Wyrok SN z 9 listopada 2006, sygn. IV CSK 215/06
Data orzeczenia
9 listopada 2006
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział IV
Przewodniczący
SSN Zbigniew Strus
Tagi
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 listopada 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej
w S.
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia Podlaskiemu Oddziałowi
Wojewódzkiemu w Białymstoku, Skarbowi Państwa - Sejmowi Rzeczypospolitej
Polskiej, Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej, Ministrowi Skarbu Państwa i Radzie
Ministrów
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 9 listopada 2006 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 14 lutego 2006 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach procesu w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
2
Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację powodowego
Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w sprawie
o zasądzenie 3 523 654, 27 zł od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Sejm,
Senat, Radę Ministrów i Ministra Skarbu Państwa oraz od Narodowego Funduszu
Zdrowia, tytułem zwrotu wypłaconych pracownikom z tytułu wypłaconych
wynagrodzeń z odsetkami i pochodnych należności, związanych z realizacją
obowiązku podwyższenia wynagrodzeń przewidzianego w art. 4a ustawy z 22
grudnia 2000 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przeciętnych wynagrodzeń
u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej (Dz. U. 2001 r. Nr 5, poz. 45).
Sąd Apelacyjny oparł swe rozstrzygnięcie na faktach ustalonych przez sąd
pierwszej instancji i aprobował ocenę prawną tego sądu, a odnosząc się do
zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 415 k.c. w związku z art. 417 k.c.
i art. 361 § 2 k.c., stwierdził, że odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie
powstaje w razie istnienia obowiązku działania, z tym, ze przypisanie organom
państwa zaniechania w zakresie działania władczego wymaga ustalenia istnienia
skonkretyzowanego obowiązku działania. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny
w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00). Zaniechanie legislacyjne,
jako źródło szkody naprawianej na podstawie zarówno na podstawie art. 417 k.c.
jak i art. 4171
§ 4 k.c. wymaga – ze względu na ograniczone możliwości ingerencji
władzy sądowniczej w sferę zastrzeżoną dla władzy ustawodawczej – istnienia
obowiązku wydania aktu normatywnego określonej treści w oznaczonym terminie.
Sąd Apelacyjny wykluczył dopuszczalność rekonstrukcji konkretnych nakazów
z norm konstytucyjnych, skoro TK nie jest uprawniony do wkraczania w razie
pozostawienia pewnych kwestii poza zakresem regulacji ustawowej (wyrok
z 19 grudnia 2002 r K 33/02, OTK ZU 2002 nr 7, poz. 97).
W rozpoznawanej sprawie nie został wykazany obowiązek wydania aktu
normatywnego o skonkretyzowanej treści, natomiast niedostateczną podstawę
stanowi stwierdzone przez TK w wyroku z 18 grudnia 2002 r. naruszenie zasad
przyzwoitej legislacji polegające na tworzeniu prawa z lukami instrumentalnymi.
3
Sąd Apelacyjny, kontynuując dalej wywód prawny, stwierdził w ślad za poglądami
TK, ze samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej nie przysługuje pełna
rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń, podzielając jednak
zapatrywanie o potrzebie wprowadzenia takich rozwiązań, które pogodzą
zaspokajanie usprawiedliwionych potrzeb pracowniczych w samodzielnych
publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem egzystencji tych
zakładów oraz konstatując, że rozwiązanie takie zostało przez ustawodawcę
pominięte ale rekonstrukcja niezbędnego aktu przez organ władzy sądowniczej
w procesie odszkodowawczym jest niedopuszczalna. Oznacza to, że nie nastąpiło
zdarzenie z którym przepis art. 417 § 1 k.c. wiąże odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa, dlatego sam uszczerbek majątkowy wywołany
realizacją tzw. ustawy 203 nie wystarcza do ustalenia szkody.
Również przepis art. 4a wymienionej ustawy, w ocenie Sądu Apelacyjnego
nie stanowił bezpośredniej podstawy roszczenia o finansowanie, czy współdziałanie
w finansowaniu podwyżki wynagrodzeń spowodowanych ustawą z 22 grudnia 2000 r.
Rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 3571
k.c. nie mogło być wydane ze
względu na brak żądania wydania konstytutywnego orzeczenia.
