sygn. V CSK 314/12 24 maja 2013 Sąd Najwyższy

Wyrok SN z 24 maja 2013, sygn. V CSK 314/12

Data orzeczenia 24 maja 2013
Sąd Sąd Najwyższy
Wydział Izba Cywilna, Wydział V
Przewodniczący SSN Dariusz Zawistowski
Tagi
#Sąd Najwyższy #Izba Cywilna #wyrok SN
Sygn. akt V CSK 314/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 maja 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Józef Frąckowiak
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
Protokolant Piotr Malczewski
w sprawie z powództwa K. K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Sprawiedliwości
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 24 maja 2013 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Okręgowego w […]
z dnia 20 marca 2012 r.,
1. oddala skargę kasacyjną
2. zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3600 zł (trzy tysiące
sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powód K. K. domagał się zasądzenia od pozwanego Skarbu Państwa -
Ministra Sprawiedliwości kwoty 71.556,13 zł z ustawowymi odsetkami oraz
kosztami procesu. W uzasadnieniu żądania pozwu powód wskazał, że ta kwota
odpowiada dochodowi, jaki osiągnąłby, gdyby nie sprzeciwienie się przez Ministra
Sprawiedliwości wpisaniu go na listę adwokatów, co spowodowało opóźnienie
w rozpoczęciu wykonywania przez niego zawodu adwokata. Jako podstawę prawną
swego żądania wskazał art. 4171
§ 2 k.c.
Pozwany w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie powództwa zarzucając,
że powód nie wykazał istnienia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej
Skarbu Państwa - w szczególności zaś, aby działanie pozwanego było bezprawne
a nadto powód nie udowodnił, aby rzeczywiście poniósł szkodę w dochodzonym
rozmiarze.
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. Sąd Rejonowy w […] uwzględnił
powództwo. Ustalił, że decyzją z dnia 25 czerwca 2008 r. Minister Sprawiedliwości,
na podstawie art. 69 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.
Prawo o adwokaturze, wyraził sprzeciw wobec wpisu powoda na listę adwokatów.
W jego ocenie powód nie spełniał wymogu nieskazitelnego charakteru i związanej
z tym rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W uzasadnieniu
powyższego stwierdzenia Minister Sprawiedliwości powołał się na toczące się
przeciwko powodowi postępowanie karne o czyn z art. 239 § 1 k.k. Rozpoznając
skargę powoda, na decyzję Ministra Sprawiedliwości, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w […] nie podzielił jego oceny co do braku po stronie powoda
przymiotu nieskazitelnego charakteru i uznał sprzeciw za niedostatecznie
uzasadniony. Sąd ten przyjął, że sprzeciw zgłoszony został z naruszeniem art. 80
k.p.a., a okoliczność decydująca dla wyniku sprawy - niespełnienie przez
skarżącego warunku nieskazitelności charakteru - nie została udowodniona. Skarga
kasacyjna Ministra Sprawiedliwości została przez Naczelny Sąd Administracyjny
oddalona. Powód został uniewinniony od popełnienia zarzucanych mu czynów,
wyrokiem Sądu Okręgowego w […] z dnia 29 marca 2011 r.
3
W oparciu o powyższe ustalenia Sąd Rejonowy uznał, że uchylenie przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Ministra Sprawiedliwości z powołaniem
się na art. 145 § 1 lit. a i c prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi
(dalej p.p.s.a.) jest równoznaczne z uznaniem jej za niezgodną z prawem,
co w oparciu o art. 4171
§ 2 k.c., nakazuje uznać, że istniała przesłanka
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, a wobec udowodnienia
wysokości szkody przez powoda, powództwo było zasadne.
Na skutek apelacji wniesionej przez pozwanego, Sąd Okręgowy wyrokiem z
dnia 20 marca 2012 r., zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo
oddalił.
