Wyrok SN z 13 grudnia 2013, sygn. III CSK 32/13
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
o stwierdzenie nieważności umowy
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
powód
pozwany
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
13 grudnia 2013
Sąd
Sąd Najwyższy
Wydział
Izba Cywilna, Wydział III
Przewodniczący
SSN Krzysztof Pietrzykowski
Podstawa prawna
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 grudnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
przeciwko J. Z. i L. K. i B. sp. z o.o. w W.
o stwierdzenie nieważności umowy,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 13 grudnia 2013 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 6 lipca 2012 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powoda na rzecz
pozwanej L. K. i B. sp. z o.o. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta)
zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Zaskarżonym przez powoda - Ministra Spraw Wewnętrznych wyrokiem
z dnia 6 lipca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od wyroku Sądu
Okręgowego z dnia 4 listopada 2010 r., w którym Sąd ten oddalił powództwo
wniesione przeciwko J. Z. i L. K. i B. Sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności umowy.
W sprawie tej ustalono co następuje.
W dniu 4 grudnia 2007 r. Pozwana L. K. i B. Sp. z o.o. nabyła od pozwanej J.
Z. prawo własności nieruchomości składającej się z działki nr 10 o powierzchni 1,73
ha, położonej w miejscowości P., dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę
wieczystą […].
Pozwana Spółka jest cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca
1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W akcie notarialnym
obejmującym sprzedaż przedmiotowej nieruchomości wskazano, że zgodnie
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M.
zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. nr VII 36/06 z dnia 13 lipca 2006 r.,
ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa […] nr 223, poz. 2531,
nieruchomość ta znajduje się na terenach oznaczonych na planie symbolem S12-
acu R/P - potencjalne tereny eksploatacji powierzchniowej.
Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Gminy M. wynika, że działki nr 9 i 10 położone we wsi P. znajdują się na terenach
oznaczonych w planach S 12 - acu R/P - potencjalne tereny eksploatacji
powierzchniowej, co do których ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe -
dotychczasowy sposób użytkowania (tereny rolne); 2) przeznaczenie uzupełniające
- zieleń śródpolna, ścieżki, drogi, parking, drogi dojazdowe do pól, urządzenia
infrastruktury technicznej związanej z przyszłą eksploatacją kopalni; 3) zasady
zagospodarowania terenów: a) zakaz inwestycji, które uniemożliwiałyby w
przyszłości eksploatacje powierzchniową kopalni. Przedmiotowa działka znajduje
się w pobliżu należącej do pozwanej Spółki kopalni. Z zaświadczenia UG w M. z
dnia 29 września 2008 r. wynika, że działka ta jest wykorzystywana w sposób
rolniczy.
Powództwo a następnie apelacja zostały oddalone. W wyniku skargi
kasacyjnej strony powodowej, Sąd Najwyższy stwierdził nieważność postępowania
3
w zakresie rozprawy apelacyjnej z dnia 30 marca 2011 r. i znosząc w tym zakresie
postępowanie, uchylił wyrok Sądu drugiej instancji przekazując mu sprawę do
ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznający sprawę Sąd Apelacyjny
wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. apelację powoda oddalił.
Sąd Apelacyjny zauważył, że ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758
ze zm.) nie podaje legalnej definicji nieruchomości rolnej na użytek tej ustawy,
a jedynie w art. 1a ust. 6 nakłada na nabywcę nieruchomości rolnej obowiązek
dochowania także warunków przewidzianych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r.
o kształtowaniu ustroju rolnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.).
Artykuł 2 pkt 1 tej ostatniej ustawy, odsyłając do definicji nieruchomości rolnej
zawartej w k.c. dodaje, że nie są nieruchomościami rolnymi, nieruchomości
położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania
przestrzennego na cele inne niż rolne.
