Wyrok - I OSK 1302/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Po 736/23 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decyOddalono skargę kasacyjną. Nieruchomości, Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Po 736/23 w sprawie ze skargi Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu na decy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
1 262 590 zł · odszkodowanie
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
odszkodowanie
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jolanta Górska
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
art. 185
ppsa
art. 193
ppsa
art. 205
ppsa
art. 183
ppsa
art. 184
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Po 736/23, oddalił skargę Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności.Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:Prawomocną decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak [...], Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność H. Spółki z o.o., położonej w gm. Kórnik., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 3,1163 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano, że podział nieruchomości jest zgodny z treścią uchwały Rady Miasta i Gminy Kórnik nr XLVlll/640/2018 z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy Zaułek i ulicy Czereśniowej w Dziećmierowie, w obrębach geodezyjnych Kórnik i Dziećmierowo, gm. Kórnik. Działka nr [...] znajduje się na obszarze opisanym symbolem 1KDG i przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych - głównych (ruchu przyspieszonego).Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. H. Spółka z o.o. wystąpiła do Starosty Poznańskiego o wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr [...], załączając dokumentację z przeprowadzonych z Zarządem Województwa Wielkopolskiego rokowań oraz wskazując, że zakończyły się one wynikiem negatywnym.Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), Starosta Poznański ustalił na rzecz H. Spółki z o.o. odszkodowanie w kwocie 1 262 590 zł za utracone prawo własności działki nr [...] położonej w Kórniku oraz zobowiązał Zarząd Województwa Wielkopolskiego do jego wypłaty, uznając przy tym, że działka ta przeznaczona jest pod drogę wojewódzką należącą do Samorządu Województwa Wielkopolskiego.Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy powyższą decyzję.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), wskazał, że orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za wydzieloną działkę jest Zarząd Województwa Wielkopolskiego.Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Po 736/23, zaskarżając go w całości i zarzucając:1. naruszenie przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i oddalenie skargi administracyjnej, nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które polegało na:- błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącej do wniosku, że działka nr [...], położona w miejscowości Kórnik została wydzielona pod drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej,- bezpodstawnym przyjęciu, że działka nr [...] spełnia cechy drogi publicznej kategorii wojewódzkiej, za które należy się odszkodowanie od Województwa, w sytuacji, w której nie wynika to z prawidłowo zebranego materiału dowodowego,- bezpodstawnym przyjęciu, w przedmiotowym stanie faktycznym, że oznaczenie symbolem 1KDG (droga publiczna główna - ruchu przyspieszonego) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Kórnik uchwalonym uchwałą nr XLVIII/640/2018 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 27 czerwca 2018 r., determinuje przyjęcie, że działka nr [...] będzie drogą publiczną kategorii wojewódzkiej,- pominięciu przy ocenie materiału dowodowego treści wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego i uznaniu, że pozostają one bez znaczenia, podczas gdy jeżeli z treści miejscowego planu nie sposób bezpośrednio uzyskać informacji o kategorii drogi jaka miałaby powstać, koniecznym jest posłużenie się wykładnią celowościową i skorzystanie z wszelkich innych aktów i dowodów pozwalających na dokonanie wykładni zapisów w sposób nie budzący wątpliwości,- przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów i niedokonaniu wykładni zapisów uchwał i planów, polegającym na przyjęciu przez organ, że droga publiczna, która miałaby powstać w bliżej niesprecyzowanych planach i czasie, w ramach Zewnętrznego Pierścienia Drogowego Bliskiego Zasięgu, będzie drogę wojewódzką, podczas, gdy z zapisów uchwały nr XLVIII/640/2018 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 27 czerwca 2018 r., a także planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa wielkopolskiego, jak również z treści wyjaśnień przesłanych do akt sprawy przez organy administracji samorządowej i rządowej, nie sposób wyprowadzić takiego wniosku, tzn. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Kórnik wskazuje jedynie na symbol 1KDG, zaś w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego brak jednoznacznej informacji o planowanej budowie drogi publicznej kategorii wojewódzkiej, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała organy administracji w toku postępowania, że z uwagi na brak planów, analiz, pomiarów i projektów, nie jest możliwym określenie jakiego rodzaju i jakiej kategorii droga, miałaby przebiegać przez działkę [...], a tym bardziej, kto miałby być inwestorem tej budowy i to również w kontekście pozostałych materiałów dowodowych, zebranych w postępowaniach obydwu instancji, co do rodzaju inwestycji drogowej (budowa drogi publicznej bliżej nieokreślonej kategorii) na działce drogowej nr [...],- niewskazaniu w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...], przeszła na własność Województwa Wielkopolskiego i Województwo stało się odpowiedzialnym za wypłatę odszkodowania, i to pomimo przyznania, że ani z treści aktów prawa miejscowego, ani z pism organów administracji samorządowej i rządowej, jak również z treści ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik, nie wynika, że ewentualnie powstała droga publiczna kiedykolwiek objęta była planami przypisania jej kategorii wojewódzkiej,2. