sygn. II GSK 2059/22 24 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II GSK 2059/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 marca 2026

Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ubezpieczenie społeczne, Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 254/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu ZdrowiaUchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ubezpieczenie społeczne, Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 254/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono orzeczenie
Przedmiot ustalenie podlegania ubezpieczeniom społecznym jako pracownik / pozorność umowy o pracę
Typ sprawy ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
ubezpieczenia społeczne ZUS
Role w sprawie
odwołujący organ rentowy / ZUS
Data orzeczenia 24 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Anna Ostrowska
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 254/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 listopada 2021 r. nr 542/12/2021/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. S. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 254/22 uwzględnił skargę A. S. i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 30 listopada 2021 r. (nr 542/12/2021/Ub), którą ten organ, po rozpatrzeniu wniosku ZUS Oddział w Rybniku Inspektorat w Tychach, dotyczącego ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej, stwierdził objęcie skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym w okresach i z tytułów wymienionych w tej decyzji.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy m. in. poprzez ustalenie, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych. WSA w Warszawie podał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423), w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2012 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po zmianie tego przepisu od 1 stycznia 2012 r. termin przedawnienia wynosi 5 lat, przy czym - zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378), do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Gdyby zaś przedawnienie rozpoczęte przed tą datą miało nastąpić wcześniej przy stosowaniu dotychczasowych przepisów, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.W związku z powyższym, zdaniem WSA w Warszawie, Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu. Decyzja wydana na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm., zwana dalej jako: "ustawa o świadczeniach"), ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i stanowi podstawę do orzekania o wymiarze i poborze składek. Przedawnienie składek na ubezpieczenie zdrowotne powoduje wygaśnięcie obowiązku ich wymierzenia i pobrania, a wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe.Sąd dodał na marginesie, że prawidłowe jest stanowisko skarżącego odnośnie tego, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlega wyłącznie jedyny wspólnik sp. z o.o. (art. 8 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), a istnienie w spółce dwóch wspólników, bez względu na ich udziały, wyłącza możliwość stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c) ustawy o świadczeniach.Prezes NFZ złożył skargę kasacyjną od tego wyroku WSA w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi skarżącego, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; zwana dalej jako: "p.p.s.a".), naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że kwestia przedawnienia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne mieści się w granicach sprawy rozpatrywanej przez Prezesa NFZ o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym;2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie rozpatrzył wszelkich aspektów sprawy, w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania wykazywał postawę bierną i nie przedłożył żadnych dokumentów odnośnie prowadzonej działalności oraz wspólników spółek z o.o.Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest więc związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego.W rozpoznawanej sprawie NSA nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i dlatego rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych przez Prezesa NFZ poprzez sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że organ ten rozstrzygając sprawę w przedmiocie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji, czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne skarżącego uległy przedawnieniu, a jeśli tak, to w jakim zakresie.Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu, do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.Ustalenie, czy dana osoba jest objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest kwestią wstępną dla ZUS, który dopiero po stwierdzeniu przez Prezesa NFZ objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ubezpieczonego może ustalać należną składkę i ewentualną jej wysokość, o ile składki na ubezpieczenie nie uległy przedawnieniu. Podkreślić należy, że czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że przedawnieniu podlegają należności z tytułu składek, nie zaś obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego.W niniejszej sprawie zainicjowane przez ZUS Oddział w Rybniku postępowanie przed Prezesem NFZ dotyczyło kwestii stwierdzenia podlegania skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. To postępowanie nie obejmowało swym zakresem wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż kwestia ta należy do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach).Z art. 68 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zatem to w ramach tego postępowania, dotyczącego wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne, powinna być badana kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych (zob. np. wyroki NSA z: 9 listopada 2015 r., II GSK 3266/15, LEX nr 2170563, 27 lutego 2026 r., II GSK 1490/22, LEX nr 4033711, 5 grudnia 2025 r., II GSK 1041/22 i powołane tam orzecznictwo).Nietrafne jest też powoływanie się przez ten Sąd w zaskarżonym wyroku na wyrok NSA z 7 września 2021 r., I GSK 171/21 (LEX nr 3258194). W sprawie tej przedmiotem postępowania była odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy, przy czym organem właściwym do jej prowadzenia był Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie organ NFZ. Nieprawidłowy jest zatem pogląd Sądu, że kwestię przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne organ NFZ musi uwzględniać w sprawie w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Kwestia przedawnienia składek nie jest objęta kognicją Prezesa NFZ.Z tych wszystkich względów należy podzielić stanowisko organu wnoszącego skargę kasacyjną, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji mogło być wyłącznie ustalenie podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. To zaś prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo stwierdził, że Prezes NFZ przed wydaniem decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu powinien najpierw wyjaśniać i ustalać, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu.W konsekwencji NSA uznał za uzasadniony pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny zauważa jednocześnie, że błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że przepisy prawa wskazane w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami prawa materialnego. Przepis art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest przepisem kompetencyjnym, ponieważ określa uprawnienia (kompetencje) dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do wydawania decyzji w sprawach w nim wymienionych (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., II GSK 971/11, LEX nr 1223952), a w konsekwencji jest przepisem natury procesowej (zob. np. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., II GSK 1702/12, LEX nr r 1450662), ponieważ podobnie jak art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.Wypada w związku z tym wyjaśnić, że za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, wyroki NSA z: 2 września 2010 r., II FSK 636/09, 13 marca 2008 r. II OSK 223/07, 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1433/22, 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2727/23).Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ nie rozpatrzył wszelkich aspektów sprawy, w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania wykazywał postawę bierną i nie przedłożył żadnych dokumentów odnośnie prowadzonej działalności oraz wspólników spółek z o.o., należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zarzucił (nieprawidłowo) organowi niedostateczne ustalenia faktyczne, niemniej dotyczyły one kwestii przedawnienia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem Prezesa NFZ jest przede wszystkim ustalenie, czy "należności uległy przedawnieniu i wygasł obowiązek ich wymierzenia i pobierania", nie oceniał zasadności stanowiska organu w kwestii objęcia skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej (m. in. w formie spółki z o.o.) i poczynionych na tę okoliczność ustaleń.Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione pozostałe postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji nie zarzucił organowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wszystkim wymaganiom określonym w powołanym przepisie).WSA w Warszawie nie naruszył również art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób zostały one naruszone. Tymczasem do ich naruszenia mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli aktu stanowiącego przedmiot skargi, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, odwołując się np. do zasad słuszności czy zasad współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (zob. np. wyroki NSA z 5 lutego 2020 r., I OSK 2014/19, LEX nr 2848053; 23 października 2025 r. II GSK 518/22, LEX nr 3980474).Z tych względów, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 i p.p.s.a. Na koszty złożyło się wynagrodzenie w kwocie 240 zł za sporządzenie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który reprezentował organ także przed WSA w Warszawie oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji i ocenić zasadność objęcia skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej.. Na koszty złożyło się wynagrodzenie w kwocie 240 zł za sporządzenie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, który reprezentował organ także przed WSA w Warszawie oraz wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji i ocenić zasadność objęcia skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej.