Wyrok - II SA/Wr 300/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę w całości. rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2025 r. Nr 279/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera chłodniczego oddala skargę w całościOddalono skargę w całości. rozbiórka obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2025 r. Nr 279/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera chłodniczego oddala skargę w całości
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Oddalono skargę w całości
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed WSA
Tematy
rozbiórka obiektu budowlanego
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Halina Filipowicz-Kremis
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę w całości
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ I instancji), przeprowadził prewencyjną kontrolę przestrzegania przepisów Prawa budowlanego przez właściciela lub zarządcę budynków magazynowych, zlokalizowanych przy ul. [...] we W. w zakresie ich utrzymywania w należytym stanie technicznym. W toku czynności kontrolnych stwierdzono, że przy budynku magazynowym, w części przeznaczonej na magazynową chłodnię spożywczą, usytuowano obiekt magazynowy - kontener chłodniczy, pozbawiony kół. Obiekt posadowiono na stalowej konstrukcji wsporczej, opartej na gruncie. Roboty budowlane, związane z budową kontenera chłodniczego, zostały zakończone – obiekt był użytkowany, na zewnętrznym wyświetlaczu sterowania widniała temperatura -22°C, a wewnątrz znajdował się wózek transportowy z opakowaniami kartonowymi. Obiekt nie posiadał okien, możliwość wejścia do jego wnętrza istniała wyłącznie przez pomieszczenie budynku magazynowego. Wejście do kontenera zamykane było od strony budynku drzwiami dwuskrzydłowymi. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół, do którego załączona została dokumentacja fotograficzna.Zgodnie z informacją uzyskaną od Wydziału Architektury i Zabytków Urzędu Miejskiego W., co do powyższego obiektu brak jest jakichkolwiek zgłoszeń, wniosków czy też decyzji o pozwoleniu na budowę.Dalej, PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt kontenerowy (kontener chłodniczy) nie został usunięty, a jego wymiary wynoszą: wysokość 2,5 m, szerokość 2,5 m i długość 12,2 m. Inwestorem jego budowy jest G. B. (dalej: skarżący, inwestor), prowadzący działalność gospodarczą pod firmą U. Kontener chłodniczy został usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. w lutym 2015 r.Na podstawie tak poczynionych ustaleń PINB, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego (to jest ww. kontenera chłodniczego) bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. wstrzymał inwestorowi budowę przedmiotowego kontenera. W postanowieniu jednocześnie zawarta została informacja o uprawnieniu do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od daty doręczenia ww. postanowienia. Doręczenie miało miejsce 19 lutego 2024 r.Pismem z dnia 17 marca 2024 inwestor poinformował o usunięciu kontenera chłodniczego. Do powyższego pisma zostały załączone fotografie, z których wynikało, że dokonano zmiany sposobu posadowienia przedmiotowego obiektu (stalową konstrukcję wsporczą opartą na gruncie zamieniono na podwozie przyczepy dwuosiowej). Powyższy obiekt usytuowany był nadal na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W.Wobec braku zaskarżenia postanowienia z dnia 15 lutego 2024 r. oraz niezłożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, organ I instancji poinformował strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej - z której strony nie skorzystały. Następnie, decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr 799/2024, nakazał rozbiórkę kontenera chłodniczego.Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. W pierwszym rzędzie stwierdził, że prawidłowo została przeprowadzona procedura poprzedzająca wydanie nakazu o rozbiórce obiektu budowlanego – organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robot budowalnych, informując jednocześnie o możliwości i trybie jego legalizacji, zgodnie z przepisami art. 48, art. 48a i art. 48b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 – dalej: Pb).Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia, w związku z tym, PINB wydał decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 Pb, która ma charakter związany – przepis bowiem zobowiązuje organ do wydania decyzji takiej treści w razie ziszczenia się wskazanych w nim przesłanek. Zaznaczył, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie kwestionował podstawy prawnej jego wszczęcia oraz sposobu prowadzenia. Opierając się na poglądzie orzecznictwa sądowego, DWINB stwierdził, że skarżący, nie polemizując z zaskarżalnym postanowieniem z art. 48 ust. 2 Pb, zaakceptował kolejny etap postępowania.Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze wniesionej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił naruszenie:- art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób dowolny, bez uwzględnienia zasady wszechstronności przy gromadzeniu materiału dowodowego, polegający na niewyjaśnieniu i nieustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, niedokonania kontroli obiektu, na którym miał jakoby znajdować się przedmiotowy kontener chłodniczy i oparcie się organu na kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 11 października 2023 r. i w dniu 13 grudnia 2023 r. w sytuacji, gdy na dzień 18 kwietnia 2024r. kontenera, którego dotyczy zaskarżona decyzja, tam nie było – zdaniem skarżącego bowiem na wskazanej nieruchomości znajdowały się inne kontenery niż ten objęty postępowaniem;- art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów, polegający na oparciu decyzji na nierzeczywistym stanie faktycznym;- art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącego w treści postanowienia z dnia 15 lutego 2024 r o wstrzymaniu budowy, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego organ wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego – takie działanie organu skarżący ocenił jako "pułapkę" na stronę postępowania, co rażąco narusza dyspozycję art. 9 kpa;- art. 75 § 1 kpa poprzez przyjęcie przez organ informacji - w nieznanej formie - od zarządcy nieruchomości, że kontener chłodniczy został usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. w lutym 2015 r., bez zweryfikowania tej informacji w formie przeprowadzenia na tę okoliczność stosownego dowodu;- art. 107 § 1 kpa poprzez brak powołania w sentencji decyzji podstawy prawnej w postaci przepisów prawa materialnego, w oparciu o które organ zakwalifikował przedmiotowy kontener do określonej kategorii obiektów budowlanych, czym uniemożliwił skarżącemu odniesienie się do materialnoprawnych aspektów sprawy, skutkiem czego pozbawił stronę możności obrony swoich praw;- art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez wydanie decyzji, która w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż na dzień wydania decyzji nie istniał przedmiot, w stosunku do którego został wydany nakaz rozbiórki.Ponadto skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego:- art. 3 Pb poprzez oznaczenie w decyzji przedmiotu rozbiórki jako obiektu magazynowego - kontenera chłodniczego, gdzie przepis ten nie zawiera takiego pojęcia;- art. 49e Pb poprzez wydanie decyzji o rozbiórce nieistniejącego obiektu budowlanego.Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji DWINB.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracyjny w wyniku wadliwie przeprowadzonych ustaleń faktycznych wytworzył nierzeczywisty stan faktyczny. Organ stwierdził bowiem, że podczas kontroli w dniach 11 października 2023 i 13 grudnia 2023r. na terenie nieruchomości zastano obiekt magazynowy - kontener chłodniczy pozbawiony kół, posadowiony na stalowej konstrukcji wsporczej opartej na gruncie. Tymczasem po otrzymaniu zaleceń od inspektora przeprowadzającego kontrolę, skarżący niezwłocznie usunął ten kontener. Pomimo jego usunięcia w lutym 2024 r. otrzymał postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu magazynowego - kontenera chłodniczego (oznaczonego na potrzeby postępowania lit. A). Postanowienie to było jednak niewykonalne, skoro doszło wcześniej do usunięcia kontenera. Skarżący nie występował także o legalizację nieistniejącego kontenera. Gdyby organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji dokonał oględzin nieruchomości, stwierdziłby fakt usunięcia kontenera. Także gdyby organ przed wydaniem w/w postanowienia dokonał oględzin nieruchomości stwierdziłby nieistnienie tego kontenera.Argumentując zarzut naruszenia art. 9 kpa skarżący podniósł, że organ nie udzielił mu stosownych pouczeń a wręcz wprowadził w błąd, co odnosi się do postanowienia o wstrzymaniu budowy. Organ pouczył w nim bowiem skarżącego, że w terminie 30 dni może złożyć wniosek o legalizację, nie pouczył natomiast, co będzie jeżeli takiego wniosku nie złoży. Tymczasem kwestia ta, ma istotne znaczenie dla interesów skarżącego. Brak takiej informacji ma charakter rażącego naruszenia prawa.W zakresie naruszenia art. 75 § 1 kpa zarzucono, że organ I instancji powołał się na informację od zarządcy dotyczącą daty posadowienia obiektu, jednak nie wyjaśnił, w jaki sposób została pozyskana ta informacja, czy w postaci dokumentu, zeznań złożonych przez zarządcę w charakterze świadka.Co do niewykonalności decyzji, stwierdzono, że ma ona charakter obiektywny, gdyż