sygn. III RN 77/01 21 maja 2002 Sąd Najwyższy

Wyrok SN z 21 maja 2002, sygn. III RN 77/01

Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap rewizja nadzwyczajna od orzeczenia NSA / sprawa administracyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna planowanie przestrzenne
Role w sprawie
wnioskodawca
Data orzeczenia 21 maja 2002
Sąd Sąd Najwyższy
Wydział Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, Wydział III
Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski
Wyrok z dnia 21 maja 2002 r.
III RN 77/01
Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia bu-
dowlanego, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodaro-
wania terenu nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania prze-
strzennego, powinien zawiesić postępowanie w celu umożliwienia właściwemu
organowi rozstrzygnięcia o ewentualnej nieważności decyzji o warunkach za-
budowy i zagospodarowania terenu (art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1
oraz art. 157 § 1 i § 2 KPA).
Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Józef Iwulski, Herbert Szurgacz.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2002 r. sprawy
ze skargi Kazimiery i Aleksandra L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Bu-
dowlanego w W. z dnia 17 marca 1998 r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę,
na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wy-
roku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2000 r.
[...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Wójt Gminy D. decyzją z dnia 16 września 1995 r. dokonał, na wniosek Kazi-
miery i Aleksandra L., ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla
budowy budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce [...]
w N. W nawiązaniu do tej decyzji, kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia
13 listopada 1995 r. udzielił wnioskodawcom Kazimierze i Aleksandrowi L. pozwole-
nia na budowę budynku mieszkalnego na tej działce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 stycznia 1998 r.,
2
wydaną na podstawie art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm., aktualnie: jednolity tekst: Dz.U. z 1999
r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 oraz art. 17 pkt
1 KPA, stwierdziło nieważność powyższej decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września
1995 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po-
przez budowę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na
działce [...] w N., a to w wyniku ustalenia, że zgodnie z miejscowym planem zago-
spodarowania przestrzennego gminy D. (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym
Województwa K. z 1991 r. Nr 12, poz. 86) przedmiotowa działka nie została przezna-
czona na cele budowlane, lecz położona jest w granicach terenów upraw polowych,
na których dopuszczalna jest jedynie lokalizacja szklarni; ponadto, działka ta położo-
na jest równocześnie w strefie uciążliwości bazy sprzętu rolniczego, magazynów
ochrony roślin i paliw. Z kolei, Wojewoda K. decyzją z dnia 7 stycznia 1998 r., wyda-
ną na podstawie art. 158 § 2 i art. 156 § 2 KPA z tych samych przyczyn stwierdził, że
decyzja kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13 listopada 1995 r., udzielająca
Kazimierze i Aleksandrowi L. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z
urządzeniami towarzyszącymi na powyższej działce, została wydana z naruszeniem
prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ w międzyczasie - w wy-
niku podjęcia jej wykonania - wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Jednakże
następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 marca 1998 r.,
wydaną w wyniku odwołania Waldemara I. od powyższej decyzji Wojewody K. z dnia
7 stycznia 1998 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylił zaskarżoną decyzję
oraz stwierdził nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13
listopada 1995 r. udzielającej pozwolenia budowlanego. W uzasadnieniu tego roz-
strzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w szczególności, że:
„w rozpoznawanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 - aktualnie jednolity tekst:
Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), albowiem organ zobowiązany jest przed
wydaniem decyzji - pozwolenia na budowę sprawdzić, czy decyzja o warunkach za-
budowy i zagospodarowania terenu zgodna jest z miejscowym planem zagospoda-
rowania przestrzennego”.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca
2000 r. [...], wydanym w wyniku skargi Kazimiery i Aleksandra L., uchylił zaskarżoną
decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 1998 r. W
3
uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: po pierwsze
- także w sytuacji, gdy wydana przez wójta, jako organ samorządowy, decyzja o wa-
runkach zabudowy i zagospodarowania terenu „jest wadliwa od strony prawnej i
podjęta nawet z rażącym naruszeniem prawa (...) organ rozpoznający sprawę po-
zwolenia na budowę nie jest w żadnym wypadku ani procesowo, ani ustrojowo upo-
ważniony do ferowania i przyjmowania poglądu, iż decyzja wójta gminy jest nieważ-
na”; po drugie - jak długo „istnieje decyzja organu samorządowego, dopóty inne or-
gany (...) nie mają jednak żadnych podstaw do rozstrzygania własnych spraw z
przyjęciem, że decyzja wójta jest nieważna, bo ich zdaniem wydana została z rażą-
cym naruszeniem prawa. Wskazuje na to wyraźnie art. 34 ust. 2 ustawy o zagospo-
darowaniu przestrzennym.”; po trzecie - należy w tym kontekście mieć także na uwa-
dze art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzający, że warunki
zabudowy i zagospodarowania ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie
na budowę.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 13 kwietnia 2001 r. [...]
wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2000 r. [...], zarzucając rażące naruszenie:
po pierwsze - art. 328 § 2 KPC w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - „wobec oczy-
wistej sprzeczności ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia z
danymi zawartymi w aktach postępowania nadzorczego, a w szczególności w
związku z brakiem zauważenia faktu sygnalizowanego w decyzji organu drugiej in-
stancji, że w dniu 5 stycznia 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. de-
cyzją [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września 1995 r.
ustalającej na wniosek Kazimiery i Aleksandra L. warunki zabudowy i zagospodaro-
wania terenu dla działki [...] w N.”, a to w opinii rewizji nadzwyczajnej oznacza, że
„Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia 17 marca 1998 r.
nie dokonał samodzielnej oceny legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy i
zagospodarowania terenu, lecz powołał się jedynie na stanowisko organu uprawnio-
nego, którym w tym przypadku było niewątpliwie SKO w K.”; ponadto, wedle rewizji
nadzwyczajnej, podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd powinien był
ustalić „stan robót budowlanych, jakie zostały wykonane przez Kazimierę i Aleksan-
dra L. w oparciu o sporne pozwolenie na budowę na dzień 17 marca 1998 r., to jest
na dzień wydania decyzji przez GINB”, a to w celu stwierdzenia, czy „sporne pozwo-
4
lenie na budowę nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych”; po drugie - art.
35 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego - „wobec wykluczenia możliwości badania w toku
wydawania pozwoleń na budowę, a więc i w toku postępowań nadzorczych, jakie
mogą być prowadzone wobec pozwoleń na budowę, zgodności przedsięwzięcia in-
westycyjnego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, z ustaleniami
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w decyzji
ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej za-
łącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu bu-
dowlanego, znajduje się zapewnienie, że określone w tej decyzji przedsięwzięcie in-
westycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania prze-
strzennego”; równocześnie, w opinii wnoszącego rewizję nadzwyczajną: „Żaden
przepis obowiązującego prawa nie zwalnia organów właściwych w sprawach wyda-
wania pozwoleń na budowę od obowiązku badania zgodności objętego wnioskiem o
wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami planu
zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy w decyzji ustalającej wa-
runki zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się zapewnienie, że taka zgod-
ność zachodzi”; po trzecie - art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA - „wobec uchylenia, z
powołaniem się na ten przepis prawa, decyzji organu odwoławczego, mimo braku
wskazania okoliczności, które mogłyby przemawiać za takim rozstrzygnięciem”.
W konsekwencji, na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA w rewizji nadzwy-
czajnej sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponow-
nego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ
administracji budowlanej (art. 84 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w
1998 r. - obecnie art. 80 Prawa budowlanego) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu
na budowę obowiązany jest sprawdzić między innymi także zgodność - stanowiące-
go załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa bu-
dowlanego) - „projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu” (art. 34
ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego): po pierwsze - z miejscowym planem zagospoda-
rowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy o zagospoda-
5
rowaniu przestrzennym), a także z wymaganiami ochrony środowiska; po drugie - z
wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które
„wiążą organ wydający pozwolenie na budowę” (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym w jej brzmieniu obowiązującym w 1998 r., a więc w czasie, gdy po-
dejmowane były decyzje administracyjne, następnie zaskarżone do Naczelnego
Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie); oraz po trzecie - z innymi prze-
pisami, w tym także techniczno-budowlanymi. Z powyższego wynika, że jakkolwiek
organ właściwy dla wydania pozwolenia budowlanego (art. 84 Prawa budowlanego w
brzmieniu obowiązującym w 1998 r., a aktualnie art. 80 tej ustawy) obowiązany jest
w każdym wypadku badać zgodność przedstawionego projektu budowlanego zarów-
no z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jako aktem normatyw-
nym), jak i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w
nawiązaniu do której zgłoszony został wniosek o pozwolenie na budowę, to jednak w
sytuacji, w której okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
stwierdzenie nieważność tej decyzji może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 34 ustawy o zagospodarowaniu prze-
strzennym w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., aktualnie zaś art. 46a tej ustawy).