Tego dodatkowego określenia nie zawiera przepis art. 461
k.c. Nie oznacza
to jednak, że oba przepisy podają różne definicje nieruchomości rolnej. Analizując
przepisy innych ustaw dotyczących nieruchomości rolnych, w szczególności ustawy
z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sąd Apelacyjny stwierdził, że wykładnia systemowa pojęcia nieruchomości rolnej
zawartego w k.c. doprowadza do tego samego efektu co wykładnia literalna
przepisu art. 2 pkt. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponadto Sąd
Apelacyjny zwrócił uwagę, że pojęcie nieruchomości rolnej jest kategorią prawną,
a nie faktyczną. Zatem proponowana przez powoda wykładnia art. 461
k.c., według
której określone w zatwierdzonym uchwałą rady gminy planie zagospodarowania
przestrzennego nieruchomości mają przeznaczenie inne niż rolne, nie pozbawia jej
takiego charakteru, oznaczałoby - wbrew prawnemu rozumieniu tego pojęcia,
że dopiero z chwilą faktycznego przystąpienia do zagospodarowania takiej działki
zgodnie z planem, nieruchomość utraciłaby charakter rolny. Tego rodzaju ujęcie
przekreślałoby sens i znaczenie ustawy o planowaniu i zagospodarowania
przestrzennym. W związku z tym brak jest jurydycznych podstaw do przyjęcia
jakoby istniały odmienne pojęcia nieruchomości rolnej na gruncie k.c. i ustawy
o kształtowaniu ustroju rolnego.
4
Druga istotna kwestia natury prawnej w tej sprawie to ocena czy
rzeczywiście według postanowień powołanej w akcie notarialnym uchwały Rady
Gminy M. z dnia 13 lipca 2006 r., nieruchomość objęta umową z dnia 4 listopada
2007 r. nie miała charakteru nieruchomości rolnej. W świetle postanowienia tej
uchwały dotyczącego zasad zagospodarowania zakazującego inwestycji, które
uniemożliwiałyby w przyszłości eksploatacje powierzchniową kopalin (k. 9 pkt. 3
wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy
M.) oraz postanowienia o przeznaczeniu tego terenu pod przyszłą eksploatacje
kopalin i przeznaczenia go także pod zieleń, ścieżki, drogi, parking, drogi
dojazdowe do pól i urządzenia infrastruktury technicznej związanej z przyszłą
eksploatacją kopalin, w ocenie Sądu Apelacyjnego sporna nieruchomość z chwilą
wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 lipca 2006 r.
przestała być nieruchomością rolną w rozumieniu art. 461
k.c.
Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane
w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem,
chyba że w tym planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
Właśnie w kontekście brzmienia powołanego przepisu należy rozumieć
postanowienia o dotychczasowym sposobie użytkowania - jako tymczasowy
sposób zagospodarowania tego gruntu, tym bardziej - na co zwracano już uwagę,
że zakazane są inwestycje, które uniemożliwiałyby w przyszłości eksploatacje
powierzchniową kopalin. Wobec tego rolnicze wykorzystywanie gruntu, który
w planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na
inne niż rolne cele nie oznacza, że nieruchomość taka jest nadal nieruchomością
rolną.
W skardze kasacyjnej powód zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego
przez błędną wykładnię art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 roku
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców w związku z art. 461
kodeksu
cywilnego oraz w związku z § 2 pkt 5 lit. c) i § 61 pkt 2 uchwały nr VI1/38/06 Rady
Gminy M. z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. […] nr 223, poz. 2531)
i w konsekwencji przyjęcie, iż nieruchomość będąca przedmiotem
5
zakwestionowanej umowy nie stanowi „nieruchomości rolnej", a tym samym jej
nabycie nie wymagało zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych; 2)
naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 6 ust. 1
w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców, co skutkowało przyjęciem,
iż zakwestionowana umowa sprzedaży nie jest nieważna.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Kontrola nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnej, przewidziana
w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ma wyraźnie
charakter tymczasowy, co wynika jednoznacznie z art. 8 ust.2 pkt 1 tej ustawy.