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.:a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prawo własności działki nr [...], co do której istniały plany budowy drogi publicznej klasy 1KDG, przeszło z mocy prawa na Województwo Wielkopolskie, a także poprzez uznanie, że należne jest odszkodowanie wnioskodawcy od Województwa Wielkopolskiego, w sytuacji gdy nie została spełniona przesłanka dotycząca przejścia prawa własności działki na tą jednostkę samorządu terytorialnego;b. art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te dają podstawę w postępowaniu o ustalenie odszkodowania do stwierdzenia na drodze eliminacji, że przedmiotowa planowana droga publiczna na działce nr [...] o pow. 1,0280 ha spełnia warunki do uznania jej za drogę kategorii wojewódzkiej, a co z kolei uzasadnia uznanie, że to Województwo Wielkopolskie jest podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania, podczas gdy kategorie dróg nadawane są w trybie określonym w art. 5 i nast. ustawy o drogach publicznych a decyzja podziałowa nie uprawnia do określenia kategorii drogi publicznej przez organy działające w ramach przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;c. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy administracji nie są uprawnione do badania i oceny skutku wynikającego z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, podczas gdy skutek przejścia na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu, w warunkach powyższego przepisu, jest przesłanką ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, a zatem ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej;d. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji podziałowej determinuje obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, nawet jeżeli nie sposób jednoznacznie wskazać podmiotu, na rzecz którego nastąpić miało przeniesienie prawa własności, pomimo, że organy obowiązane są do zbadania i oceny przesłanek ustalenia w drodze decyzji wypłaty odszkodowania i w efekcie przyjęcie, że nie istnieje możliwość odmowy wypłaty odszkodowania jeżeli w obrocie prawnym istnieje decyzja podziałowa z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.Zarzucając powyższe, wniesiono o:I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a. oraz o uchylenie poprzedzającej go decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2023 r. oraz decyzji organu I instancji - Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2022 r.ewentualnie (na wypadek nieuwzględnienia wniosku z pkt I powyżej) wniesiono o:II. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniuoraz o:III. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, na podstawie art. 203 § 1 w zw. z art. 207 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.Jednocześnie skarżący oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. Spółka z o.o. z siedzibą w J. wniosła o jej oddalenie i o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 21 grudnia 2024 r. dla wykazania faktu realizacji przez skarżącego na rzecz Spółki płatności odszkodowania, objętego treścią decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2023 r.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy.Mocą kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji zobowiązano Zarząd Województwa Wielkopolskiego do zapłaty na rzecz H. Spółki z o.o. odszkodowania w kwocie 1 262 590 zł za działkę nr [...] o pow. 1, 0280 ha, obręb [...], wydzieloną z działki nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia [...] października 2019 r. z przeznaczeniem pod drogę publiczną.Decyzja podziałowa Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia [...] października 2019 r. wydana została na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art. 98 ust. 2).Zgodnie zaś z treścią art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast skutkiem dokonania takiego podziału jest następujące z mocy prawa przejście nieruchomości na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa oraz powstały po stronie nabywcy obowiązek zapłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość.Niewątpliwie przy tym, w toku postępowania o odszkodowanie prowadzonego na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest zbadanie, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniał skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest czy konkretne działki wobec zatwierdzonego planu podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Dopiero bowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2499/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem tej decyzji i nie ma na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Jednakże, przepis art. 98 ust. 1 wskazuje, że skutek ten następuje z mocy samego prawa, a zatem dla swej ważności nie potrzebuje jakichkolwiek dalszych działań, w szczególności potwierdzenia w treści orzeczenia organów administracji lub sądów. Dla przyznania odszkodowania w świetle art. 98 ust. 1 i 3 organ musi zbadać wyłącznie czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Zaistnienie skutku w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości jest wyłącznie konsekwencją wydzielenia działki pod drogę publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutek wynikający z art. 98 ust. 1 ma charakter