rozbiórka była niemożliwa na dzień wydania decyzji, jak i trwały, gdyż na dzień wydania decyzji kontenera na terenie nieruchomości nie było.Zdaniem skarżącego naruszenie art. 3 Pb polega na określeniu przez organ przedmiotu rozbiórki jako obiektu magazynowego - kontenera chłodniczego w sytuacji, gdy żaden przepis nie zawiera takiego pojęcia normatywnego. Natomiast art.49e ww. ustawy został naruszony, gdyż dotyczy on rozbiórki obiektu budowlanego istniejącego a organ orzekł o rozbiórce obiektu nieistniejącego.W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Granice sprawy, które wyznaczają ramy rozpoznania, wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera chłodniczego, która wydana została na podstawie art. 49e pkt 1 Pb. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W takim też zakresie, to jest prawidłowości zastosowania przytoczonej regulacji prawnej, Sąd zobligowany dokonać kontroli skarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem.Wobec podniesionych zarzutów skargi o usunięciu spornego obiektu budowlanego jeszcze przed wydaniem postanowienia z dnia 15 lutego 2024 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zaznaczyć trzeba, że wskazane postanowienie jest pierwszym z aktów wydawanych w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, przy czym wydanie takiego postanowienia warunkuje możność późniejszego wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego - jeżeli nie dojdzie do legalizacji samowolnych robót budowlanych. W rezultacie przyjąć należy, że powyższe postanowienie było wydane w granicach tej samej sprawy, w której zapadła decyzja nakazująca rozbiórkę, gdyż rozstrzygnięcia te zostały podjęte w odniesieniu do tych samych robót budowlanych, a zaskarżona decyzja była konsekwencją postanowienia z 15 lutego 2024 r. (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 1794/22 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń zarówno procesowych, jak i o charakterze materialnym, które nakazywałyby jego eliminację z obrotu prawnego.Mając na uwadze, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2024 r. stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie aktów są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej także jako P.b.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r.. Wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku - nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, CBOSA). Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły kontener chłodniczy ustalając, że został on posadowiony w 2015 r. Został on zakwalifikowany jako obiekt budowlany którego posadowienie wymagało pozwolenia na budowę, co skarżący kwestionuje.W związku z tym wskazać należy, że w myśl art. 3 pkt 1 Pb przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 3 Pb budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 5 Pb przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.Z akt administracyjnych wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót o którym mowa w art. 48 ust. 1 Pb, zostało wydane w wyniku stwierdzenia, że sporny kontener nie był obiektem tymczasowym i był trwale związany z gruntem. Jak bowiem wynika z art. 3 pkt 5 Pb obiekty kontenerowe, które nie są trwale związane z gruntem co do zasady są kwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane. Jako tymczasowy obiekt budowlany jest również uznany - w myśl ww. przepisu - obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotowy kontener został w sposób przemyślany i celowy osadzony na gruncie tak, by nie mógł się przemieszczać (był stabilny). Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącym podnoszącym zarzut naruszenia art. 3 Pb. Zauważyć przy tym należy, że wobec wielości i różnego nazewnictwa obiektów budowlanych, ich katalog w poszczególnych definicjach legalnych zawartych w art. 3 Pb – zwłaszcza w przypadku definicji budowli (pkt 3) i tymczasowego obiektu budowlanego (pkt 5) – ma charakter otwarty, a rodzaje obiektów są wymienione przykładowo. Przede wszystkim jednak o tym, czy mamy do czynienia z obiektem budowlanym podlegającym reżimowi przepisów Prawa budowlanego, decyduje całokształt okoliczności, które w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Zauważyć bowiem należy, że na podstawie art. 7 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w związku z tym, na mocy art. 77 § 1 kpa, jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w powyższych przepisach nie oznacza jednak nieograniczonego dowodzenia i ustalania okoliczności sprawy, ale tylko w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Zakres ten natomiast determinuje brzmienie przepisów materialnych. Rolą organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było