sygn. III CSK 391/06 23 lutego 2007 Sąd Najwyższy

Wyrok SN z 23 lutego 2007, sygn. III CSK 391/06

Data orzeczenia 23 lutego 2007
Sąd Sąd Najwyższy
Wydział Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący SSN Gerard Bieniek
Tagi
#Sąd Najwyższy #Izba Cywilna #wyrok SN
Sygn. akt III CSK 391/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 23 lutego 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Józef Frąckowiak
SSN Marian Kocon
Protokolant Bożena Nowicka
w sprawie z powództwa K. P. i J. W.
następcy prawnego powódki A. W.
przeciwko Akademii […] i Skarbowi Państwa-Prezydentowi Miasta K.
o ustalenie,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 9 lutego 2007 r.,
na rozprawie
skarg kasacyjnych powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 9 listopada 2005 r.,
1. Oddala obie skargi kasacyjne i odstępuje od obciążenia
powodów kosztami postępowania kasacyjnego;
2. Przyznaje od Skarbu Państwa (Sąd Okręgowy w K.) na
rzecz adwokata P. Z. prowadzącego Kancelarię Adwokacką 1200
2
zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z
urzędu powodowi.
Uzasadnienie
3
W sprawie wniesionej przeciwko Akademii i Skarbowi Państwa Prezydentowi
m. K. powodowie […] wnieśli o ustalenie, że pozwana Akademia nie nabyła przed
dniem 1 I 1998 r. prawa użytkowania wieczystego części obecnej działki nr 125
obr. 5 jedn. ewid. K. utworzonej z parceli katastralnej I kat. 312/52 oraz tej części
obecnej działki nr 333/2 obręb 5, jedn. ewid. K., która została utworzona z dawnej
parceli katastralnej I kat. 312/51.
Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 7.05.2003 r. uwzględnił powództwo i
ustalił, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 29.05.1971 r.
została wywłaszczona m.in. należąca do powodów parcela katastralna 312/11 o
pow. 2.040 m2
. Przekazano ją w zarząd i użytkowanie Akademii […]. Cel
wywłaszczenia został określony w uzasadnieniu orzeczenia jako „związany z
budową II etapu Miasteczka Studenckiego”, zgodnie z decyzją wydaną na rzecz
Akademii o lokalizacji szczegółowej nr 36/69 przez Wydział Budownictwa,
Urbanizacji i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 14.04.1969 r. W
tej decyzji lokalizacyjnej na parceli powodów przewidziano wykonanie terenowych
urządzeń sportowych na potrzeby II etapu budowy Miasteczka Studenckiego.
Parcela 312/01 podzielona została na parcele 312/51 i 312/52, przy czym ta
pierwsza wspólnie z innymi parcelami katastralnymi utworzyła działkę ewidencyjną
o obecnym numerze 332/2, zaś parcela nr 312/52 weszła w skład działki
ewidencyjnej oznaczonej obecnie nr 125.
Ustalono, że ostatecznie budowa II etapu Miasteczka Studenckiego nie
została w pełni zrealizowana, ponieważ nie umieszczono jej w wieloletnim
narodowym planie gospodarczym na lata 1971-75. W szczególności nie
zrealizowano zaprojektowanych na parceli powodów obiektów sportowych.
Zarówno te obiekty, jak i całość projektu o nazwie „II etap budowy Miasteczka
Studenckiego” nie mogą już zostać zrealizowane, gdyż decyzja lokalizacyjna 36/69
utraciła swą moc. Według ustaleń Sądu ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia
24.04.2002 r. odmówiono powodom zwrotu części działki nr 125 odpowiadającej
parceli nr 312/52, powstałej z parceli 312/11, z powołaniem się na treść art. 229
ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przyczyną tej
4
odmowy było nabycie przez Akademię [...] przed wejściem w życie tej ustawy, czyli
przed 1.01.1998 r. prawa użytkowania wieczystego tej działki, co zgodnie z
powołanym przepisem uniemożliwią zwrot działki poprzednim właścicielem.
Sąd Okręgowy uwzględniając powództwo uznał, że powodowie mają interes
prawny w domaganiu się ustalenia, że pozwana Akademia nie nabyła użytkowania
wieczystego przed dniem 1.01.1998 r., gdyż takie ustalenie umożliwi im wznowienie
starań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem tego Sądu prawidłowa
wykładnia art. 182 ustawy z dnia 12.09.1996 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U.
