., oddalił sprzeciw jako niezasadny.