zatem dokonanie kwalifikacji spornego kontenera chłodniczego, czy jest to obiekt budowlany, który podlega wymogom stawianym Prawem budowlanym, a jeśli tak – czy jego posadowienie wymagało pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia, gdyż ustalenie takie determinuje wysokość opłaty legalizacyjnej.W opinii Sądu, PINP przeprowadził dokładnie kontrolę, a protokół tej kontroli został sporządzony w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości co do stwierdzonych faktów, które dodatkowo zostały udokumentowane fotograficznie. Powyższe ustalenia potwierdzają, że sporny kontener był posadowiony na stałe przy budynku magazynowym – świadczyła o tym nie tylko stalowa konstrukcja, na której kontener był posadowiony, ale także jego połączenie z budynkiem magazynowym, w którym znajdowało się wejście do wnętrza kontenera. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza również, że kontener został posadowiony w 2015 r. Data jego postawienia wynika z informacji udzielonej przez właściciela budynków magazynowych, H. S.A., który wskazał w piśmie z dnia 20 listopada 2023 r., że najemcą budynku magazynowego [...] przy którym znajduje się sporny kontener, jest skarżący na podstawie umowy najmu z 15 lutego 2011r. oraz aneksu z dnia 13 lutego 2015 r. Data aneksu wskazana została jako data postawienia kontenera. Zaznaczyć należy, że powyższe pismo znajdowało się w aktach administracyjnych sprawy, z którymi skarżący zapoznał się 11 stycznia 2024 r. i sporządził z nich dokumentację fotograficzną. Jednocześnie do momentu odwołania od decyzji PINB o nakazie rozbiórki skarżący nie kwestionował stwierdzonych faktów, na podstawie których wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót.Zasadnie także organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowy kontener chłodniczy nie może być uznany za obiekt tymczasowy, którego posadowienie nie wymaga pozwolenia na budowę, ale konieczne jest jego zgłoszenie w sytuacji, gdy pozostaje w tym samym miejscu od 2015 r. Zgodzić trzeba się z organami, że konstrukcję stanowiącą oparcie kontenera na gruncie – zgodnie ze stanem stwierdzonym podczas kontroli poprzedzającej wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót – należało uznać jako "trwałe związanie z gruntem". O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, że opiera się on czynnikom mogącym zniszczyć go. Ustawodawca wylicza przykładowo m.in. kioski uliczne, barakowozy czy obiekty kontenerowe, które nie są na stałe "zabetonowane" w gruncie, lecz są na tyle solidnie na nim ustawione i wsparte, że niemożliwe jest poddawanie się przez nie działaniom standardowych czynników atmosferycznych. Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1327/17 (CBOSA) wskazał, że "o trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu". Wobec tego fakt, że fundament jest płytko albo w ogóle nie jest zagłębiony w ziemi nie przesądza, że dany obiekt jest trwale związany z gruntem (v: wyrok NSA z 8 września 2011 r., sygn. II OSK 1302/10, CBOSA). Zasadnie zatem organy powołały się na orzecznictwo sądowe w którym niejednokrotnie podkreślono, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1052/14 – dost. jw.).W tym stanie rzeczy zastosowanie trybu legalizacji z art. 48 Pb i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowalnych miało w pełni uzasadnione podstawy. W konsekwencji wobec nie skorzystania z możliwości złożenia wniosku o legalizację zasadne okazało się także wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.Skarżący wprawdzie podnosi, że dostosował się do zaleceń organu po przeprowadzonej kontroli i sporny obiekt został usunięty, co miały potwierdzać załączone do pisma z dnia 17 marca 2024 r. zdjęcia tego samego kontenera (z tymi samymi oznaczeniami) jednak już bez stalowych konstrukcji na których był posadowiony w dniu kontroli, lecz z zamontowanym podwoziem przyczepy dwuosiowej. W ocenie skarżącego tak zmieniona postać rzeczy skutkuje kwalifikacją spornego kontenera już jako innego obiektu. Zauważyć jednak należy, że w obu sytuacjach, niezależnie od sposobu posadowienia obiektu na gruncie – czy to na stalowych podporach, czy na kołach (bo do tego sprowadziło się zamontowanie ww. podwozia) – mamy do czynienia z tym samym obiektem, który nie zmienił położenia od 2015 r. do 2024 r., a więc przez 9 lat. Nadto niezmiennie jest on połączony z budynkiem magazynowym. Przyjmując nawet, że kontener nie był trwale związany z gruntem, to zgodnie z powołanym już wyżej art. 29 ust. 1 pkt 7 Pb, nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga dokonania stosownego zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z kolei w orzecznictwie sądowym jednolicie uznaje się, że w sytuacji, gdy