Nr 63, poz. 385 ze zm.) jest taka, że nabycie na podstawie tego przepisu prawa
użytkowania wieczystego do gruntu państwowego, pozostającego w dacie wejścia
w życie ustawy w zarządzie uczelni wyższej, było możliwe tylko wtedy, gdy grunt
ten był wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem, na jaki został wywłaszczony.
Skoro zaś pozwana Akademia wykorzystywała tę nieruchomość niezgodnie
z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, to nie mogła nabyć użytkowania
wieczystego, gdyż zgodnie z art. 182 ust. 2 tej ustawy nabycie tego prawa przez
uczelnię nie może naruszać praw osób trzecich. W tej zaś sprawie naruszono
prawo powodów do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku apelacji
pozwanych Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23.09.2003 r. zmienił go i oddalił
powództwo. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że art. 182 ust. 2
ustawy o szkolnictwie wyższym stanowiącego, że przepisy ust. 1 „nie naruszają
praw osób trzecich” oznacza jedynie, iż nie pozbawia osób trzecich możliwości
dochodzenia swoich praw. W konsekwencji uznano, że grunt państwowy
pozostający w zarządzie uczelni w dniu wejścia w życie tej ustawy staje się
przedmiotem użytkowania wieczystego tej uczelni także w sytuacji, gdy przed
wejściem w życie ustawy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości jej
byłemu właścicielowi jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Pogląd ten zakwestionował Sąd Najwyższy, który w uwzględnieniu kasacji
powodów wyrokiem z dnia 13.01.2005 r. uchylił zaskarżone orzeczenie i sprawę
przekazał Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy
stwierdził jednoznacznie, że uwłaszczenie uczelni na podstawie art. 182 ust. 1
ustawy o szkolnictwie wyższym nie może odbyć się kosztem właściciela, któremu
przysługuje prawo zwrotu wywłaszczonej niegdyś nieruchomości, gdy stała się ona
5
zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym realizacja
właścicielskiego prawa do zwrotu ma pierwszeństwo przed uwłaszczeniem.
Przy ponownym rozpoznania sprawy Sąd Apelacyjny ponownie zmienił
wyrok Sądu Okręgowego i powództwo oddalił wyrokiem z dnia 9.11.2005 r.
W uzasadnieniu podniesiono, że podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy w dacie
złożenia przez powodów wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spełnione
były przesłanki z art. 69 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd ten przyjął, że w procesie o ustalenie na
podstawie art. 189 k.p.c., w tym postępowaniu należy samodzielnie ustalić
przesłanki z art. 69 ustawy z 29.04.1985 r., przy czym wobec zmiany stanu
prawnego (uchylenie ustawy z dnia 29.04.1985 r. przez ustawę z dnia 21.08.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami oraz uchylenie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym) sąd powszechny nie jest związany treścią wyroku NSA –z dnia
12.05.1997 r. III SA Kr …/96 w którym przyjęto, że cel na jaki nieruchomość została
wywłaszczona nie został zrealizowany. Wskazano, że zbędność nieruchomości w
znaczeniu prawnym oznacza utratę mocy decyzji lokalizacyjnej i taka sytuacja w
sprawie wystąpiła. Natomiast zbędność nieruchomości w sensie faktycznym
oznacza, że cel nie został zrealizowany mimo utraty ważności decyzji, przy czym
Sąd ten uznał, że dopuszczalne są odstępstwa od planu realizacji inwestycji, o ile
nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia. Taka sytuacja
zaistniała w niniejszej sprawie, skoro na spornej działce nie miały być wzniesione
obiekty kubaturowe, lecz przeznaczono ją na terenowe urządzenia sportowe i
zieleń. Pozwana zagospodarowała tę działkę urządzając ciągi piesze, parkingi
samochodowe i tereny zielone. Została więc urządzona infrastruktura towarzysząca
miasteczku studenckiemu, funkcjonalnie z nim powiązana i stanowiąca integralną
część kompleksu.
Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżyli powodowie. W skardze kasacyjnej
powoda H. P. zarzucono naruszenie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29.04.1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przez jego błędną
wykładnię, art. 170 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 316 § 1, i 379 pkt
3 k.p.c., art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 316
6
§ 1 i art. 391 § 1 k.p.c. oraz art. 386 § 1 k.p.c. Wskazując na powyższe powód ten
wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do powołanego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
W skardze kasacyjnej powódki A. W. zarzucono naruszenie tych samych
przepisów, a nadto art. 39820
k.p.c. i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Apelacyjny, realizując zalecenia
zamieszczone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13.01.2005 r. uznał, że
podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy w dacie złożenia przez powodów wniosku
o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istniały przesłanki z art. 69 ust. 1 ustawy z
dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Ustalenie tego i oceny prawnej Sąd Apelacyjny dokonał samodzielnie przyjmując,
że nie jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
12.05.1997 r., a nadto że nie nastąpiły jakościowe zmiany w realizacji inwestycji, co
doprowadziło do wyrażenia stanowiska, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany,
a tym samym brak podstaw do uwzględnienia żądania powodów opartego o art.
189 k.p.c. W skargach kasacyjnych obu powodów podniesiono w zasadzie
identyczne zarzuty, co uzasadnia potrzeby łącznego ich rozważenia. W pierwszej
kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co
miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te dotyczą naruszenia:
- art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 171 tej ustawy,
art. 316 § 1 i 379 pkt 3 k.p.c. przez to, że Sąd Apelacyjny ponownie
rozstrzygał o przesłance zbędności na cel wywłaszczenia, mimo, że zostało
to prawomocnie rozstrzygnięte w wyroku NSA z dnia 12.05.1997 r., co
skutkuje nieważnością postępowania;
- art. 170 i 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi przez ich niezastosowanie z tego względu, iż po wejściu
w życie z dniem 1.01.1998 r. ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce
7
nieruchomościami ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia
12.05.1997 r. stała się bezprzedmiotowa;
- art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przez jego zastosowanie mimo, że o dacie
orzekania przez Sąd Apelacyjny przepis ten już nie obowiązywał;
- art. 386 § 1 k.p.c. przez dokonanie zmiany wyroku i orzeczenia co do istoty
sprawy mimo, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania orzeczenia
reformatoryjnego;
- art. 39820
k.p.c. przez to, że Sąd Apelacyjny nie honorował oceny prawnej
wyrażonej przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13.01.2005 r.
2. Podejmując rozważenie tych zarzutów należy wstępnie uporządkować
chronologicznie bezsporne fakty. Decyzja o wywłaszczeniu została wydana w dniu
27.05.1971 r., a więc pod rządem ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn.
zm.), a zatem przepisy tej ustawy są miarodajne dla dokonania oceny prawnej
w niniejszej sprawie. Wniosek o zwrot nieruchomości objętej wywłaszczeniem
powodowie złożyli w dniu 27.04.1991 r. twierdząc, że jest ona zbędna na cel
wywłaszczenia. Pierwsza decyzja o odmowie zwrotu została wydana 18.01.1994
r., którą NSA uchylił wyrokiem z dnia 21.03.1995 r.; druga decyzja o odmowie
zwrotu została wydana w dniu 11.03.1996 r. i także ta decyzja została uchylona
wyrokiem Sądu Administracyjnego z dnia 12.05.1997 r. II SA Kr …/96. Uchylając
decyzję o odmowie zwrotu NSA stwierdził m.in. w uzasadnieniu, że działka l. kat.
312/11 miała zostać wykorzystana przez inwestora pod budowę obiektów
sportowych z zielenią osłaniającą te obiekty; projektowane obiekty sportowe nie
zostały zrealizowane, zaś zagospodarowanie działki nastąpiło w ten sposób, że jest
ona porośnięta drzewami, wykonano betonowe dróżki (ciągi piesze) oraz parking
na samochody osobowe dla pracowników i mieszkańców hotelu studenckiego. W
konsekwencji uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Należy przy
tym zauważyć, że w wyroku tym Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność iż
pozwana w niniejszej sprawie Akademia uzyskała z mocy prawa z dniem
27.09.1990 r. użytkowanie wieczyste na podstawie art. 182 ustawy z dnia
8
12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 15, poz. 385 ze zm.) samo przez
się nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku o zwrot. Kolejna decyzja
o odmowie zwrotu została wydana w dniu 20.03.2002 r., którą utrzymał w mocy
Wojewoda M. decyzją z dnia 24.0.4.2002 r. zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny
wyrokiem z dnia 17.02.2005 r. II SA/Kr …/02 oddalił skargę powodów. U podstaw
takiego rozstrzygnięcia legło to, że z dniem 1.01.1998 r. weszła w życie ustawa z
dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz.
