Wyrok - II SA/Gd 570/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 17 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2025 r., nr WOP.7722.337.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIEOddalono skargę. Budowlane prawo, Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2025 r., nr WOP.7722.337.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Dariusz Kurkiewicz
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 144
kpa
art. 139
kpa
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 49
dprawo budowlane
art. 3
prawo budowlane
art. 29
prawo budowlane
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
Pan T. H. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 16 czerwca 2025 r., nr WOP.7722.337.2024.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie sprawy:Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (PINB) postanowieniem z 31 października 2024 r., nr PINB.5140.87c.2024.TK wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego, nietrwale związanego z gruntem domku holenderskiego o funkcji rekreacyjnej oznaczonego literą "c" na mapie będącej załącznikiem do tego postanowienia, o wymiarach 3,00 m x 8,70 m, posiadającego dach dwuspadowy, podłączenie do wody, zbiornika bezodpływowego, butli gazowej oraz posiadającego przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wspartego na wspornikach stalowych i bloczkach betonowych, posiadającego koła ułożone na gruncie bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.PINB w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że właścicielką działki jest pani P. H., jednak to Skarżący był inwestorem obiektu, dlatego na niego nałożono obowiązek wstrzymania robót budowlanych. Inwestor na działce o powierzchni 1524 m2 obok budynku mieszkalnego, posadowił sześć wiat, sześć domków holenderskich, wiatę na rowery oraz budynek gospodarczy. W ocenie organu, będący przedmiotem postępowania domek holenderski to tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Nie posiada fundamentu, nie jest więc budynkiem. Analizując treść art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego organ uznał, że jego posadowienie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ zebrany materiał dowodowy wskazuje, że obiekt został posadowiony z zamiarem pozostawania na działce na stałe i nic nie wskazuje na zamiar jego przeniesienia w okresie 180 dni lub rozbiórki w tym okresie. Brak pozwolenia na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił też, że przedłożona przez skarżącego decyzja Wójta Gminy Krokowa z 14 kwietnia 2014 r., którą odmówiono wydania warunków zabudowy, nie rozstrzygała kwestii kwalifikacji obiektów i nie decydowała o ich legalizacji.Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), rozpoznając zażalenie pani B. H. i Skarżącego, opisanym na wstępie postanowieniem uchylił w całości postanowienie organu I instancji i wstrzymał roboty budowlane przy budowie parterowego budynku - domku holenderskiego o wymiarach 3,00 m x 8,70 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadającego dach dwuspadowy, podłączenie do wody, zbiornika bezodpływowego, butli gazowej, przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z sieci, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego na bloczkach betonowych oraz wspornikach stalowych, posiadającego koła ułożone na gruncie, usytuowanego na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K. (oznaczonego lit. c na mapie będącej załącznikiem do postanowienia). Organ poinformował także o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przedmiotowy domek holenderski został posadowiony na gruncie w 2013 r. na bloczkach betonowych oraz stalowych wspornikach. Taki sposób związania z gruntem świadczy o jego stabilności i zdolności do przeciwstawiania się czynnikom zewnętrznym. Bloczki betonowe i stalowe wsporniki pełnią funkcję fundamentu. Zatem w ocenie organu obiekt ten spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jest trwale związany z gruntem, posiada ściany, dach i fundamenty i pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Nie jest więc tymczasowym obiektem budowlanym, jak uznał organ I instancji.Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy zawarte w art. 29-31 Prawa budowlanego zawierają wyłączenia od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W 2013 r. przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały wyłączenia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektów budowlanych pełniących funkcję rekreacji indywidualnej, zatem budowa przedmiotowego budynku w dniu jego budowy wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.Następnie WINB podał, że obecnie art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowy wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, m.in. o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Na przedmiotowej działce, która posiada powierzchnię wynoszącą 1524 m2, znajduje się sześć budynków - domków holenderskich pełniących funkcję rekreacji indywidualnej. Pozostałe domki holenderskie objęte są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Przedmiotowy budynek ma powierzchnię wynoszącą 26,10 m2, a jego budowa również obecnie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. O ile jego powierzchnia nie przekracza 35 m2, to jednak liczba 6 takich budynków na działce o powierzchni wynoszącej 1524 m2 przekracza maksymalną liczbę budynków, które mogłyby zostać posadowione na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Budynek został posadowiony bez takiej decyzji, dlatego konieczne było zastosowanie przez organ I instancji przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. PINB dokonał jednak błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Okoliczność ta, a także konieczność poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację zarówno inwestora, jak i właściciela działki, uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego.Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśniono, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy, natomiast wpisanie obiektu budowlanego do gminnej ewidencji innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie na terenie Gminy K. nie oznacza, że budynek ten jest legalny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wyjaśniono też, że kompetencje do prowadzenia postępowań legalizacyjnych w przypadku samowoli budowlanych posiadają jedynie organy nadzoru budowlanego, a nie organy samorządowe, do których należy Wójt Gminy Krokowa. Tym samym decyzja o odmowie wydania warunków zabudowy, na którą powołują się wnoszący zażalenie, nie może stanowić dowodu na legalność przedmiotowego budynku.Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie WINB zarzucił:- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku dokonania przez organ wszechstronnej oceny dowodów, pominięciu faktu, że przedmiotowy domek holenderski posiada koła, na których był i jest ustawiony na gruncie oraz na błędnym ustaleniu, że ten domek holenderski jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty;- naruszenie art. 3 pkt 2 i 5 Prawa budowalnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez organ, że przedmiotowy domek holenderski jest trwale związany z gruntem i posiada fundamenty, że spełnia definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz nie jest tymczasowym obiektem budowlanym;- naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.) przez niewłaściwe zastosowanie i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowalnego (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.) przez niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ, że ustawienie (budowa) domku holenderskiego na kołach na działce gruntu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;- naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowalnego przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ, że ustawienie (budowa) domku holenderskiego o wymiarach 3,00 m x 8,70 m na działce gruntu o powierzchni 1524 m2 obecnie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chociaż powierzchnia domku holenderskiego jest mniejsza niż 35 m2 i domek holenderski został ustawiony na gruncie jako jeden z pierwszych domków holenderskich i jako taki ten domek holenderski nie przekracza liczby obiektów rekreacji indywidualnej na każde 500 m2 powierzchni działki określonej w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego;- naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego przez niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie domku holenderskiego oraz informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia kończącego postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji sprawa może być rozpoznana w tym trybie, bez względu na stanowisko stron postępowania (zob. art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB uchylające w całości postanowienie organu I instancji i wstrzymujące roboty budowlane przy budowie parterowego budynku - domku holenderskiego o wymiarach 3,00 m x 8,70 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadającego dach dwuspadowy, podłączenie do: wody, zbiornika bezodpływowego, butli gazowej oraz przyłączenie do sieci elektroenergetycznej z sieci, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego na bloczkach betonowych oraz wspornikach stalowych, posiadającego koła ułożone na gruncie, usytuowanego na działce nr [..], obręb ewidencyjny K., gmina K. (oznaczonego lit. c na mapie będącej załącznikiem do postanowienia) oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).Powyższe oznacza, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.W rozpoznawanej sprawie ustalono, że sporny domek holenderski został posadowiony na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K. w 2013 r. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony postępowania administracyjnego.W myśl tego, co powiedziano wyżej, to stan prawny z daty budowy obiektu istotny jest dla ustalenia istnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę. Rozważania organu na temat aktualnie obowiązujących regulacji Prawa budowlanego dotyczących wznoszenia budynków rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 16), są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dla oceny tego, czy na wzniesienie przedmiotowego obiektu budowlanego konieczne było uzyskanie zgody budowlanej (uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia), decydujące znaczenie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w 2013r. Natomiast sama procedura legalizacyjna (art. 48 ww. ustawy) toczy się na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących.Należało dalej rozważyć, czy przedmiotowy domek holenderski jest obiektem budowlanym, a w konsekwencji - czy podlega reglamentacji za pośrednictwem przepisów Prawa budowlanego i w jakiej formie. Przedmiotowy obiekt budowlany (domek holenderski) został zakwalifikowany przez organ I instancji jako obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, a przez organ odwoławczy jako budynek posadowiony na bloczkach betonowych pełniących role fundamentu.W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów przyjął inną kwalifikację obiektu, lecz zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego – organ I instancji uznał zabudowę za obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast organ odwoławczy uznał, że jest to budynek rekreacji indywidualnej i jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.Spór co do prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu nietrwale związanego z gruntem lub jako budynku nie ma znaczenia z punktu widzenia prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie bowiem od przyjętej kwalifikacji, obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przepisy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestor, co bezsporne, nie dopełnił.Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady – w stanie prawnym obowiązującym w 2013, przewidziane zostały w art. 29 i 30. obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały wyłączenia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektów budowlanych pełniących funkcję rekreacji indywidualnej.Powyższe uwagi dotyczyły obiektu budowlanego stanowiącego budynek. Gdyby natomiast podzielić stanowisko organu I instancji, że obiekt budowlany stanowił tymczasowy obiekt budowlany, to kwestię zwolnienia budowy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę regulował art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane.Przepis ten zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Realizacja ww. zabudowy wymagała, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tylko dokonania zgłoszenia. W przepisie tym ustawodawca przewidział zatem zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładając jednak konieczność zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowę "tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tak więc budowa takiego obiektu (ustawienie go na działce) wymagało uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia, w zależności od charakterystyki obiektu (stały, czy tymczasowy). Warunkiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę było zatem dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, oraz dokonanie rozbiórki lub przeniesienia obiektu przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Warunki te w tej sprawie nie zostały spełnione, co oznacza, że również w przypadku kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowalnego jako tymczasowego, nietrwale związanego z gruntem, zastosowanie miała zasada ogólna wynikająca z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.W tej sytuacji, niezależnie od dokonanej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego znajdującego się na działce [...], aktualny pozostaje wniosek, że organy prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane.Niezależnie jednak od powyższego, zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, w kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, rację należy przyznać WINB.Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast w myśl pkt 2 tego przepisu, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.W niniejszej sprawie tzw. "domek holenderski" jest posadowiony częściowo na kołach oraz na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie, w sposób zapewniający mu stabilność. Nie przeczy to faktowi, że obiekt ten może zostać przetransportowany, lecz niewątpliwie - będąc na działce - służy do celów rekreacyjnych (ustalonej funkcji obiektu skarżący nie kwestionował). Wszystkie te okoliczności zostały w sposób prawidłowy udowodnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej. Posadowienie domku holenderskiego w określonym miejscu w sposób zapewniający mu stabilność z przeznaczeniem na cele mieszkalne czy rekreacyjne właścicieli lub osób trzecich na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu).W jednolitym i aktualnym orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie, czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo (por. wyroki NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; z 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1500/17; z 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22; z 11 lutego 2025 r., II OSK 1362/22).Odnoście zaś fundamentów trafna jest analiza przeprowadzona przez NSA w wyroku z 18 grudnia 2024 r., II OSK 876/22, w której wskazano, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają bezpośrednio definicji fundamentów, tym niemniej uwzględniają ich różne postaci i znaczenie, jakie mają w procesie budowlanym, czyniąc fundamenty elementem regulacji dotyczących sposobu projektowania robót budowlanych, jak i zasad ich wykonywania. W nawiązaniu do art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do fundamentu jako podstawy budynku lub budowli odwołują się m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w kontekście wymagań ochrony przeciwpożarowej (§ 210), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554) przyjmujące, że potrzeba wykonania fundamentów innych niż proste ławy i stopy fundamentowe posadowione bezpośrednio na stabilnym gruncie nośnym wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 3 pkt 1), przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) wskazujące, że fundamenty mogą podlegać wzmacnianiu, odkrywkom, jak też określające ich rodzaje - bezpośrednie/głębokie (§ 2, § 4 ust. 3 pkt 2 i § 6 ust. 7 pkt 3), czy też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81), określające wymagania odnoszące się do nich - fundamenty budowli rolniczych i urządzeń budowlanych z nimi związanych powinny być zabezpieczone przed negatywnymi skutkami oddziaływania wód gruntowych, skutkami przemarzania podłoża gruntowego, jeżeli podłoże stanowią grunty wysadzinowe, uszkodzeniami umożliwiającymi przeniknięcie do gruntu szkodliwych substancji znajdujących się w budowli (§ 15 ust. 2).Powyższe znaczenie prawne przypisywane fundamentom przez prawodawcę jako "podstawie" budynku lub budowli odpowiada definicji tego pojęcia ustalonej w ogólnym języku polskim, (...), uznającej fundament za "dolną część budowli lub podstawę konstrukcji osadzoną w gruncie, wykonaną z cegły kamienia, betonu itp." (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). Pozostaje ono także spójne, jak należy uznać, ze znaczeniem tego terminu przyjmowanym w specjalistycznym języku polskim. W piśmiennictwie z zakresu budownictwa dotyczącego fundamentowania, fundament jest określany jako "najniższa część budowli, bezpośrednio stykająca się z podłożem i przenosząca nań w sposób bezpieczny ciężar własny budowli i wszelkie jej obciążenia. W sposób bezpieczny, to znaczy taki, aby podłoże pod ciężarem budowli nie wykazało większych odkształceń, które mogłyby spowodować nadmierne lub nierównomierne osiadanie budowli" (Z.Grabowski, S. Pisarczyk, M. Obrycki, Fundamentowanie, Warszawa 1997, s. 13). Fundament jako "element konstrukcyjny położony