Skarga kasacyjna powodowego Zakładu oparta została na obydwu
podstawach.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą naruszenia:
art. 4a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń i przedsiębiorców oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2) polegającego na błędnej
wykładni przez uznanie, iż nie wypływają z niego roszczenia o zwrot kosztów
wypłaconego zwiększonego wynagrodzenia pracowników,
naruszenia art. 3571
k.c. przez odmowę jego zastosowania mimo
spełnienia się wszystkich przesłanek ustawowych,
naruszenie art. 2 Konstytucji przez uznanie braku podstaw
odpowiedzialności odszkodowawczej mimo naruszenia zasad przyzwoitej legislacji.
4
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art.
232 k.p.c. przez oddalenie wniosków dowodowych powoda zgłoszonych w celu
wykazania, że pozwany uzyskał dodatkowe środki na pokrycie kosztów podwyżek
oraz wykazania wysokości szkody.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia
kwoty wymienionej na wstępie lub przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Pozwany NFZ wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na jej braki
konstrukcyjne, w szczególności brak art. 56 k.c. i dochodzenie żądań na podstawie
deliktowej oraz bezpodstawne powoływanie przepisu art. 3571
k.c.
Skarb Państwa reprezentowany przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej
zastępowany również przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa wnosili
o oddalenie skargi kasacyjnej w stosunku do Senatu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wykładnię art. 4 a ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r o negocjacyjnym
systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1995 r., Nr 1, poz. 2) w brzmieniu nadanym
ustawą nowelizującą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. 2001 r., Nr 5, poz. 45)
w pierwszym okresie wyrażały poglądy znajdujące odzwierciedlenie m. in.
w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2002 r., sygn. III ZP
32/01, OSNP 2002/10/229. Wyjaśniono tam, że przepis ten stanowi podstawę
indywidualnych roszczeń pracowników zatrudnionych w samodzielnych publicznych
zakładach opieki zdrowotnej o podwyższenie w 2001 r. przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia za pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł w przeliczeniu na pełny
wymiar czasu pracy. Odnośnie do charakteru i adresatów normy zawartej
w dodanym przepisie stwierdzono, że art. 4a odnosi się w zasadzie do podmiotów
i do materii właściwej zbiorowym stosunkom pracy, gdyż na Radę Ministrów,
Komisję Trójstronną do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz na strony zdolne do
zawarcia układu zbiorowego pracy nakłada prawa i obowiązki kształtujące
mechanizm płacowy u przedsiębiorców zatrudniających powyżej 50 osób,
a znaczenie nowelizacji z dnia 22 grudnia 2000 r. polega na rozszerzeniu zakresu
5
podmiotowego ustawy, obejmującym samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej z tym zastrzeżeniem, że w ramach samodzielnie prowadzonej
gospodarki finansowej ustalają we własnym zakresie wielkość środków na
pracownicze wynagrodzenia przy uwzględnieniu sytuacji i możliwości
przedsiębiorcy oraz wskaźników zamieszczonych w art. 4a ustawy
i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie /.../ (Dz.
U. Nr 105, poz. 1111). Wskaźnikowi temu ustawodawca nadał roszczeniowy
charakter, na co wskazuje sformułowanie, że przyrost przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia w kwocie minimum 203 zł pracownikom "przysługuje".
Sądy powszechne w większości oraz Sąd Najwyższy nie dopatrywały się
natomiast w omawianym przepisie podstawy roszczenia zakładów opieki
zdrowotnej objętych regulacją art. 4a, do Narodowego Funduszu Zdrowia (d. Kasy
chorych) o zwrot kwot wydatkowanych na podwyżkę płac. Zasadnicza
argumentacja wywodzona była z charakteru umów o świadczenia opieki
zdrowotnej, w których zapłata przez „płatnika” i organizatora opieki (NFZ)
odpowiadała liczbie i rodzajom „zakontraktowanych” i wykonanych przez zakłady
świadczeń opieki zdrowotnej. Samodzielność tych zakładów miała według
powszechnie znanych założeń reformy systemu opieki zdrowotnej z 1998 r.
zapewnić im rozwiązania organizacyjne, pozwalające utrzymać koszty zakładu na
takim poziomie, aby suma wynagrodzenia zapłaconego za wszystkie wykonane
świadczenia zdrowotne sumy zapewniła funkcjonowanie zakładu.
