Wyrok SN z 31 maja 2006, sygn. IV CSK 69/06
Data orzeczenia
31 maja 2006
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział IV
Przewodniczący
SSN Marian Kocon
Tagi
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 31 maja 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marian Kocon (przewodniczący)
SSN Maria Grzelka (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Strus
Protokolant Bogumiła Gruszka
w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej w T.
przeciwko Gminie W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 31 maja 2006 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 28 września 2005 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powód domagał się od pozwanej zapłaty kwoty 3.190,716,- zł i 1.311.411,-
złotych z tytułu nieprzekazanych w latach 2000 i 2001 wpłat i odsetek na
wojewódzki fundusz ochrony środowiska. Twierdził, że podstawą obliczenia
nadwyżek dochodu pozwanej z Gminnego funduszu ochrony środowiska
podlegających przekazaniu powinny być dochody pozwanej odpowiednio z lat 1999
i 2000. Pozwana wnosiła o oddalenie powództwa i zarzuciła, że za lata 2000 i 2001
przekazała do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska nie tylko całość
należnych wpłat, stosownie do dochodów uzyskanych w latach 2000 i 2001, ale, że
w związku z odprowadzaniem tych wpłat początkowo w formie zaliczek, których
suma okazała się wyższa od stwierdzonych ostatecznie nadwyżek jej dochodów,
uprawniona jest do żądania zwrotu nadpłaty. Spór pomiędzy stronami wynikł
z różnej interpretacji art. 87„d” ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie
i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.).
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od wyroku
Sądu Okręgowego w T. oddalającego powództwo. Podzielił stanowisko Sądu
pierwszej instancji, że przy obliczaniu wysokości nadwyżki, zgodnie z art. 87„d” w/w
ustawy, należy porównywać bieżące dochody gminnych i powiatowych funduszy
ochrony środowiska ze średnią krajową takich dochodów osiągniętą w roku
poprzednim i ogłoszoną przez właściwego ministra w terminie do końca I kwartału
roku następnego, a nie dochody uzyskane w tym samym roku, za który ogłoszona
została średnia krajowa. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zarówno obowiązek
odprowadzania nadwyżek jak i stosowanie się do ustawowych kryteriów
stwierdzenia, że nadwyżka powstała może się odnosić do okresu od dnia 1 stycznia
2000 r. Sprawia to, że dopiero po upływie roku 2000 możliwa stała się pierwsza
ocena jakie wpływy gmina osiągnęła z tytułu wpłat na lokalny fundusz ochrony
środowiska oraz, czy i w jakiej wysokości wpływy te przekraczały średnią krajową
z roku poprzedniego, przy czym rok 2000 był zarówno pierwszym rokiem, za który
dochody podlegały porównaniu, jak i rokiem, w którym należało odprowadzać
3
nadwyżki. Wykładnia, zgodnie z którą w roku 2000 należałoby przekazywać
nadwyżki wynikłe z porównania dochodów gminy w roku 1999 ze średnią krajową
z roku 1999 prowadziłaby do nieuzasadnionego nadania art. 87„d” w/w ustawy
mocy retroaktywnej, ponieważ obowiązek odprowadzania nadwyżek według
ustawowo sformułowanych zasad istniał dopiero od dnia wejścia w życie ustawy
i nie mógł sięgać okresu wcześniejszego. Występująca w pierwszym roku
obowiązywania ustawy, a wynikająca z art. 87„d” ust. 3, trudność w realizacji art.
87„d”, według przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni, nie mogła – zdaniem
Sądu Apelacyjnego - wpłynąć na zmianę tej wykładni, podobnie jak nie podlegały
uwzględnieniu odmienne wnioski nasuwające się z treści urzędowych formularzy
dla celów statystycznych ani odmienne wyjaśnienia zawarte w piśmie Ministerstwa
Środowiska, na które powoływał się powód.
W skardze kasacyjnej powód zarzucił naruszenie prawa materialnego – art.