2613 z późn. zm.). Z tego Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadził dwa
wnioski;: po pierwsze, przestała wiązać z dniem 1.01.1998 r. ocena prawna
w zakresie zwrotu przedmiotowej nieruchomości dokonana w wyroku NSA z dnia
12.05.1997 r.; po wtóre art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi
bezwzględną przeszkodę uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Dopiero
w tym kontekście należy odnieść się do zarzutów zawartych w skargach
kasacyjnych powodów, którego istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd
Apelacyjny był związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 12.05.1997 r.
odnośnie do spełnienia przesłanek z art. 69 ustawy z dnia 29.04.1985 r. - na
podstawie art. 170 i 171 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami
administracyjnym i art. 365 k.p.c. - a tym samym nie był władny dokonywać ustaleń
i samodzielnej oceny prawnej, a czyniąc to spowodował nieważność postępowania.
Ten pogląd nie jest uzasadniony. Art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, który obowiązywał zarówno w dacie orzekania
w sprawie przez Sąd Najwyższy (13.01.2005 r.), jak i ponownie przez Sąd
Apelacyjny (9.11.2005 r.) stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko
strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,
a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 171
tej ustawy stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co
do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Przepisy te
są odpowiednikiem art. 365 i 366 k.p.c. W związku z tym należy przypomnieć
podstawowe reguły obowiązujące przy wykładni i stosowaniu tych przepisów
(odpowiednio art. 170 i art. 171 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi). Po pierwsze, moc wiążąca wyroku dotyczy związania treścią
jego sentencji, a nie uzasadnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.01.2000 r.
9
II CKN 655/98, niepubl.; wyrok SN z dnia 23.0.52002 r. IV CKN 1073/00,
niepublik.). Po drugie, z powagi rzeczy osądzonej korzystają orzeczenia sądowe,
które rozstrzygają o istocie stosunku prawnego, stwarzając określoną sytuację
prawną. Chodzi więc o orzeczenia, które kończą postępowanie w sprawie
i rozstrzygają o istocie stosunku prawnego. Po trzecie, powaga rzeczy osądzonej
występuje w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, określonym wydanym
wyrokiem. Odnosząc te reguły okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że:
Po pierwsze, wyrok NSA z dnia 12.05.1997 r. nie kończył postępowania w
sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz zaskarżoną decyzją uchylił i
sprawa była nadal przedmiotem postępowania administracyjnego. Taki charakter
ma dopiero wyrok WSA z dnia 17.02.2005 r. Po drugie, związanie o którym stanowi
art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy sentencji
orzeczenia, a nie oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu. Należy to odróżnić,
a wyraźnie wskazuje na to art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, który stanowi, że „ocena prawna i wskazania co do dalszego
postępowania wyrażane w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ,
którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia”. Treść tego
przepisu jest jednoznaczna i nie daje podstaw do tego, aby utrzymywać, iż ocena
prawna wyrażona przez sąd w orzeczeniu wiązała inne sądy bądź ten sąd w innej
sprawie. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia
17.02.2005 r. orzekając ponownie w sprawie o zwrot nieruchomości musiał
wskazać przyczyny, dla których nie respektował treści art. 153 Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W każdym jednak razie nie
dotyczy to sądu powszechnego rozpoznającego zresztą inną sprawę. Po trzecie
jest oczywiste, że zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy niniejszej i sprawy
rozpoznawanej przez NSA z dnia 12.05.1997 r. jest odmienny.
