sygn. II OSK 2112/24 26 września 2025 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2112/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 26 września 2025

Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2964/23 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru BudowlanegoOddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2964/23 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono wniosek
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 26 września 2025
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Anna Klotz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną; Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2964/23 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2023 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. ... w P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2964/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. W. i R. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2023 r. nr 1731/23 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.M. W. i R. W. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:I. naruszenie prawa materialnego, tj.:- art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.2024.725; dalej: Prawo budowlane), przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zachodzą przesłanki do orzeczenia wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową dwóch "miejsc postojowych" o wymiarach zewnętrznych 2,3 m x 8,0 m i 2,3 m x 6,0 m przeznaczonych do parkowania pojazdów kurierskich firmy [...] na terenie działki nr ewidencyjny [...] oraz niezasadnym uznaniu, iż "miejsce postojowe" jest to miejsce, które umożliwia postój pojazdu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w sytuacji, gdy ustawa ta nie posługuje się pojęciem "miejsca postojowego" a jej przepisy nie mają zastosowania do działek gruntu, niebędących drogami, stanowiącymi prywatną własność, jak działka skarżących;- art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem zgodnie z treścią tego przepisu zasadą jest, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, nakłada się na inwestora, którym był D. spółka z o.o. z siedzibą w W., zatem adresatem zaskarżonego postanowienia nie powinni być właściciele nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] położonej w P. przy ul. L. (a właściwie al. J.);II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:- art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze na postanowienie organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia;- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących w skardze na po-stanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 października 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 sierpnia 2023 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową oznaczonych dwóch miejsc postojowych do parkowania pojazdów kurierskich firmy [...] na terenie działki nr ew. [...], stanowiącej własność skarżących.W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności odniósł się do zarzutów skargi, dotyczących istotnych okoliczności sprawy.Mianowicie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił ocenę wyników przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego z konkluzją, że zebrany materiał dowodowy stanowił podstawę ustaleń faktycznych, wskazujących na powstanie na nieruchomości skarżących (działce ew. nr [...]) dwóch miejsc postojowych, przeznaczonych do parkowania samochodów ciężarowych.Konkretnie Sąd wskazał dowody potwierdzające, że na utwardzonym gruncie wydzielone zostały miejsca postojowe wykorzystywane do parkowania pojazdów kurierskich [...] w celu przeładunku przesyłek obok budynku, w którym znajduje się lokal wynajmowany przez tę Spółkę.Przyjęte przez Sąd Wojewódzki powyższe ustalenia faktyczne nie zostały w skardze kasacyjnej podważone, wobec braku zarzutów odnoszących się do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.W skardze kasacyjnej nie sformułowano również zarzutów dotyczących przepisów prawa materialnego, na podstawie których dokonano kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego.Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wywiódł z przepisów art. 28 ust. 1, art. 29-31, zwłaszcza art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, że budowa przedmiotowych miejsc postojowych wymagała pozwolenia na budowę, gdyż zostały one przeznaczone do parkowania pojazdów ciężarowych, a nie osobowych w znaczeniu zdefiniowanym w art. 2 pkt 40 i pkt 42 ustawy Prawo o ruchu drogowym.Akceptując stanowisko organów obu instancji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że jeżeli utwardzona część terenu przeznaczona została pod wydzielone i oznaczone miejsca dla pojazdów ciężarowych firmy [...], to dla takiego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.Wobec tego, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów podnoszących naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, to w konsekwencji nie podlegało weryfikacji przyjęte w sprawie stanowisko, zgodnie z którym na nieruchomości skarżących zrealizowano bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany w postaci dwóch miejsc postojowych (parkingowych) dla