prawnorzeczowy - oznacza bezpośrednią zmianę stanu własności nieruchomości, dochodzącą do skutku z mocy samego prawa, niezależnie od woli organu czy stron. Decyzja zatwierdzająca podział nie kreuje tego skutku mocą swojego rozstrzygnięcia, lecz stanowi jedynie zdarzenie, z zaistnieniem którego ustawa wiąże przejście prawa własności.Orzekające w niniejszej sprawie organy, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia podmiotu, na który przeszło prawo własności działki nr [...] na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia [...] października 2019 r., a tym samym podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania za wydzieloną na podstawie tej decyzji działkę pod drogę publiczną. Jednakże, zobowiązany mocą kontrolowanych w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji decyzji do zapłaty odszkodowania Zarząd Województwa Wielkopolskiego kwestionuje zasadność przyjęcia, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę wojewódzką a tym samym to, że to Województwo Wielkopolskie jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty należnego odszkodowania.Wskazać zatem należy, że w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniono kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) a wskazanie tych kategorii ma związek z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi.Kategoria wydzielonej drogi wynikać powinna przede wszystkim z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego dokonano podziału. Zgodnie bowiem z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 94 ust. 2).Tym samym, warunkiem ustalenia odszkodowania nie jest formalna uchwała zaliczająca sporną nieruchomość do określonej kategorii dróg publicznych, która to uchwała może być podjęta w nieograniczonym czasie. Nie chodzi również o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry funkcjonalno-techniczne zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, [w] E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex 2013). Tym samym, dla konieczności wydzielenia w decyzji podziałowej części działki pod drogę publiczną, nie mają znaczenia plany inwestycyjne właściciela nieruchomości oraz zarządcy drogi. Art. 98 ust. 1 ustawy nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 459/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy nie można natomiast wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kluczowe pozostaje wyłącznie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, niewątpliwie to treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyznacznikiem dla ustalenia charakteru wydzielonej drogi.W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia [...] października 2019 r. wskazano, że podział nieruchomości jest zgodny z uchwałą Rady Miasta i Gminy Kórnik nr XLVIII/640/2018 z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy Zaułek i ulicy Czereśniowej w Dziećmierowie, w obrębach geodezyjnych Kórnik i Dziećmierowo, gm. Kórnik (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 11 lipca 2018 r. poz. 5853) a działka nr [...] znajduje się zgodnie z tym planem na obszarze opisanym symbolem 1KDG, przeznaczonym pod tereny dróg publicznych – głównych (ruchu przyspieszonego). Zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 powyższej uchwały na terenach dróg publicznych głównych, oznaczonych symbolami 1KDG ustala się klasę techniczną główną, szerokość w liniach rozgraniczających: zgodnie z rysunkiem planu, parametry układu komunikacyjnego: zgodnie z klasyfikacją dróg i przepisami odrębnymi. Dopuszcza się lokalizację: 1) obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą; 2) drogowych obiektów inżynierskich.Niewątpliwie zatem, z postanowień planu jak i dokumentacji planistycznej nie wynika kategoria drogi publicznej zaplanowanej na działce nr [...] a tym samym jaki podmiot publiczny ma się stać właścicielem działki wydzielonej pod drogę.Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei, zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne.Z uwagi na powyższe, orzekające w sprawie organy, dokonując oceny kategorii zaplanowanej na działce nr [...] drogi, prawidłowo uwzględniły inne dokumenty i akty prawne, umożliwiające dokonanie oceny w powyższym zakresie.Jeżeli bowiem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają jednoznacznie jaka jest kategoria drogi powstałej w wyniku podziału to ustalenia tego należy dokonać w drodze innych metod wykładni, tj. dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty. Jednocześnie, należy mieć na uwadze, że o tym, czy dana droga jest drogą publiczną stanowią również względy techniczne i prawne (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1113/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo funkcja ta powinna być odczytywana w nawiązaniu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex/el 2026).Orzekające w sprawie organy uwzględniły zaś, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), obowiązującym na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, droga klasy technicznej "G" oznaczała drogę główną. Drogi klasy "G" mogły należeć do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych.Uwzględniono również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno–budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518) klasa "G" oznacza drogę klasy głównej. Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia droga klasy G jest drogą zamiejską lub ulicą. Z kolei, zgodnie z § 12 ust. 3 droga, w zależności od kategorii w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinna mieć klasę: 1) kategorii krajowej - standardowo klasę A, S lub GP, w trudnych warunkach dopuszcza się - G; 2) kategorii wojewódzkiej - standardowo klasę G, dopuszcza się - GP, w trudnych warunkach - Z; 3) kategorii powiatowej - standardowo klasę Z, dopuszcza się - G lub GP, w trudnych warunkach - L; 4) kategorii gminnej - standardowo klasę D lub L, dopuszcza się - Z, G lub GP. Tym samym, klasa "G" jako standardowa przewidziana została dla kategorii dróg wojewódzkich.W orzecznictwie wskazuje się, że aby drogę można było zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę, a nadanie jej kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany. A o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. (art. 1 i 5-7 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 24-25, s. 45, s. 51, 53). Mimo, że pogląd ten zaprezentowany został na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest przydatny przy analizie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak NSA w wyroku z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1113/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).W niniejszej sprawie wskazano jednocześnie, że planowana na działce nr [...] droga nie spełnia warunków do uznania jej za drogę krajową. W tym zaś zakresie oparto się na treści art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg krajowych zalicza się: 1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; 2) drogi międzynarodowe; 3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; 4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych drogowych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); 5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych; 6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich. Przy czym, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast, w drodze rozporządzenia, zalicza drogi do kategorii dróg krajowych, mając na uwadze kryteria zaliczenia określone w ust. 1. Z kolei, Minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, a w związkach metropolitalnych - właściwych zarządów tych związków, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych.W konsekwencji, oceny kategorii drogi na działce nr [...] dokonano z uwzględnieniem także przepisu art. 6 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów i zarządów związków metropolitalnych, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast (ust. 3).Nadto, dokonując tej oceny uwzględniono, że w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego wraz z planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego Poznania, zatwierdzonym uchwałą sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r., nr V/70/19, zawarto realizację nowych dróg, m.in. budowę drogi łączącej autostradę A2 (węzeł "Poznań Wschód") z drogą ekspresową S11 (węzeł "Kórnik Północ") w parametrach klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego), stanowiąca fragment Zewnętrznego Pierścienia Drogowego Bliskiego Zasięgu, która to swoim zasięgiem obejmuje działkę nr [...]. Przedmiotowa działka znajduje się w przebiegu projektowanej drogi łączącej autostradę A2 z drogą ekspresową S11 w parametrach drogi głównej ruchu pośpiesznego biegnącej równolegle do istniejącej obecnie drogi wojewódzkiej nr [...].Ponadto, uwzględniono, że Ministerstwo Infrastruktury, Departament Dróg Publicznych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2023 r. poinformowało, że w miejscu działki nr [...] nie jest aktualnie planowana droga krajowa, która mogłaby stanowić połącznie pomiędzy istniejącym węzłem Kórnik Północ drogi ekspresowej S11 a istniejącym węzłem Poznań Wschód autostrady A2. Sieć autostrad i dróg ekspresowych w Polsce wskazana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych, natomiast pozostałe drogi krajowe klasy GP i G mają już ustalone przebiegi w terenie.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony i uwzględniony przez orzekające w sprawie organy materiał dowodowy świadczy o tym, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy a oceny dokonano na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skarżący kasacyjnie nie przywołał przy tym dowodów nieuwzględnionych przez organ a mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.Jednocześnie, uzasadnienia faktyczne wydanych decyzji zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienia prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.Z uwagi na powyższe jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.Mając zaś na uwadze wskazany powyżej materiał i przepisy prawa, słusznie uznano, że na działce nr [...] została zaplanowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga o kategorii wojewódzkiej a podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Województwo Wielkopolskie.W konsekwencji, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i dotyczący naruszenia § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących dróg publicznych.Wskazać przy tym należy, że orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek w księdze wieczystej. Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest zaś istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże, realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. Niemniej jednak z ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji wynika, że Departament Gospodarki Mieniem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego podjął działania w tym kierunku, występując do Spółki pismem z dnia 9 września 2020 r. o uzyskanie zaświadczenia o bezciężarowym odłączeniu działki z nr [...] księgi wieczystej, wskazując przy tym na konieczność ujawnienia prawa własności przedmiotowej działki, która przeszła na rzecz Województwa Wielkopolskiego na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik z dnia [...] października 2019 r.Dlatego też, za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.