87„d” ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz
art. 404 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
(Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
względnie brak wykładni w/w przepisów, polegające na nieuwzlgędnieniu, że
począwszy od 2000 roku gminy miały obowiązek przekazywania nadwyżek a nie
ich naliczania oraz, że ustawodawca nie przewidział możliwości nadpłaty
nadwyżek, a ponadto, na przyjęciu, że w art. 87„d” chodzi o porównanie dochodów
bieżących ze średnią krajową z roku poprzedniego podczas gdy w wymienionym
przepisie chodzi o porównanie dochodów ze średnią krajową z tego samego roku,
co potwierdza wyraźne brzmienie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo ochrony
środowiska. Ponadto skarżący zarzucił błędną wykładnię rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie określenia wzorów formularzy
sprawozdawczych ...(-) (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 2) oraz naruszenie przepisów
postępowania – art. 328 § 2 w zw. z art. 391 k.p.c. i art. 233 § 1 w zw. z art. 391 § 1
k.p.c. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego wyroku
Sądu Okręgowego w T. z dnia 3 lutego 2005 r. i uwzględnienie powództwa lub o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
4
Zamiarem ustawodawcy wyrażonym w art. 87„d” ustawy z dnia 31 stycznia
1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. 1994, Nr 49, poz.
196 ze zm.) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2000 r. a wprowadzonym przez art.
36 pkt 23 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających
kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową
państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1115 ze zm.) był bardziej racjonalny, z punktu
widzenia interesu publicznego podział środków finansowych z tytułu opłat i kar za
naruszenie środowiska naturalnego. Chodziło o to, aby także gminy, na terenie
których nie są zlokalizowane obiekty będące źródłem zanieczyszczania środowiska
mogły ze środków tych korzystać w sytuacji, gdy także były dotknięte skutkami
naruszeń środowiska. W tym celu ustawodawca zdecydował się ograniczyć
częściowo samodzielność finansową gmin, w których wpływy związane z ochroną
środowiska były wyższe w porównaniu ze średnią krajową tych dochodów w skali
rocznej, przez wprowadzenie obowiązku odprowadzania nadwyżek do
Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Tego też, tj. obowiązku
dokonywania wpłat na wojewódzki fundusz ochrony środowiska, dotyczył art. 87„d”
ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia
2000 r. po ponad rocznym okresie vacatio legis. Zważywszy, że zawierał określenie
„których dochody są wyższe” należało przyjąć, że wpłaty dotyczyły tych gmin, które
w dniu 1 stycznia 2000 r. miały roczne dochody funduszów ochrony środowiska
wyższe niż średnia krajowa, oraz, że pierwszym rokiem, w którym miał być
realizowany obowiązek dokonywania wpłat był rok 2000. Potwierdzeniem tego
ostatniego był art. 87„d” ust. 3 ustawy, w którym przewidziano ratalne uiszczanie
wpłat do końca miesiąca po upływie każdego kwartału bez wskazania, że
pierwszym rokiem sukcesywnego odprowadzania przedmiotowych nadwyżek ma
być dopiero rok 2001. Tak też powszechnie odczytały swój obowiązek gminy co
wynika z uzasadnienia skarg konstytucyjnych czterech Rad Gmin, które wystąpiły
o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją artykułu 87„d” w/w ustawy z dnia
31 stycznia 1980 r. i powołały się m. in. na argument, że odnośnie do roku
2000 zostały zaskoczone obowiązkiem dokonywania wpłat. Trybunał
Konstytucyjny, po rozpoznaniu skarg, w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. K 20/00
(OTK 2001 nr 5, poz. 119) stwierdzającym zgodność wymienionego przepisu z art.
5
2, 7 i 167 Konstytucji RP stosunkowo wiele uwagi poświęcił kwestii
dopuszczalności ustanowienia norm prawnych, w wyniku których wpłaty na rzecz
wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska miały być realizowane począwszy
właśnie od 2000 roku. W rozpoznawanej sprawie także pozwana dała dowód
takiego rozumienia art. 87„d” przekazując powodowi w 2000 roku określone wpłaty.