Z tych względów chybione są zarzuty naruszenia art. 170 i 171 Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przywołanie przez Sąd
Apelacyjny art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie miała
żadnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie są też
uwzględnione pozostałe dwa zarzuty dotyczące naruszenia art. 39820
k.p.c. oraz
art. 386 § 1 k.p.c. Odnośnie naruszenia art. 39820
k.p.c. stwierdzić należy, że nie
10
jest uprawnione twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, jakoby Sąd Najwyższy
w wyroku z dnia 13.01.2005 r. przesądził, iż z mocy art. 365 § 1 k.p.c. sąd cywilny
był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 12.05.1997 r.
i w konsekwencji nie jest dopuszczalne samodzielne badanie przez sąd
w niniejszej sprawie spełnienia przesłanek do żądania zwrotu nieruchomości,
a w szczególności, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Przywołanie przez Sąd Najwyższy przepisu art. 365 § 1 k.p.c. w związku z art. 57
i 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjny nastąpiło w kontekście wskazania
na niekonsekwencje w poprzednim wyroku Sądu Apelacyjnego odnośnie
uprawnienia do badania, czy nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia.
W każdym razie Sąd Apelacyjny badając tę okoliczność samodzielnie nie naruszył
art. 39820
k.p.c. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 386 § 1 k.p.c. należy
podnieść, że zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd Apelacyjny nie mógł
orzec w sprawie merytorycznie, gdy ustalał okoliczność zbędności nieruchomości
na cele wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a nie na
dzień uwłaszczenia pozwanej Akademii. Zasadności tego zarzutu nie sposób
podzielić jeśli zważyć, że uwłaszczenie pozwanej z mocy prawa nastąpiło z dniem
27.09.1990 r., zaś wniosek o zwrot został złożony w dniu 27.04.1991 r. Jeśli więc
Sąd Apelacyjny badał stan nieruchomości na dzień 27.04.1991 r. z punktu widzenia
jej zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia, to nie sposób przyjąć, aby
odbiegał on od stanu, jaki istniał 7 miesięcy wcześniej. Zresztą dla rozstrzygnięcia
sporu istotny jest stan nieruchomości w obu datach.
Reasumując nie można uznać za usprawiedliwione przedstawione w obu
skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania.
W szczególności chybiony jest zarzut jakoby Sąd Apelacyjny związany był oceną
prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 12.05.1997 r. w odniesieniu do zbędności
nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jak to bowiem wynika z art. 153 Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi taka ocena wiąże tylko sąd oraz
organ administracji państwowej w tej sprawie, a przecież we wskazanym wyroku
uchylono zaskarżoną decyzję. Ani art. 153 tej ustawy, ani art. 170 i 171 ustawy nie
dają żadnych podstaw do twierdzenia, że Sąd Apelacyjny związany był oceną
11
prawną zawartą w uzasadnieniu sądu administracyjnego uchylającego decyzję o
odmowie zwrotu nieruchomości.
3. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy
zauważyć, że w istocie sprowadza się on do zarzutu naruszenia art. 69 ust. 1
ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości, przy czym chodzi o błędną wykładnię tego przepisu,
a w szczególności przyjęcie wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 69 ust. 1
powołanej ustawy nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na
rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli
stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten nie
precyzował, kiedy nieruchomość była zbędna na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu. Nastąpiło to dopiero w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami, obowiązującej od 1.01.1998 r. Według tego
przepisu decydują alternatywnie dwie okoliczności. Po pierwsze, jeżeli pomimo
upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie
rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Po drugie, jeżeli pomimo upływu
10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został
zrealizowany. Nie ma oczywiście podstaw prawnych, aby obecnie dokonywać
wykładni art. 69 ustawy z 1985 r. przy zastosowaniu treści art. 137 ust. 1 u.g.n.,
czy to w drodze analogii, czy to odpowiedniego stosowania. Przepis art. 69 ust. 1
ustawy w 1985 r. był przedmiotem licznych orzeczeń Sądu Najwyższego
i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których na tle konkretnych stanów
faktycznych wskazywano bardziej ogólne bądź szczegółowe kryteria przydatne dla
oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w decyzji
o wywłaszczeniu. Generalnie biorąc zbędność na cele określone w decyzji
o wywłaszczeniu oceniano przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej
nieruchomości. Za decydujące kryterium tej oceny przyjmowano posiadanie przez
władającego gruntem ważnej decyzji o lokalizacji inwestycji. W związku z oceną
zbędności pojawiło się także pytanie o możliwe odstępstwa od inwestycji, której
realizację uzasadniało wywłaszczenie danej nieruchomości lub jej części. Problem
ten miał duże znaczenie w kontekście możliwości zwrotu części wywłaszczonej
nieruchomości, jeżeli ta część stała się zbędna na cele określone w decyzji
12
o wywłaszczeniu. W ówczesnej judykaturze wyraźnie opowiedziano się za
dopuszczalnością odstępstwa pod warunkiem, że nie są to zmiany jakościowe.