Sąd Okręgowy wskazał, że skarżący nie podniósł skutecznego zarzutu
naruszenia prawa procesowego. Uznał, że ustalenia faktyczne przyjęte przez
Sąd Rejonowy za podstawę rozstrzygnięcia poczynione zostały prawidłowo,
z jednym zastrzeżeniem. Zwrócił uwagę, że nie znajduje uzasadnienia ustalenie,
iż „sąd administracyjny podniósł również, że Minister Sprawiedliwości uznając
akt oskarżenia za równoznaczny popełnieniu przestępstwa naruszył konstytucyjną
zasadę domniemania niewinności". Takiej bowiem oceny sąd administracyjny nie
dokonał. W pozostałym zakresie ustalenia Sądu pierwszej instancji Sąd Okręgowy
uznał za właściwe i przyjął je za własne. Za zasadne uznał zarzuty naruszenia
prawa materialnego stwierdzając niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej
instancji art. 4171
k.c. Podniósł, że rodzaj prejudykatu niezbędnego do uzyskania
odszkodowania jest uzależniony od charakteru decyzji, której wydanie stało się
przyczyną szkody, a wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w oparciu
o art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnił skargę powoda na decyzję Ministra
Sprawiedliwości i ją uchylił, takim prejudykatem nie jest, albowiem tego rodzaju
orzeczenie nie mieści się w dyspozycji art. 287 p.p.s.a., ani też nie zawierało
stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a.
Z tego względu uznał, że podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa mógł
stanowić jedynie art. 417 k.c., jednakże działaniu Ministra Sprawiedliwości
nie można przypisać cechy bezprawności. Przyczyną uchylenia jego decyzji było
dokonanie przez Sąd odmiennej interpretacji sformułowanego w art. 65 pkt 1
4
Prawa o adwokaturze wymogu nieskazitelności charakteru i dotychczasowego
zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonywania przez kandydata
zawodu adwokata. Sąd dokonując wykładni tego przepisu doszedł do odmiennego
wniosku niż Minister, czemu dał wyraz uchylając jego decyzję. Z tego względu Sąd
uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie polegające na wydaniu przez
Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia 25 czerwca 2008 r. było bezprawne.
Wyrok Sądu Okręgowego został zaskarżony skargą kasacyjną przez
powoda. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do
istoty sprawy poprzez jego zmianę i uwzględnienie powództwa, ewentualnie
uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga
kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 3983
§ 1 k.p.c.
W ramach podstawy naruszenia prawa procesowego skarżący zarzucił obrazę art.
177 § 1 w zw. z art. 382 k.p.c., a w ramach podstawy naruszenia prawa
materialnego - naruszenie art. 4171
§ 2 oraz art. 417 § 1 k.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawa kasacyjna naruszenia przepisów postępowania była
nieuzasadniona. Skarżący zarzucił obrazę art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. w zw. z art. 382
k.p.c. Ten zarzut był związany z twierdzeniem, że postępowanie w sprawie powinno
być zawieszone do czasu wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji
o umorzeniu postępowania na skutek wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem
brak było podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych
przez skarżącego, gdyż Minister Sprawiedliwości, którego decyzja wydana na
podstawie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze została uchylona, nie miał podstaw
do umorzenia postępowania, w którym zapadła ta decyzja. Przepis art. 287 pkt 1
pkt 1 p.p.s.a. dotyczy bowiem takiego postępowania administracyjnego, w którym
uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracyjnego nie kończy postępowania,
a postępowanie zainicjowane skargą uprawnionego, o której mowa w art. 69 ust. 2
Prawa o adwokaturze (obecnie art. 69a), tego rodzaju postępowaniem nie jest.
Uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2008 r. było
orzeczeniem kończącym postępowanie a jego skutkiem było uzyskanie przez
powoda wpisu na listę adwokatów.