najniżej w obiekcie budowlanym, przenoszący oddziaływanie z jego konstrukcji nośnej na podłoże gruntowe", jak się przyjmuje, wchodzi w zakres określenia sposobu jego "posadowienia", determinującego trwałe związanie go z gruntem, które decyduje o wzajemnym oddziaływaniu konstrukcji obiektu i podłoża gruntowego. Oddziaływania z konstrukcji nośnej, jak się wskazuje, przekazywane są przez fundamenty na podłoże gruntowe, a odkształcenia podłoża powstające pod wpływem przekazywanych oddziaływań wywołują odkształcenia i przemieszczenia konstrukcji nośnej, powodujące z kolei zmianę występujących w niej wielkości statycznych (por. A. Kuchler, Fundamenty i posadowienia budynków [w:] Budownictwo ogólne. Tom 3. Elementy budynków podstawy projektowania, red. L.Lichołaj, Warszawa 2008, s. 429 i n.). Fundamenty mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów, przy czym za zasadnicze czynniki decydujące o wyborze fundamentów i sposobie posadowienia obiektu budowlanego uznaje się warunki geotechniczne, właściwości obiektu budowlanego oraz warunki techniczno-ekonomiczne. Większość budowli posadawia się na fundamentach bezpośrednich, a więc takich, które przekazują obciążenie z budowli na podłoże gruntowe (warstwy nośne) znajdujące się bezpośrednio pod podstawą fundamentu, przy czym podparcie mogą zapewniać fundamenty ciągłe albo punktowe.Prezentowane rozważania prowadzą do wniosku, że posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych, które zastosował skarżący przy ustawieniu tzw. domku holenderskiego na gruncie, może być traktowane jako posadowienie obiektu na fundamentach punktowych, co uzasadnia, by powyższe działanie skarżącego kwalifikować jako wykonanie budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 16 października 2024 r., II OSK 2859/21). Słusznie wskazuje organ nadzoru, że sporny obiekt posadowiony jest na gruncie w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (zob. wyroki NSA z: 16 października 2024 r., II OSK 2859/21; z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 1327/17). Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony w sposób pozwalający uznać za na tyle trwały, że zapewnia jego konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć, zniszczyć, jest zatem trwale z gruntem związany.Przywołane w skardze odmienne orzecznictwo nie odzwierciedla aktualnych poglądów sądów administracyjnych na temat definiowania budynków przez pryzmat fundamentów i trwałego związania z gruntem.Sąd nie podziela stanowiska, że obiekt posadowiony na działce jest obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, co wyklucza zakwalifikowanie go jako budynku o cesze trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy.W powyższym zakresie należy zauważyć, że przez tymczasowy obiekt budowlany ustawodawca rozumie obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego).Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszym z nich są obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugim rodzajem są obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, które ustawodawca przykładowo wymienił (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe).Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ani z pierwszym, ani z drugim rodzajem tymczasowego obiektu budowlanego. Skoro sporny obiekt istnieje nieprzerwanie na działce nr [...] w K. od przynajmniej od 2013 r. to trudno w takim przypadku twierdzić, że jest on "przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki". Natomiast trwałe związanie obiektu z gruntem (opisane wyżej powiązanie z gruntem poprzez posadowienie na bloczkach betonowych) uniemożliwia zakwalifikowanie spornego obiektu do drugiego rodzaju tymczasowych obiektów budowlanych.Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje i ustalenia organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w dacie budowy (2013 r.) posadowienie spornego budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidywały wyłączenia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektów budowlanych pełniących funkcję rekreacji indywidualnej. Obowiązku tego inwestor nie dopełnił, co jest bezsporne.Jednocześnie pozostałe zarzuty sformułowane w skardze należy również uznać za bezzasadne. Ustaleń faktycznych w sprawie dokonano w sposób odpowiadający wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a ich ocena mieści się w zakresie wyznaczonym treścią art. 80 k.p.a. W szczególności za prawidłowe należy uznać wydanie postanowienia merytoryczno- reformatoryjnego. WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił bowiem postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przy czym orzeczenie to podyktowane było koniecznością doprecyzowania kwalifikacji przedmiotu postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, jako budynku i skierowania informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację także wobec właścicielki nieruchomości, nie tylko inwestora. W ocenie Sądu działanie organu odwoławczego było prawidłowe i nie stanowiło naruszenia art. 139 k.p.a.Błędnie natomiast wskazano w zaskarżonym postanowieniu początkowy dzień rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. WINB wskazał bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. Wyrażenie, o którym mowa w art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, "stało się ostateczne" należy w istocie wiązać z dniem doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia (R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Lex/el). Błąd ten jednak nie oddziałuje negatywnie na sytuację prawną Skarżącego, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a Prawa budowlanego. To naruszenie nie mogło przesądzić o wadliwości zaskarżonego postanowienia, uzasadniającej jego uchylenie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jedynie naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - mogłyby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.).Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.. skargę oddalił.