tymczasowy obiekt budowlany ma być użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż 180 dni, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2025 r., II OSK 980/22; wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 2584/21; wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., II OSK 277/21; wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. II OSK 1462/20; wyrok NSA z 19 maja 2022 r., II OSK 1696/19; wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3053/15). Zaznaczyć trzeba, że przytoczone orzecznictwo sądowe zostało ukształtowane na tle art. 29 ust. 1 pkt 12 Pb, którego treść w wyniku nowelizacji została jedynie "przeniesiona" do art. 29 ust. 1 pkt 7 Pb. Tym samym, pomimo zmian w przepisach, powyższe stanowisko jest nadal aktualne.Dodać wypada, że przeniesienie, o którym mowa w powołanym przepisie, nie może być utożsamiane z nieznacznym przesunięciem obiektu w granicach działki na której został pierwotnie posadowiony. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, nowa lokalizacja tymczasowego obiektu budowlanego w żadnym zakresie nie powinna pokrywać się z dotychczasową, przy czym może to być teren tej samej nieruchomości lub działki geodezyjnej (zob. pkt 15 Komentarza do art. 30 Prawa Budowlanego - (red.) Alicja Plucińska-Filipowicz, Wierzbowski Marek, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX).Reasumując tę część wywodów, sporny kontener chłodniczy został posadowiony na nieruchomości przy ul. [...] we W., z wejściem od wnętrza budynku magazynowego i nie zmieniał swojego położenia przez okres 9 lat. Zatem (niezależnie od tego, czy był związany z gruntem, czy nie) celem jego posadowienia na okres dłuższy niż 180 dni konieczne było uzyskanie pozwolenie na budowę. Takiej kwalifikacji spornego obiektu nie zmieniła okoliczność zamiany stalowych podpór na podwozie z kołami, gdyż w rezultacie tej zamiany obiekt nie zmienił swojego położenia. W rezultacie nie może także bronić się twierdzenie, że powyższa zamiana (podpór na koła) skutkowała przyjęciem, że obiekt został usunięty.Co za tym idzie, całkowicie bezpodstawne okazały się zarzuty skargi wskazujące, że organy oparły się na nieistniejącym stanie faktycznym, bez uwzględnienia, że sporny kontener, po otrzymaniu zaleceń od inspektora kontroli, został przez skarżącego jeszcze w 2023 r. całkowicie usunięty. Z tych względów skarżący twierdzi, że zarówno postanowienie z 15 lutego 2024 r. o wstrzymaniu budowy, jak i decyzja o nakazie rozbiórki były niewykonalne, gdyż kontener został usunięty. Zauważyć przy tym należy, że w skardze usunięcie kontenera nie jest już wiązane z zamianą podpór na koła, co sugeruje, że doszło do całkowitego usunięcia spornego obiektu.W ocenie Sądu stanowisko skarżącego o usunięciu kontenera z terenu nieruchomości w 2023 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. Wynika z nich, że dopiero w 2024 r. (pismem z dnia 17 marca 2024 r.) skarżący poinformował PINB, że "kontener chłodniczy został usunięty i ustawiony na przyczepie, na ten moment jest on kontenerem mobilnym", co potwierdzać miały załączone zdjęcia. Z zestawienia fotografii zdjęć obrazujących stan z 2023 r. i stan wynikający ze zdjęć przesłanych przy ww. piśmie wynika jednak, że jest to ten sam kontener o tych samych numerach, ustawiony w tym samym miejscu. Zmianie uległo jedynie to, że w miejscu podpór stalowych pojawiły się koła. Powyższe potwierdza sam skarżący, który w odwołaniu od decyzji PINB o nakazie rozbiórki (z dnia 18 kwietnia 2024 r.) zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa argumentował: "przy budynku magazynowym (oznaczenie wewnętrzne [...]) - części tego budynku, w której istnieje magazynowa chłodnia spożywcza, usytuowano obiekt magazynowy - kontener chłodniczy, pozbawiony kół, gdy w rzeczywistości w miejscu wskazanym przez organ nie ma takiego obiektu lecz znajduje się kontener posiadający koła, jest mobilny i w każdym momencie może być przemieszczony w dowolne miejsce" i dalej "W rzeczywistości w miejscu wskazanym przez organ nie ma takiego obiektu lecz znajduje się przyczepa na kołach (mobilna), na której stoi kontener. Przyczepa wraz ze znajdującym się na niej kontenerem może być w każdej chwili przemieszczana w inne miejsca". Z powyższego jasno wynika, że przed wydaniem decyzji PINB nie doszło do całkowitego usunięcia kontenera lecz, jak słusznie przyjął to organ, dokonano jedynie zmiany posadowienia obiektu stanowiącego przedmiot postępowania - stalową konstrukcję wsporczą opartą na gruncie zamieniono na podwozie przyczepy dwuosiowej. Wynika także, że w dacie wydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robot budowalnych (15 lutego 2024 r.) stan faktyczny ustalony podczas kontroli 