samochodów ciężarowych.W rezultacie za uprawnione należało uznać wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego o zasadności wydania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.Podkreślić należy, że zastosowanie w sprawie przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było następstwem stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej w postaci dwóch miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych.Skoro w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów w zakresie istotnych okoliczności, determinujących ocenę o potrzebie uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji przedmiotowych miejsc postojowych, to nie mógł odnieść skutku sam zarzut dotyczący art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.W szczególności drugorzędne znaczenie miał zarzut wskazujący na wydanie aktu administracyjnego w oparciu o niewłaściwą nomenklaturę, a konkretnie posłużenie się w sprawie "nieznanym pojęciem miejsc postojowych" oraz nierozróżnienie pojęcia "miejsca postojowego" od "stanowiska postojowego".Wbrew argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stosowanie aktualnie przez ustawodawcę w art. 29 Prawa budowlanego pojęcia "stanowiska postojowego" zamiast wcześniej używanego pojęcia "miejsca postojowego" (por. teksty jednolite: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 i Dz. U. z 2025 r. poz. 418) nie oznacza, że mają one różne znaczenie.Niewątpliwie określenie przedmiotowej inwestycji jako budowy "miejsc postojowych" nie miało wpływu na dokonaną subsumpcję, a więc przyporządkowanie stanu faktycznego do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.Chybione jest też negowanie zastosowania nazwy "miejsc postojowych" w treści postanowienia, gdyż takie określenie przedmiotowego obiektu budowlanego w kontekście jego szczegółowego opisu jest wystarczające dla jego skuteczności, zwłaszcza że dotyczy początkowego etapu procedury legalizacyjnej.Ponadto zaakcentować trzeba, że dla kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu nie miał decydującego znaczenia sposób oznaczenia miejsc postojowych (namalowanie białych linii w kształcie koperty), ale okoliczność powstania na utwardzonym gruncie wydzielonych miejsc, wykorzystywanych do postoju (parkowania) samochodów ciężarowych.W orzecznictwie przyjmuje się, że brak określonego oznakowania poziomego lub pionowego miejsc postojowych nie stanowi przeszkody do potraktowania utwardzonego terenu jako parkingu, jeżeli faktycznie takie jego przeznaczenie i użytkowanie zostanie ustalone (por. wyrok NSA z 14 września 2016 r. II OSK 3050/14).Zauważyć również należy, że przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja nie odnosi się zasadniczo do okoliczności istotnych w aspekcie unormowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz związana jest z zastosowaniem art. 28 Prawa budowlanego, a zatem przepisu niepowołanego w podstawie kasacyjnej.Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.Za nietrafny uznać należało także zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniu i decyzjach, o których mowa w Rozdziale 5a, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.Z przytoczonego przepisu wynika wyraźnie, że chociaż zasadą jest nakładanie w postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym obowiązków na inwestora, to uczynienie ich adresatem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego następuje m.in. w przypadku zakończenia robót budowlanych.Z uwagi więc na to, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest ukończony obiekt, obejmujący dwa wyznaczone miejsca postojowe, uzasadnione było skierowanie kwestionowanego nakazu do skarżących jako właścicieli nieruchomości. Zauważyć jednak warto, że niezależnie od obowiązków związanych z likwidacją skutków samowoli budowlanej, właścicielowi nieruchomości przysługują środki cywilnoprawne w zakresie dochodzenia ewentualnych roszczeń względem podmiotu będącego inwestorem danego obiektu budowlanego.Tym samym Sąd Wojewódzki, akceptując rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, nie naruszył art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego.Z przyczyn omówionych wyżej uwzględnieniu nie podlegał zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż stosownie do tego przepisu Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę w jej prawnych granicach, weryfikując w sposób właściwy podstawę faktyczną i prawną kontrolowanych postanowień.Jako bezskuteczny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że wymienione przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym (wynikowym); nie jest więc możliwe rozpoznanie merytoryczne zarzutu naruszenia art. 145 i art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 20 lutego 2015 r. II OSK 1747/13, 12 maja 2011 r. I OSK 1025/10, 4 grudnia 2018 r. I OSK 3518/18, 27 kwietnia 2010 r. I OSK 87/10, 21 listopada 2018 r. II OSK 2862/16).W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a.Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości w odniesieniu do uczestnika postępowania.-----------------------6. nie przewiduje takiej możliwości w odniesieniu do uczestnika postępowania.-----------------------6