Powstanie dodatkowych zobowiązań zakładów z tytułu ustawowego
przyrostu wynagrodzeń, ze względu na stosowanie przepisów kodeksu cywilnego
do umów o świadczenia opieki zdrowotnej, uznawano również za zdarzenie objęte
hipotezą art. 3571
k.c., ale dochodzenie roszczeń opartych na tej podstawie
okazywało się nieskuteczne, ze względu na inne przesłanki stosowania przepisu,
zwłaszcza wcześniejsze wygaśnięcie zobowiązania wskutek wykonania według
dosłownego brzmienia umowy.
W orzecznictwie pojawiał się także wątek sprzeczności umów o świadczenie
opieki zdrowotnej z zasadami współżycia społecznego (art. 58 § 2 k.c.) ze względu
na nierzetelne kalkulowanie jednostkowych stawek „ceny” za udzielane
6
świadczenia (np. wyrok Sądu Najwyższego z 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04, LEX
nr 149585), a także konstrukcja odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa
z tytułu wadliwej (niespójnej) legislacji polegającej na obciążeniu dwóch stron
stosunku zobowiązaniowego obowiązkami, których wykonanie prowadzi do straty
po stronie świadczeniodawcy i szkody (wyrok z 24 września 2003 r., I CK 143/03).
Podejmowano również próby wywodzenia odpowiedzialności Kas Chorych (NFZ)
z odmowy renegocjacji umów oświadczenie, mimo zobowiązania do takiego
postępowania, odmowy traktowanej jako praktyki monopolistyczne.
W orzecznictwie sądów nie uzyskiwały natomiast akceptacji próby oparcia roszczeń
zakładów opieki zdrowotnej na konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia oraz na
klauzuli rebus sic stantibus, ze względu na sprzeczność z podstawowymi
założeniami tych instytucji prawa zobowiązaniowego.
Praktyka nie dostarczała również przykładów uznania art. 4a jako źródła
stosunku zobowiązaniowego typu gwarancyjnego, z którego wynikałoby roszczenie
o pokrycie w całości lub w części określonego składnika kosztów działania zakładu
opieki zdrowotnej, jakim był wzrost wynagrodzeń w latach 2001 i 2002. Taki
kierunek wykładni pojawił się w wyroku z 17 marca 2005 r., III CK 405/04, OSNC
2006/2/36, w którym SN uznał, że skutki wzrostu wynagrodzeń pracowników
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wynikłe z uregulowania
zawartego w art. 4a /.../ obciążają także kasy chorych (Narodowy Fundusz
Zdrowia). W uzasadnieniu skład orzekający odwołał się do zapatrywania Trybunału
Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A
Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 96) uznającego zgodność z Konstytucją art. 4a, o tyle tylko,
o ile jest on rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów
publicznych za jego wykonanie. Ten sam punkt wyjścia przyjęty został w uchwale 7
sędziów Sądu Najwyższego z 30 marca 2006 r., III CZP 130/05, stwierdzającej, że
art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) stanowi - w związku z art. 56 k.c. -
podstawę roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej
w stosunku do kasy chorych (Narodowego Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów
zwiększonego wynagrodzenia pracowników, jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego
7
gospodarowania środkami uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie
świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów pokryć w całości lub w części.
Przysługiwanie zakładowi opieki zdrowotnej roszczenia do Narodowego Funduszu
Zdrowia o zapłatę „kwot niezbędnych do pokrycia kosztów wypłaconego
pracownikom wynagrodzenia bez konieczności wykazywania szkody wynikłej
z niewykonania zobowiązania w terminie” nie wyklucza „ zgodnie z art. 481 § 3 k.c.,
domagania się również naprawienia szkody doznanej przez samodzielny publiczny
zakład opieki zdrowotnej wskutek zwłoki kontrahenta, tj. nieotrzymania należnej
kwoty w terminie z przyczyn, za które kasa chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia)
ponosi odpowiedzialność (art. 476 w związku z art. 471 in fine i art. 472 k.c.)”.