Zgodnie z powołanym przepisem, uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemca,
będącego obywatelem lub przedsiębiorcą państw – stron umowy o Europejskim
Obszarze Gospodarczym albo Konfederacji Szwajcarskiej jest wymagane tylko
w okresie 12 lat od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Z takim
tymczasowym charakterem wymogu uzyskania zezwolenia wyraźnie koresponduje
art. 1a pkt 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w którym
ustawodawca przewidział, że nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca
następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r.,
o kształtowaniu ustroju rolnego. Zapewne w celu podkreślenia, że zezwolenie nie
będzie wymagane dla nieruchomości, które w miejscowym planie
zagospodarowania są przeznaczone do prowadzenia na nich innej niż rolnicza
działalności, ustawodawca odsyła w powołanym przypisie do ustawy
o kształtowaniu ustroju rolnego. Przepis art. 2 tej ustawy przewiduje zaś, że przez
nieruchomość rolną należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu
cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planach
zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Odesłanie w zakresie
definicji nieruchomości rolnej do wspomnianego przepisu tworzy regulację
wewnętrznie spójną i logiczną. Skoro bowiem wymóg zezwolenia na nabycie
nieruchomości rolnej przez cudzoziemca ma trwać tylko do 2016 r. to w sytuacji,
gdy określona nieruchomość ma zgodnie z planem zagospodarowania
6
przestrzennego utracić taki charakter w przyszłości, brak racjonalnych powodów,
aby takiego zezwolenia wymagać od cudzoziemca. Niewątpliwie wynegocjowane
w procesie akcesyjnym czasowe wyłączenie nieruchomości rolnych ze
swobodnego obrotu w ramach Unii dotyczyć ma gruntów, które są i zgodnie
z planami zagospodarowania przestrzennego będą w dalszym ciągu
wykorzystywane na cele produkcji rolniczej.
Wbrew odmiennej opinii skarżącego, proponowana przez niego wykładnia
przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ustawy
o kształtowaniu ustroju rolnego nie ma żadnego oparcia w wykładni literalnej tych
przepisów, ani nie przemawiają za nią żadne względy celowościowe. Skoro bowiem
ustawodawca w art. 1a pkt 6 odsyła do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to
nie można twierdzić, że nie odesłał w ten sposób do art. 2 ust.1 tej ustawy. Wręcz
przeciwnie mając na uwadze czasowy charakter obowiązku uzyskania zezwolenia
na nabycie nieruchomości rolnej to właśnie przede wszystkim odesłanie dotyczy
właśnie tego przepisu. W sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego a więc lokalne prawo krajowe nie zamierza określonej
nieruchomości traktować jako przeznaczonej na cele produkcji rolnej, to z jakiego
powodu mamy utrudnić cudzoziemcowi, który chce nabyć tę nieruchomość dla
prowadzenia na niej działalności zgodnej z tym planem. Jeszcze raz należy
powtórzyć, że proponowana przez skarżącego wykładnia przepisów ustawy
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ustawy o kształtowaniu ustroju
rolnego nie znajduje żadnego oparcia w literalnej i systemowej wykładni tych
przepisów i jest sprzeczna z celem regulacji zawartej w tych ustawach. Nie można
wymagać od cudzoziemca zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej, jeżeli
ustawa, która taki obowiązek przewiduje odsyła do ustawy o kształtowaniu ustroju
rolnego, zgodnie z którą określona nieruchomość jako przeznaczona w planie
zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż produkcja rolna nie jest już
nieruchomością rolną. Wymaganie w takiej sytuacji zezwolenia od cudzoziemca
ma 8charakter szykany, utrudniającej mu prowadzenie działalności na
nieruchomości, na której obywatel polski taką działalność może prowadzić.
Szczególnie widoczne jest to w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, gdy
nabywana nieruchomość ma być wykorzystana do prowadzenia eksploatacji
7
znajdujących się na niej surowców. Działalność taka wymaga czasu na
przygotowanie wydobycia i utrudnianie nabycia nieruchomości, na której ma być
ono prowadzone, skoro i tak w 2016 roku cudzoziemiec będzie mógł ją nabyć, nie
ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a może także przynosić wymierne szkody
dla zagranicznego przedsiębiorcy i w konsekwencji Skarbu Państwa.
Mając na względzie, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się
nieuzasadnione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814
k.p.c., orzekł jak
w sentencji.
es oraz w związku z § 2 pkt 5 lit. c) i § 61 pkt 2 uchwały nr VI1/38/06 Rady
Gminy M. z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego gminy M. (Dz. Urz. Woj. […] nr 223, poz. 2531)
i w konsekwencji przyjęcie, iż nieruchomość będąca przedmiotem
5
zakwestionowanej umowy nie stanowi „nieruchomości rolnej", a tym samym jej
nabycie nie wymagało zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych; 2)
naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 6 ust. 1
w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu
nieruchomości przez cudzoziemców, co skutkowało przyjęciem,
iż zakwestionowana umowa sprzedaży nie jest nieważna.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Kontrola nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnej, przewidziana
w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ma wyraźnie
charakter tymczasowy, co wynika jednoznacznie z art. 8 ust.2 pkt 1 tej ustawy.