Najbardziej znamiennym przykładem może być uchwała składu 7 sędziów SN
z dnia 27.01.1988 r. III AZP 11/87 (OSNCP 1988 nr 11, poz. 149, w której
stwierdzono, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji
inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel
wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu
uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie
zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładowo o jakościowej zmianie
nie sposób mówić w sytuacji gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu
budowy osiedli, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla
(wyrok NSA z dnia 3.11.1987 IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76). Podobnie
należy ocenić budowę szpitala zamiast zamierzonego ośrodka zdrowia.
Ten kierunek orzecznictwa zachował aktualność, szczególnie wówczas, gdy chodzi
o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Gdyby bowiem o zbędności orzekać
wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu
czy w decyzji lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco
odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona.
To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy
więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do
wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została
zrealizowania miast zamierzonej lub też obok niej.
Odnosząc te uwagi do okoliczności sprawy stwierdzić należy że decyzja
o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29.05.1971 r. objęła kilkadziesiąt
działek, w tym sporną działkę powodów, przy czym cel wywłaszczenia został
określony bardzo ogólnie „budowa II etapu Miasteczka Studenckiego” zgodnie
z decyzją o lokalizacji szczegółowej 36/69. Zgodnie z tą decyzją miało nastąpić
zagospodarowanie terenu wg załączonej koncepcji zagospodarowania terenu,
którą graficznie przedstawia tzw. mapa sytuacyjno-wysokościowa. Z tych
dokumentów wynika, że budowa miała obejmować dwa hotele asystenckie,
stołówkę, klub, pracownię – kreślarnię, przychodnię zdrowia, terenowe
urządzenia sportowe oraz parkingi i miejsca postojowe. Ustalono bezspornie, że
13
z planowanych obiektów nie zrealizowano pracowni – kreślarni, stołówki i klubu,
resztę obiektów pobudowano. Ustalono też, że na spornej działce nie miały być
wzniesione obiekty kubaturowe, lecz terenowe urządzenia sportowe i zieleń.
Zamiast tego wykonano ciągi piesze, parkingi i tereny zielone. To stwierdzono
podczas oględzin nieruchomości w toku postępowania administracyjnego
dokonanych 17.01.1996 r. do czego odwołano się w wyroku NSA z dnia
12.05.1997 r. W tym orzeczeniu przyjęto, że cel wywłaszczenia nie został
zrealizowany na działce powodów, bowiem nie wybudowano terenowych
urządzeń sportowych. Nie kwestionując tego ustalenia, nie sposób zgodzić się
z wysnutymi wnioskami. Przecież nie można pominąć faktu, że przedmiotem
wywłaszczenia było kilkadziesiąt nieruchomości, a cel wywłaszczenia jaka
budowa II etapu „Miasteczka Studenckiego” został zarówno w decyzji
o wywłaszczeniu, jak i w decyzji lokalizacji szczegółowej określony do
wszystkich nieruchomości i co ważniejsze został zrealizowany. Jeżeli wg tzw.
mapy wysokościowej na spornej działce miały być pobudowane terenowe
urządzenia sportowe i zieleń a powstały ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe
i zieleń, to przecież w obu przypadkach chodzi o infrastrukturę podstawowej
inwestycji, która jako miasteczko studenckie została zrealizowana. Infrastruktura
w tej, czy innej postaci jest funkcjonalnie związana z inwestycja podstawową.
Jeśli więc zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia ocenić przez pryzmat
charakteru inwestycji zamierzonej i zrealizowanej, to nie sposób uznać tej
zbędności wówczas, gdy na spornej działce zaplanowano infrastrukturę, która
została zrealizowana z tym jedynie, iż zmiana elementów infrastruktury w postaci
terenowych urządzeń sportowych wybudowano ciągi komunikacyjne i miejsca
postojowe, przy zachowaniu zieleni. Nie jest to zmiana jakościowa celu
wywłaszczenia.
Z tych względów skargi kasacyjne podlegały oddaleniu (art. 3984
k.p.c.).
14
jc