Wyrok - II OSK 2219/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 166/23 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na dOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 166/23 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na d
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Grzegorz Antas
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 81
akpa
art. 138
kpa
art. 7
akpa
art. 10
kpa
art. 8
kpa
art. 174
ppsa
art. 153
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 166/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 grudnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/546/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej E. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 13.511 (trzynaście tysięcy pięćset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.6 września 2022 r. podczas przeprowadzonych oględzin pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na terenie działki nr [...], obręb [...] [...] (przy R. [...]) w K. istnieje urządzenie reklamowe, tj. tablica reklamowa – baner na elewacji wschodniej budynku położonego u zbiegu ulic L. i R., zamontowane przez E. sp. z o.o. z siedzibą w W. Pismem z tego samego dnia, odebranym przez spółkę 26 września 2022 r., zawiadomiono o wszczęciu postępowania.W toku postępowania organ I instancji ustalił, że spółka dokonała zgłoszeń wykonania robót budowlanych w ramach postępowań o sygnaturach: AU-01-7.6743.809.2022.ADA, AU-01-7.6743.1749.2022.PKR, AU-01-7.6743.1750.2022. PKR, obejmujących m.in. remont przedmiotowego budynku i montaż siatki ochronnej na elewacji budynku, przy czym postępowania te zostały zakończone decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa – organu architektoniczno-budowlanego, wnoszącymi sprzeciw wobec zamiaru wykonania tych robót.Ponadto, jak ustalił organ pismem z 30 sierpnia 2022 r., spółka zgłosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie "Roboty budowlane – awaria". W zgłoszeniu wskazano, że "w związku z bardzo złym stanem technicznym elementów budynku zagrażającym bezpieczeństwu osób i mienia zgłasza zamiar pilnego i koniecznego przeprowadzenia następujących robót budowlanych polegających na pilnej wymianie skorodowanych i źle zamocowanych opierzeń blacharskich attyki (dach od strony wschodniej) mogących powodować groźbę upadku z wysokości na parking przy budynku, naprawie ubytków i luźnych fragmentów tynku na elewacji wraz z pilnymi zabiegami renowacyjnymi biegającymi dalszej degradacji wypraw elewacyjnych (czyszczenie przegrzaną parą wodną i hydrofobizacją elewacji) na elewacji wschodniej, pilnej wymianie parapetów oraz obróbek blacharskich gzymsów ze względu na zły stan techniczny (brak właściwego zamocowania) na elewacji wschodniej oraz pilnej wymianie stolarki okiennej ze względu na nieszczelności powodujące utratę energii cieplnej. Z uwagi na powyższe do czasu uzyskania formalnych zgód konieczne i niezbędne jest leczenie wschodniej ściany budynku siatką ochronną rozpiętą na całej powierzchni Zabezpieczenie to służyć będzie także w trakcie prowadzenia koniecznych do wykonania robót budowlanych."Następnie 7 października 2022 r. przeprowadzono wizję w terenie, podczas której dokonano pomiaru ustalając, że nośnik (baner) ma powierzchnię 758,36 m2.Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 10 października 2022 r., nr AU-2-1/6851/7/2022, wymierzył E. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 269.346 złotych, którą należało wpłacić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji oraz nałożył obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z treścią uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 roku poz. 1984, dalej: "uchwała krajobrazowa").W uzasadnieniu decyzji organ, nawiązał do § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, z których wynika, że sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie: 1) baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku; 2) nie stwierdzono prowadzenia widocznych robót budowlanych na zewnątrz budynku oraz zamieszczenia tablicy informującej o tych pracach; 3) na podstawie przeprowadzonej kwerendy danych i po sprawdzeniu rejestrów spraw prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK stwierdzono, że brak jest możliwości prowadzenia robót budowlanych przy tym budynku, umocowanych wydanymi pozwoleniami na budowę lub przyjętymi zgłoszeniami.Od powyższej decyzji odwołała się E. sp. z o.o. z siedzibą w W., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie toczącego się postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przywołaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w części w jakiej określała termin uiszczenia kary pieniężnej i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 30 dni od daty uzyskania przez decyzję statusu ostateczności, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy tę decyzję.W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw w rozpatrywanej sprawie do zastosowania § 9 i § 10 uchwały krajobrazowej. Podniosło natomiast, że organ wadliwie określił termin uiszczenia kary pieniężnej, a mianowicie na 14 dni od dnia doręczenia decyzji I instancji, nie uwzględniając, że w razie zaskarżenia decyzji do organu wyższej instancji nastąpi wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w tym zakresie, a przez to wskazany w decyzji termin będzie niemożliwy do dotrzymania.Skargę na powyższą decyzję wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty:1. naruszenia § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały krajobrazowej w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") przez nieprawidłowe uznanie, że roboty prowadzone przez skarżącą na nieruchomości nie spełniają definicji robót budowlanych, a to z tego względu, że odnośnie do zgłoszenia wykonania robót budowlanych zostały wydane decyzje o sprzeciwie, w sytuacji gdy decyzje te traktowały o sposobie zabezpieczenia placu budowy i wykładni § 9 ust. 1 uchwały krajobrazowej, a nie o charakterze i zakresie przewidywanych robót budowlanych;2. naruszenie § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały krajobrazowej w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego przez brak dokonania kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przez skarżącą, tj. czy w świetle obowiązujących przepisów wymagały one uzyskiwania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę czy dokonywania zgłoszenia, czy nie, i nieprawidłowe uznanie, z pominięciem ww. kwalifikacji obejmującej zakres i charakter tych robót, że roboty prowadzone przez skarżącą na nieruchomości, lub ewentualnie roboty, które planowała wykonywać, nie spełniają definicji robót budowlanych, w sytuacji gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość wykonywania m.in. remontu i przebudowy obiektów budowlanych bez konieczności uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonywania zgłoszenia;3. naruszenie § 9 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały krajobrazowej w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że prawa i obowiązki względem obiektów budowlanych, w tym związane z wykonywaniem robót budowlanych, odnoszą się wyłącznie do właściciela (użytkownika wieczystego) lub zarządcy obiektu budowlanego, podczas gdy skarżąca zawarła z właścicielem (zarządcą) nieruchomości umowę, na podstawie której posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i była uprawniona do wykonywania robót budowlanych zgodnie z tą umową, a więc była niejako inwestorem zastępczym działającym w imieniu i na rzecz właściciela w procesie budowalnym, a zatem adresatem praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, a przede wszystkim adresatem norm wynikających z uchwały krajobrazowej;4. naruszenie art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne nałożenie na skarżącą obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za zamieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż znajduje on zastosowanie do tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych umieszczonych niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, a więc takich, które zostały zlokalizowane już po wejściu w życie tej uchwały, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a tym samym przez błędne uznanie, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji, gdy w ustawie brak odesłania pomiędzy ww. przepisami;5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w i § 3 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niedokładny, wybiórczy i uznaniowy, tj. brak analizy uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wydanej jako organ architektoniczno-budowlany, a wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez skarżącą i pominięcie w zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie ww. decyzji sprowadza się do analizy sposobu zabezpieczenia placu budowy i wykładni § 9 ust. 1 uchwały krajobrazowej, a nie charakteru tych robót i ich zakresu, a także brak dokonania kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego;6. naruszenie art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez właściwie nierozpoznanie zarzutów nr 5-9 odwołania i poprzestanie na ich przytoczeniu, podczas gdy organ II instancji orzekając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winien w sposób merytoryczny rozpoznać całą sprawę i w sposób wyczerpujący odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, rzetelnie je omówić oraz wnikliwie przeanalizować w rozstrzygnięciu;7. naruszenie art. 7a § 1 oraz art. 81a k.p.a. przez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej występujących w sprawie wątpliwości co do treści przepisów uchwały krajobrazowej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wątpliwości co do okoliczności faktycznych;8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy w zakresie w jakim nakładała ona na skarżącą kary administracyjnej, mimo, że z uwagi na nieprawidłowości decyzja organu I instancji winna zostać uchylona;9. naruszenie art. 37a ust. 1 i 3 w zw. z art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37d ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p, w zw. z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. w zw. z art. 17a ust. 1-2 w zw. z art.17b ust. 1-3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1452 z późn. zm., dalej: "u.p.o.l.") przez uznanie, że kara pieniężna została naliczona w sposób prawidłowy, tj. w oparciu o powierzchnię całkowitą tablicy reklamowej wynoszącą 758,36 m2, podczas gdy obowiązujące przepisy rozróżniają pojęcie przeznaczenia oraz służenia ekspozycji reklamy, zaś przepisy sankcyjne jako podstawę obliczenia kary pieniężnej przyjmują powierzchnię tablicy reklamowej służącej ekspozycji reklamy, zatem organ winien uwzględnić jaką powierzchnię ma w rzeczywistości powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze, czyli w tym przypadku jako podstawę wyliczeń przyjąć wartość 383,625 m2.Powołując się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu bezzasadności.