Według wskazań wyrażonych w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów
roszczenie o zapłatę kierowane do Narodowego Funduszu Zdrowia, będące
korelatem jego obowiązku, stanowiące żądanie wykonania zobowiązania
umownego stanowi podstawową i prawidłową drogę do uzyskania częściowego
wyrównania kosztów działania zakładu zwiększonych przez realizacje roszczeń
pracowniczych. Istnienie takiej podstawy ogranicza możliwość konstruowania
żądania odszkodowania na płaszczyźnie deliktowej. W wyroku z 11 kwietnia 2006 r.
sygn. I CSK 120/05 (niepubl.) wyrażono zapatrywanie oparte na przedstawionej
wykładni art. 4a (w związku z art. 56 k.c.), że wypłacona przez zakład kwota
podwyższonego wynagrodzenia nie może być uznana za szkodę przed
zrealizowaniem przez ten zakład roszczenia opartego na art. 4a w stosunku do
Narodowego Funduszu Zdrowia. Przyjęta konstrukcja roszczenia opartego na
zobowiązaniu umownym wyprzedzającym roszczenia odszkodowawcze rzutuje na
podstawę prawną rozstrzygnięć zapadających w sprawach o zwrot kosztów
zwiększonego wynagrodzenia przeciw oddziałom NFZ, a tym bardziej przeciw
jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa, ponieważ odpowiedzialność
deliktowa w ujęciu przedstawionym w uzasadnieniu uchwały może być mieć
miejsce w „sytuacjach patologicznych”, co oznacza ich subsydiarność i niedającą
się z góry określić wyjątkowość.
Należy dodać, że w uzasadnieniu uchwały nie rozstrzygano, jako
okoliczności zmiennej – zależnej od okoliczności faktycznych sprawy, koniecznego
zakresu współuczestniczenia NFZ w finansowaniu wydatków na podwyżkę
8
wynagrodzeń pracowniczych w latach 2001 i 2002 ani katalogu okoliczności
wymagających wykazania (i rozważenia) w ramach przesłanki prawidłowego
gospodarowania środkami oraz braku możliwości pokrycia tych kosztów w całości
lub w części.
Wykładnia art. 4a, dokonana przez pryzmat art. 56 k.c., stanowiąca
podstawę uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, została
powszechnie akceptowana w późniejszym (po 30 marca 2006 r.) orzecznictwie –
w tym przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.
Oceniając zasadność skargi w świetle przytoczonych rozważań, należy
zgodzić się z zarzutem podniesionym w punkcie 1. podstaw skargi kasacyjnej.
Przyjęcie odmiennej treści normy prawa materialnego niż w zaskarżonym wyroku
implikuje również rozkład ciężaru dowodów i ocenę przesłanek pominięcia dowodu
(art. 232 k.p.c. i art. 217 § 2 k.p.c.). Podnoszone w odpowiedziach na skargę
zarzuty, iż skarżący opierał podstawę roszczenia na reżimie deliktowym (art. 415
k.c.) nie są przekonujące, ponieważ powodowy Zakład tylko z pozoru wskazywał tę
jedną podstawę. W rzeczywistości oprócz art. 415 k.c. strona powodowa
powoływała się także na art. 4a ustawy o negocjacyjnym kształtowaniu /.../,
prawidłowo upatrując w tym przepisie źródła obowiązku partycypowania
pozwanego w kosztach jej działalności. Ponieważ wykładnia m. in. tego przepisu
usprawiedliwiająca oddalenie powództwa a następnie oddalenie apelacji okazała
się błędna, to podstawa skargi kasacyjnej w takim zakresie jest usprawiedliwiona
i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Wskazanie zawarte w uzasadnieniu uchwały
składu siedmiu sędziów dotyczące domniemań faktycznych jako sposobu
dowodzenia w procesie, wyraża pogląd o pełnej przydatności tej metody
dowodzenia, opartej na przepisie ustawy, a zarazem oznacza pewną elastyczność
w ocenie dotychczasowej aktywności procesowej stron, postawionych wobec
konieczności interpretacji aktu normatywnego nie poddającego się utartym
metodom wykładni.
Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art.
3571
k.c. z przyczyn wyjaśnionych na str. 12-ej uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
9
Pominięcie wskazanego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia wynikało z braku
żądania wydania konstytutywnego orzeczenia. Bezzasadność zarzutu
oznaczonego jako pkt. 2.nie wpływa jednak na ocenę skuteczności wniosku skargi
kasacyjnej, skoro usprawiedliwiony okazał się zarzut wskazany pod punktem
pierwszym.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 398 15
§ 1
k.p.c. orzekł jak w sentencji wyroku.
jc