Późniejsze tłumaczenie pozwanej, że w 2000 roku dokonywała wpłat z tytułu
nadwyżek dochodów gminnego funduszu ochrony środowiska jedynie zaliczkowo,
podczas gdy ostateczna wysokość tych wpłat miała się okazać dopiero po upływie
2000 roku, nie znajduje usprawiedliwienia. Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. nie
przewidywała wpłacania zaliczek, zaś określenie „są” zawarte w art. 87 „d” ust. 1 tej
ustawy w powiązaniu z datą wejścia w życie ustawy i brakiem jakiejkolwiek regulacji
co do ewentualnych nadpłat, które w systemie zaliczkowym musiałyby wchodzić w
grę, nie pozostawiają wątpliwości, że w 2000 roku należało przekazywać do
Wojewódzkiego Funduszu Środowiska wpłaty odpowiadające nadwyżkom
istniejącym w dniu 1 stycznia 2000 r. Jest oczywiste, że nadwyżki te musiały się
dać ustalić, a było to możliwe jedynie przez porównanie średniej krajowej w z roku
1999 z dochodem pozwanej w 1999 roku. Ten sposób obliczenia nadwyżki nie
dotyczył zagadnienia mocy wstecznej ustawy. Należy powtórzyć, że art. 87„d”
ustawy normował kwestię przekazywania od 2000 roku nadwyżek a nie obliczenia
nadwyżki za 2000 r. Przekazywanie obowiązywało wyłącznie na przyszłość i w
niczym nie zmieniała tego kwestia sposobu obliczenia wysokości wpłat. Przyjęte
przez ustawodawcę w tym zakresie kryterium obejmowało zdarzenia faktyczne,
które, jako zaistniałe w przeszłości, z natury rzeczy nie mogły podlegać
jakiemukolwiek unormowaniu, mogły natomiast być wykorzystane jako wskaźnik
określający rozmiary nowowprowadzonego obowiązku.
Z powyższego wynika, że zarówno gramatyczna jak i funkcjonalna wykładnia
art. 87„d” ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska
nakazywały przyjęcie, iż obowiązek pozwanej przekazywania wpłat powodowi
dotyczył w roku 2000 nadwyżki dochodów funduszu ochrony środowiska
istniejących w dniu 1 stycznia 2000 r., a w roku 2001 - nadwyżki wpływów
istniejących w dniu 1 stycznia 2001 r. Nadwyżki te należało obliczyć przez
porównanie dochodów gminnego funduszu ochrony środowiska u pozwanej
6
uzyskanych w 1999 roku ze średnią krajową za 1999 rok i odpowiednio -
dochodów uzyskanych w 2000 roku ze średnią krajową za 2000 rok. Rację miał
więc Minister Ochrony Środowiska, gdy w odpowiedzi na zapytanie powoda
odnośnie do interpretacji art. 87„d” wyjaśnił w piśmie z dnia 11 kwietnia 2002 r.
wolę i racje ustawodawcy. Potwierdzeniem racjonalności ustawodawcy
w powyższym zakresie były też urzędowe formularze dla celów statystycznych,
w których odpowiednie rubryki wskazywały na posługiwanie się danymi odnośnie
do dochodów gmin z roku poprzedzającego w stosunku do roku, w którym
następowało odprowadzanie nadwyżek.
Można dodać, że z logicznego punktu widzenia porównanie dwóch wielkości
w celu ustalenia, czy w określonej dacie występuje różnica, z natury rzeczy
wymaga przyjęcia dla obydwu wielkości takich samych okresów. Skoro jednym z
kryteriów w rozpoznawanej sprawie miała być przeciętna krajowa sumy dochodów
z roku 1999 i odpowiednio z roku 2000, to płaszczyzną porównawczą mogła być
tylko roczna suma dochodów u pozwanej w roku 1999 i 2000. Argumentów
przeciwnych nie dostarcza użycie w art. 87„d” określeń „rok poprzedni” i „rok
następny”. Przeciwstawienie sobie w/w/ dwóch następujących po sobie lat
dotyczyło terminu ogłoszenia średniej krajowej i okresu, za który tę średnią
obliczono, natomiast, dochody stanowiące podstawę obliczenia nadwyżki u
pozwanej obejmowały ten sam rok, za który obliczono średnią krajową. Tak samo
– tym razem w sposób nie budzący już wątpliwości interpretacyjnych -
problematykę powyższą reguluje art. 404 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo
ochrony środowiska.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał, że powód zasadnie
zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie art. 87„d” ustawy z dnia 31maja 1980 r.
o ochronie i kształtowaniu środowiska. W związku z tym, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji przesądzając o wykładni
wymienionego przepisu, nie rozważając natomiast kwestii wysokości dochodzonych
przez powoda kwot.
Nie były zasadne pozostałe zarzuty skarżącego. Nie wpływało to jednak na
ocenę skargi kasacyjnej jako usprawiedliwionej z innych przyczyn.