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.Sąd podzielił ocenę organów co do ustalenia okoliczności w sprawie, w odniesieniu do sposobu zamontowania baneru, jak i niestwierdzenia prowadzenia widocznych robót budowlanych na zewnątrz budynku, wskazujących na działanie naruszające ustalenia uchwały krajobrazowej.Odnosząc się zaś do wykładni § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej, stwierdził, że dopuszczalność sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner wymaga spełnienia łącznie trzech przesłanek: baner jest sytuowany na rusztowaniu budowlanym, rusztowanie stoi przy obiekcie budowlanym, rusztowanie pozostaje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym.Według Sądu trafne spostrzeżenie organów, że realizacja baneru na wschodniej elewacji budynku przy R. nr [...] jest sprzeczna z ustaleniami uchwały krajobrazowej oznacza brak potrzeby i konieczności dokonywania dalszych szczegółowych ustaleń, których przedmiotem miałoby być kwalifikowanie prac prowadzonych na nieruchomości przez skarżącą i dalsze ocenianie czy stanowią one roboty budowlane, a jeśli tak to czy nie mają one czasem charakteru zabezpieczenia placu budowy czy awarii oraz czy powinny one być w ogóle poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem.Sąd uznał, że bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących już w dniu wejścia w życie uchwały dostosowanie ich do określonych w niej wymogów powinno polegać na doprowadzeniu do stanu całkowitej zgodności z ustaleniami uchwały krajobrazowej.W ocenie Sądu w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie zaistniały wątpliwości, o których mowa w art. 7a § 1 oraz art. 81a k.p.a., a co za tym idzie zarzut naruszenia tychże przepisów należało uznać za niezasadnyNastępnie Sąd, odwołując się do art. 37d ust. 8 u.p.z.p., przyjął że za podstawę obliczenia kary pieniężnej przyjmuje się powierzchnię tablicy reklamowej lub urządzenia służących ekspozycji reklamy i bez znaczenia w tym kontekście jest rzeczywista powierzchnia ekspozycji reklamy. Zatem wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, a nie – jak wskazuje skarżąca – sama powierzchnia ekspozycji reklamy. Powierzchnia ekspozycji reklamy z punktu widzenia kary obliczanej na zasadzie art. 37d ust. 8 u.p.z.p. jest irrelewantna, co potwierdzają również powoływane przez skarżącą przepisy u.p.o.l.Niezależnie od podniesionych przez skarżącą zarzutów Sąd podniósł, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały krajobrazowej, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że za dzień wszczęcia postępowania w tej sprawie należy uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie zaś jak przyjął to organ, dzień dokonania pierwszej czynności w sprawie, doprowadzając tym samym do błędnego obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej.Ponadto Sąd dostrzegł, że skierowane do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania było jednocześnie zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie, co oznacza że organ, nie tylko bez udziału, ale bez jakiejkolwiek wiedzy strony o toczącym się postępowaniu, dokonał wszystkich czynności niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. W ocenie Sądu taki sposób postępowania narusza zarówno art. 10 k.p.a. jak i art. 8 k.p.a.Ze względu na powyższe zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.Wyrokowi zarzucono:1. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:a. przepisu § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej i niezasadne przyjęcie w ślad za organami obu instancji, że tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczana na czas remontu może być sytuowana wyłącznie na rusztowaniu, w sytuacji w której zgodnie z zapisami ww. uchwały tablica ta może być umieszczana na rusztowaniu budowlanym, ale również przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzeniem robót budowlanych,b. przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm. dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. w zakresie interpretacji zapisów o lokalizacji banneru na czas prowadzonych robót budowlanych: 1) na rusztowaniu budowlanym; 2) przy obiekcie budowlanym w związku z robotami budowlanymi) na niekorzyść przedsiębiorcy, a mianowicie naruszenie wyrażonej w ww. przepisach zasad: przyjaznej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów oraz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.2. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:a. art. 3 § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP przez sporządzenie uzasadnienia wyroku z celowym pominięciem faktycznego brzmienia § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej, co doprowadziło do bezpodstawnego orzeczenia, że tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczana na czas remontu może być sytuowana jedynie na rusztowaniu, a w konsekwencji stwierdzenie, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że umieszczenie przedmiotowego banneru na hakach zamocowanych na elewacji nie stanowiło umieszczenia tablicy reklamowej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, a organy słusznie uznały, że nie miało ono związku z robotami budowlanymi, prowadzenia których w żaden sposób nie wykazano, podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia powyższego faktu, a także przyjęcie iż to strona nie udowodniła faktu prowadzenia tych robót, podczas gdy to na organie ciążył obowiązek ich ustalenia,b. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy,c. art. 37d ust. 8 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przy obliczaniu wysokości kary należy uwzględnić pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w całości, a nie w jej ekspozycyjnej części;3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgromadzonego materiału w sprawie, brak wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, w związku z potrzebą konwalidacji przesądzeń zawartych w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku lub uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz z dotychczasowego przebiegu sprawy wynika, że głównym przedmiotem sporu jest wykładnia § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej, w zakresie w jakim przepis ten dozwala sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner "na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym".Brzmienie tego fragmentu § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej oraz treść, którą należy z niego odczytywać, na co słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej wykładni prawa, dają podstawy do przyjęcia, że powyższy przepis dopuszcza usytuowanie baneru w przypadku gdy zostaną spełnione (wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie) wszystkie warunki w nim wymienione, a mianowicie: gdy baner jest sytuowany na rusztowaniu budowlanym, rusztowanie to stoi przy obiekcie budowlanym oraz pozostaje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym.Mając powyższe na względzie należy wskazać, że ze zgromadzonego materiału w aktach sprawy wynika, iż baner usytuowany na elewacji wschodniej budynku położonego u zbiegu ulic L. i R. na terenie działki nr [...], obręb [...] [...] w K. został rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku a nie przy rusztowaniu. Ponadto zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku i montażu siatki ochronnej spotkało się ze sprzeciwem organu administracji architektoniczno-budowlanej, co sprawiło że ewentualne podjęcie prac remontowych nie mogłoby być uznane za roboty budowlane, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że określenie "roboty budowlane" zostało użyte w znaczeniu nadanym mu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że oznacza ono budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem dopuszczalność sytuowania baneru na zasadach określonych w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej wiąże się z budową lub prowadzeniem wyżej wymienionych prac. Trzeba przy tym pamiętać, że zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane podlegają reżimowi przepisów Prawa budowlanego (i nie tylko). Te zaś w zależności od rodzaju i celu prowadzenia robót budowlanych przewidują w wielu przypadkach konieczność uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia zamiaru podjęcia tychże robót. W takich przypadkach prowadzenie robót budowlanych bez odpowiednio: uzyskania wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia i niewniesienia przez organ sprzeciwu jest działalnością nielegalną określaną mianem samowoli budowlanej.Nie sposób więc uznać, że § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej dozwala na sytuowanie baneru w przypadkach, gdy roboty budowlane są prowadzone bez wymaganego pozwolenia bądź bez zgłoszenia lub w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu wobec złożonego zgłoszenia, a więc z naruszeniem ustawowych wymogów.Z wyżej wskazanych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej i powiązanych z nim § 9 ust. 2 (zgodnie z którym: "Dopuszcza się podświetlenie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1 przy zastosowaniu światła barwy białej.") oraz § 10 ust. 1 (według którego: "Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.") okazały się nieuzasadnione.Z tych też powodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie upatrywała bowiem naruszenia tych przepisów w "celowym pominięciem faktycznego brzmienia § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały krajobrazowej", których treść została wyżej przedstawiona.Nie można również zgodzić się z zarzutem art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie przyjął, co potwierdzono we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, że brzmienie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej odczytane z uwzględnieniem podstawowych reguł wykładni (językowej, celowościowej i systemowej) nie pozostawia wątpliwości, o których mowa w art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, co do treści normy rekonstruowanej z analizowanego przepisu.Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., z uwagi na to, że rolą sądu administracyjnego nie jest ustalanie stanu faktycznego, ale ocena, czy organ administracji prawidłowo poczynił ustalenia faktyczne, w oparciu o reguły wskazane przede wszystkim w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji sprostał tym wymaganiom.Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W tym zaś przypadku kwestią przesądzającą o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione przez Sąd, było błędne obliczenie wysokości kwestionowanej kary pieniężnej wynikające z błędnego przyjęcia daty wszczęcia postępowania w tej sprawie oraz wykazane przez Sąd naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a.Natomiast należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, która kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, według którego przy obliczaniu wysokości kary na zasadzie art. 37d ust. 8 u.p.z.p., powierzchnia ekspozycji reklamy nie jest istotna. Jeżeli bowiem § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały krajobrazowej wprost stanowi, że powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50 % powierzchni baneru, to błędne jest przyjęcie, że do obliczenia kary pieniężnej należy uwzględniać pole powierzchni całej tablicy stanowiącej baner, w sytuacji w której ekspozycja reklamy zajmuje tylko część tablicy (stanowiącej baner).Trzeba jednak przy tym zaznaczyć, że trafność zarzutu błędnej wykładni art. 37d ust. 8 u.p.z.p. nie mogła skutkować w okolicznościach niniejszej sprawy uchyleniem zaskarżonego wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.