Zgodnie z powołanym przepisem, uzyskanie zezwolenia przez cudzoziemca,
będącego obywatelem lub przedsiębiorcą państw – stron umowy o Europejskim
Obszarze Gospodarczym albo Konfederacji Szwajcarskiej jest wymagane tylko
w okresie 12 lat od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Z takim
tymczasowym charakterem wymogu uzyskania zezwolenia wyraźnie koresponduje
art. 1a pkt 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w którym
ustawodawca przewidział, że nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca
następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r.,
o kształtowaniu ustroju rolnego. Zapewne w celu podkreślenia, że zezwolenie nie
będzie wymagane dla nieruchomości, które w miejscowym planie
zagospodarowania są przeznaczone do prowadzenia na nich innej niż rolnicza
działalności, ustawodawca odsyła w powołanym przypisie do ustawy
o kształtowaniu ustroju rolnego. Przepis art. 2 tej ustawy przewiduje zaś, że przez
nieruchomość rolną należy rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu
cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planach
zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Odesłanie w zakresie
definicji nieruchomości rolnej do wspomnianego przepisu tworzy regulację
wewnętrznie spójną i logiczną. Skoro bowiem wymóg zezwolenia na nabycie
nieruchomości rolnej przez cudzoziemca ma trwać tylko do 2016 r. to w sytuacji,
gdy określona nieruchomość ma zgodnie z planem zagospodarowania
6
przestrzennego utracić taki charakter w przyszłości, brak racjonalnych powodów,
aby takiego zezwolenia wymagać od cudzoziemca. Niewątpliwie wynegocjowane
w procesie akcesyjnym czasowe wyłączenie nieruchomości rolnych ze
swobodnego obrotu w ramach Unii dotyczyć ma gruntów, które są i zgodnie
z planami zagospodarowania przestrzennego będą w dalszym ciągu
wykorzystywane na cele produkcji rolniczej.
Wbrew odmiennej opinii skarżącego, proponowana przez niego wykładnia
przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ustawy
o kształtowaniu ustroju rolnego nie ma żadnego oparcia w wykładni literalnej tych
przepisów, ani nie przemawiają za nią żadne względy celowościowe. Skoro bowiem
ustawodawca w art. 1a pkt 6 odsyła do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to
nie można twierdzić, że nie odesłał w ten sposób do art. 2 ust.1 tej ustawy. Wręcz
przeciwnie mając na uwadze czasowy charakter obowiązku uzyskania zezwolenia
na nabycie nieruchomości rolnej to właśnie przede wszystkim odesłanie dotyczy
właśnie tego przepisu. W sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego a więc lokalne prawo krajowe nie zamierza określonej
nieruchomości traktować jako przeznaczonej na cele produkcji rolnej, to z jakiego
powodu mamy utrudnić cudzoziemcowi, który chce nabyć tę nieruchomość dla
prowadzenia na niej działalności zgodnej z tym planem. Jeszcze raz należy
powtórzyć, że proponowana przez skarżącego wykładnia przepisów ustawy
o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ustawy o kształtowaniu ustroju
rolnego nie znajduje żadnego oparcia w literalnej i systemowej wykładni tych
przepisów i jest sprzeczna z celem regulacji zawartej w tych ustawach. Nie można
wymagać od cudzoziemca zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej, jeżeli
ustawa, która taki obowiązek przewiduje odsyła do ustawy o kształtowaniu ustroju
rolnego, zgodnie z którą określona nieruchomość jako przeznaczona w planie
zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż produkcja rolna nie jest już
nieruchomością rolną. Wymaganie w takiej sytuacji zezwolenia od cudzoziemca
ma 8charakter szykany, utrudniającej mu prowadzenie działalności na
nieruchomości, na której obywatel polski taką działalność może prowadzić.
Szczególnie widoczne jest to w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, gdy
nabywana nieruchomość ma być wykorzystana do prowadzenia eksploatacji
7
znajdujących się na niej surowców. Działalność taka wymaga czasu na
przygotowanie wydobycia i utrudnianie nabycia nieruchomości, na której ma być
ono prowadzone, skoro i tak w 2016 roku cudzoziemiec będzie mógł ją nabyć, nie
ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, a może także przynosić wymierne szkody
dla zagranicznego przedsiębiorcy i w konsekwencji Skarbu Państwa.
Mając na względzie, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się
nieuzasadnione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814
k.p.c., orzekł jak
w sentencji.
es