5
Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie
z art. 4171
§ 2 k.c. naprawienia szkody wyrządzonej poprzez wydanie
prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, można żądać po stwierdzeniu
we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy
odrębne stanowią inaczej. Na tle niniejszej sprawy istotną kwestią jest właściwe
rozumienie zawartego w tym przepisie sformułowania dotyczącego „właściwego
postępowania”. Nie ulega wątpliwości, że zwykłe postępowanie administracyjne
(określane także w doktrynie mianem ogólnego) zakończone w sposób określony
w art. 287 p.p.s.a. jest „właściwym postępowaniem” w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c.
W konsekwencji osoba, która w zwykłym postępowaniu administracyjnym uzyska,
w sposób wyżej wskazany, stwierdzenie niezgodności z prawem określonej decyzji,
może dochodzić odszkodowania na podstawie tego przepisu. W niniejszej sprawie
sytuacja jest jednak inna. Decyzja wydawana przez Ministra Sprawiedliwości na
podstawie art. 69 Prawa o adwokaturze nie jest podejmowana w zwykłym
postępowaniu administracyjnym, lecz w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok
NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., II GSK 782/09, Lex nr 746150).
Postępowanie to ma wyraźnie odrębny charakter. Jest inicjowane przez Ministra
Sprawiedliwości w sytuacji, gdy toczące się dotychczas postępowanie, w którym
dokonywany jest wpis na listę adwokatów, nie jest w istocie postępowaniem
administracyjnym i sposób jego prowadzenia nie pozwala uznać, że jest ono
odpowiednikiem postępowania prowadzonego przez organ administracyjny
w pierwszej instancji. Z kolei postępowanie prowadzone przez Ministra
Sprawiedliwości nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym przez organ
administracyjny w drugiej instancji. Postępowanie o wpis na listę adwokatów nie
jest zatem stricte postępowaniem administracyjnym, choć niewątpliwie przepisy
Prawa o adwokaturze nie wyłączają stosowania do tego postępowania
podstawowych zasad procedury administracyjnej. Artykuł 287 pkt 1 p.p.s.a.
stanowi, iż stronie przysługuje odszkodowanie od organu, który wydał decyzję
administracyjną, gdy sąd uchyli zaskarżoną decyzję a organ rozpatrując sprawę
ponownie umorzy postępowanie. Przepis ten nawiązuje zatem wyraźnie do realiów
postępowania administracyjnego, w którym określona sprawa jest rozpoznawana
w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a wyrok sądu administracyjnego
6
uchylający zaskarżoną decyzję powoduje potrzebę ponownego rozpoznania
sprawy. Nie jest wówczas wykluczone ponowne wydanie decyzji, nawet tożsamej
z decyzją uchyloną, lub też stwierdzenie, że nie było np. podstaw do jej wydania
i umorzenie postępowania. Zatem tylko w tym przypadku, gdy w wyniku wyroku
sądu administracyjnego nastąpi umorzenie postępowania, uchylenie decyzji
administracyjnej jest traktowane jako uzyskanie prejudykatu w rozumieniu art.
4171
k.c. przy dochodzeniu odpowiedzialności za szkodę wynikającą z jego
wydania. Nie można zatem podzielić oceny skarżącego, że regulacja zawarta
w art. 65 Prawa o adwokaturze, wykluczająca kontynuowanie postępowania
o wpis na listę adwokatów po uchyleniu decyzji Ministra Sprawiedliwości
powyrażającej sprzeciw, pozwala stwierdzić, że sam wyrok uchylający decyzję
Ministra ma takie samo znaczenie jak umorzenie postępowania po uchyleniu
decyzji. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję Ministra
Sprawiedliwości wydaną w postępowaniu o wpis na listę adwokatów, nie jest
orzeczeniem wydanym we „właściwym postępowaniu” w rozumieniu art. 4171
§ 2
k.c. Z tego względu odpowiedzialność Skarbu Państwa w niniejszej sprawie
mogła być rozważana jedynie na gruncie art. 417 k.c.
Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa, oparta na podstawie art. 417
k.c. powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: bezprawność
działania lub zaniechania sprawcy, szkoda będąca ich następstwem oraz
normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy
a szkodą. Rozważając, czy w konkretnym przypadku te przesłanki zostały
spełnione, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy działaniu (zaniechaniu), które
ma stanowić źródło szkody, można przypisać cechę bezprawności. W niniejszej
sprawie, zdaniem skarżącego, źródłem szkody była decyzja Ministra
Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2008 r., w której sprzeciwił się on wpisaniu
powoda na listę adwokatów. Zgłoszenie sprzeciwu wobec uchwały o wpisaniu na
listę adwokatów stanowiło wykonanie przez Ministra Sprawiedliwości uprawnienia
przyznanego mu przez art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze (obecnie art. 69a ust.
1). Tego rodzaju decyzja Ministra Sprawiedliwości nie może być dowolna;
powinna znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym, być poprzedzona
jego wnikliwą analizą oraz odpowiednio uzasadniona. Oceny tej Minister
7
Sprawiedliwości dokonuje przy uwzględnieniu wymagań stawianych osobie
ubiegającej się o wpis na listę adwokatów, o których mowa w art. 65 Prawa
o adwokaturze. Należy do nich posiadanie przez kandydata nieskazitelnego
charakteru oraz jego dotychczasowe zachowanie, dające rękojmię prawidłowego
wykonywania zawodu adwokata (art. 65 ust. 1 pkt 1 Prawa o adwokaturze).
Tak sformułowane kryteria powodują, że Minister Sprawiedliwości dokonuje
oceny, w oparciu o posiadane informacje dotyczące kandydata, w ramach
koniecznej w takim przypadku swobody oceny. Nie można też pominąć,
że wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec dokonania wpisu
określonej osoby na listę adwokatów nie może być traktowane wyłącznie jako
wykonywanie uprawnienia i jako akt uznaniowy. Artykuł 69 Prawa o adwokaturze
nakłada bowiem na Ministra Sprawiedliwości obowiązek sprawowania nadzoru
nad samorządem adwokackim. Należy zatem przyjąć, że Minister Sprawiedliwości
ma wręcz obowiązek wyrażenia sprzeciwu przeciwko wpisaniu na listę adwokatów
osoby, która w jego ocenie nie spełnia wymogów określonych w ustawie.
Złożenie sprzeciwu przez Ministra, stanowiące wykonanie kompetencji
przyznanych mu przez ustawę, nie może być zatem, co do zasady, uznane za
działanie bezprawne. Dlatego też negatywna ocena kandydata, jednakże
uzasadniona w okolicznościach konkretnego przypadku oraz będąca jej
następstwem decyzja o wyrażeniu sprzeciwu wobec wpisu kandydata na listę
adwokatów, nie może być uznana za czyn bezprawny.
Sąd Okręgowy stwierdził zasadnie, że taka sytuacja miała miejsce
w rozpoznawanej sprawie. Minister Sprawiedliwości podejmując decyzję
o sprzeciwie, oparł się na tym, że przeciwko powodowi prowadzono postępowanie
karne, i to ten fakt stanowił podstawę do uznania, że powód nie spełnia wymogu
posiadania nieskazitelnego charakteru. Tak umotywowane stanowisko nie
pozwala stwierdzić, aby wyrażenie sprzeciwu co do wpisania powoda na listę
adwokatów przed zakończeniem się toczącego się przeciwko niemu
postępowania karnego było działaniem bezprawnym. Należało zatem przyjąć,
że Minister Sprawiedliwości wydał decyzję w ramach przysługujących mu
ustawowych uprawnień i brak było podstaw do uznania odpowiedzialności strony
pozwanej w oparciu o art. 417 k.c.
8
Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna była pozbawiona
uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 39814
k.p.c.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1 k.p.c.
w zw. z art. 39821
k.p.c.
jw