Ponieważ jednak kompetencja do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu wa-
runków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do organu wydającego po-
zwolenie budowlane (art. 157 § 1 KPA), organ ten powinien w tej sytuacji zawiesić
postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, w
celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii
ważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tere-
nu (art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 oraz art. 157 § 2 KPA).
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Bowiem Główny
Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia 17 marca 1998 r., mocą
której uchylona została poprzedzająca ją decyzja Wojewody K. z dnia 17 stycznia
1998 r. i równocześnie stwierdzona została nieważność decyzji kierownika Urzędu
Rejonowego w K. z dnia 13 listopada 1995 r. w sprawie pozwolenia na budowę dla
Kazimiery i Aleksandra L., w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyraźnie powołał
się na uprzednio wydaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z
dnia 5 stycznia 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16
września 1995 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tere-
6
nu, w nawiązaniu do której wydane zostało pozwolenie na budowę. Okoliczności tej
nie wziął pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, skutkiem czego - jak trafnie za-
rzucono w rewizji nadzwyczajnej - istnieje zasadnicza sprzeczność pomiędzy roz-
strzygnięciem oraz treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego a zebranym w rozpoznawanej sprawie materiałem dowodowym;
bowiem, wbrew stwierdzeniom tego Sądu, w danym wypadku decyzja Głównego In-
spektora Nadzoru Budowlanego nie opierała się na założeniu, „wedle którego organ
budowlany (nadzoru budowlanego) jest uprawniony do stwierdzenia legalności
(zgodności z prawem) ostatecznej decyzji organu samorządowego i ferowania wła-
snej decyzji przy przyjęciu, iż decyzja organu samorządowego jest nieważna”, ale
właśnie była konsekwencją uprzedniego stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w K. nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września 1995 r. w
sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313
§ 1 KPC
w związku z art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz.189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================).
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Bowiem Główny
Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia 17 marca 1998 r., mocą
której uchylona została poprzedzająca ją decyzja Wojewody K. z dnia 17 stycznia
1998 r. i równocześnie stwierdzona została nieważność decyzji kierownika Urzędu
Rejonowego w K. z dnia 13 listopada 1995 r. w sprawie pozwolenia na budowę dla
Kazimiery i Aleksandra L., w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyraźnie powołał
się na uprzednio wydaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z
dnia 5 stycznia 1998 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16
września 1995 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tere-
6
nu, w nawiązaniu do której wydane zostało pozwolenie na budowę. Okoliczności tej
nie wziął pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, skutkiem czego - jak trafnie za-
rzucono w rewizji nadzwyczajnej - istnieje zasadnicza sprzeczność pomiędzy roz-
strzygnięciem oraz treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego a zebranym w rozpoznawanej sprawie materiałem dowodowym;
bowiem, wbrew stwierdzeniom tego Sądu, w danym wypadku decyzja Głównego In-
spektora Nadzoru Budowlanego nie opierała się na założeniu, „wedle którego organ
budowlany (nadzoru budowlanego) jest uprawniony do stwierdzenia legalności
(zgodności z prawem) ostatecznej decyzji organu samorządowego i ferowania wła-
snej decyzji przy przyjęciu, iż decyzja organu samorządowego jest nieważna”, ale
właśnie była konsekwencją uprzedniego stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w K. nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia 16 września 1995 r. w
sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313
§ 1 KPC
w związku z art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz.189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================