11 października 2023 i 13 grudnia 2023 r. nie uległ zmianie – istniał bowiem obiekt kontenerowy ustawiony na stalowych podporach. Uzupełniająco zauważyć należy, że zmiana konstrukcji wsporczych na koła nie spowodowała zmiany funkcji jaką pełnił kontener oraz celu jego posadowienia. Nadal pozostawał on połączony z budynkiem magazynowym.W konsekwencji niezasadne są formułowane w oparciu o powyższą argumentację zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa przez wydanie decyzji, która w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność miała charakter trwały, gdyż na dzień wydania decyzji nie istniał przedmiot wobec którego wydany został nakaz rozbiórki. Wskazać w tym miejscu wypada, że nakazowi rozbiórki może być poddany także kontener znajdujący się na kołach.Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi naruszenia art. 9 kpa poprzez nieuprzedzenie o dalszych konsekwencjach w razie wydania powyższego aktu wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.Postanowienie jako akt administracyjny, zgodnie z art. 124 kpa, powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej; datę jego wydania; oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu; powołanie podstawy prawnej; treść rozstrzygnięcia; pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego albo sprzeciw; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie.Z kolei na podstawie art. 48 ust. 3 Pb, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.Wszystkie wyżej wymienione wymogi postanowienie z dnia 15 lutego 2024 r. spełnia. Skarżący został poinformowany w sposób wyczerpujący o jego prawach i obowiązkach na tym etapie procedury budowlanej. Ponadto – wbrew zarzutom skargi – w postanowieniu zawarta została informacja o skutkach nieskorzystania z możliwości legalizacji. PINB wyraźnie wskazał, że w sytuacji niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie zostanie wydana decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego.Decyzja o rozbiórce została wydana przez PINB na podstawie przytoczonego na wstępie art. 49e pkt 1 Pb. Przypomnieć wypada, że zgodnie z jego treścią, decyzję o rozbiórce organ nadzoru budowlanego wydaje w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Jak wynika z tej regulacji prawnej, organ nie ma obowiązku poczynienia innych, dodatkowych ustaleń faktycznych dotyczących spornego obiektu. Jedynym faktem podlegającym ustaleniu jest, czy został złożony wniosek o legalizację (por. np. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1557/24, WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 119/25 – dost. jw.). W sprawie zaś jest niesporne, że skarżący takiego wniosku nie złożył.Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49e Pb ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że zachodzi przesłanka wskazana w tym przepisie – w niniejszej sprawie przesłanka wymieniona w punkcie 1, to jest niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie – ciąży na nim obowiązek wydania decyzji tej treści.Wobec powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy zaniechanie wydania decyzji o rozbiórce byłoby jednoznaczne z naruszeniem przepisu prawa materialnego, art. 49e pkt 1 Pb. Co za tym idzie, jako bezpodstawny należy ocenić zarzut skargi naruszenia tego przepisu poprzez wydanie zaskarżonej decyzji.W kontekście dotychczasowych rozważań całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa, który to przepis wymienia elementy formalne, jakie powinna zawierać decyzja jako akt administracyjny. Kontrolowana decyzja zaś tym wymogom odpowiada. Skarżący zarzut ten argumentuje brakiem wskazania przez organ przepisu w oparciu o który zakwalifikował przedmiotowy kontener do obiektów budowlanych, jednakże, jak zostało to już wyżej wyjaśnione, na etapie wydania decyzji o rozbiórce kwestia kwalifikacji obiektu pozostaje poza zakresem rozpoznania. Ma ona miejsce w momencie stwierdzenia samowoli budowlanej i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu z dnia 15 lutego 2024 r. PINB natomiast wyjaśnił dokładnie charakterystykę obiektu i powołał przepisy, które wskazują, że posadowienie spornego kontenera wymagało pozwolenia na budowę.Powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że zaskarżona decyzja była poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą, a okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów prawa materialnego zostały ustalone w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości. Prawidłowo zatem organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 49e pkt 1 nakazujący wydanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego – kontenera chłodniczego.W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a..