Wyrok - II OSK 167/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 635/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą wOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmio. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 635/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
art. 134
ppsa
art. 147
ppsa
art. 141
ppsa
art. 188
ppsa
art. 183
ppsa
art. 151
ppsa
art. 184
ppsa
art. 179
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (12)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 635/22, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r., nr XXI/234/11, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji X Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II - w części tj. w zakresie § 8 ust 10 pkt 1,3 i 4 oraz § 10 ust 3 pkt 6 lit. "b" uchwały.Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie m in. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r, poz. 884) - dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego.W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu, zgodnie z dyspozycją art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odczytując literalnie ten przepis należało by uznać, iż prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu meriti stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tą regulację (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 2546) wskazano, że w art. 46 przyjęto zasadę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Sam ustawodawca wskazuje zatem, cel regulacji zamieszczonej w art. 46 ust 1 w/w ustawy. Chodzi w nim między innymi o wykluczenie zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej przez zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że zakazy te i ograniczenia nie mogą być wprowadzane, jeśli związane jest to z ochroną nadrzędnych wartości jakimi są bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo porządku publicznego, ochrona środowiska, przyrody, zdrowia ale też ochrona zabytków. Prawodawca lokalny może więc w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzać pewne ograniczenia lub zakazy. W tym też zakresie ograniczenia i zakazy, o ile nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego nie mogą być uznane za nielegalne.Zgodnie z § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały, celem planu jest tworzenie podstaw do realizacji w obszarze planu zintegrowanej ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu, co oznacza m. in.: 1) zabezpieczenie naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk roślinnych lasów i terenów otwartych wraz ze stromymi zboczami, skarpami i jarami; 2) utrzymanie strefy ekotonowej dla obszarów leśnych oraz rezerwatu przyrody; 3) utrzymanie atrakcyjności krajobrazowej obszaru, zarówno dla czynnej i biernej ekspozycji widokowej; 4) ustalenie warunków i zasad wykorzystania części obszaru dla wypoczynku i rekreacji; 5) zachowanie i ochronę występujących w obszarze wartości kulturowych oraz racjonalne zagospodarowanie zespołów fortecznych i ich otoczenia, a także prawidłowe kształtowanie sąsiedztwa zabytków. Celem planu jest ochrona interesu publicznego w postaci unikatowych walorów przyrodniczo - krajobrazowych oraz kulturowych tej części miasta, przy jednoczesnym zachowaniu struktury funkcjonalno-przestrzennej tego rejonu Krakowa, mające istotne znaczenie dla równoważenia rozwoju Krakowa oraz jego atrakcyjności. Cały obszar planu zawiera się w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a jego nadrzędnym celem jest ochrona środowiska przyrodniczego i krajobrazu, co zostało uwzględnione w unormowaniach planu.Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3131/18, Sąd Wojewódzki wskazał, że z treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Organy gminy mogą więc w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy z dnia 7 maja 2010 r. jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone w zakresie decydowania o lokalizacji i warunkach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazuje się przy tym, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 zostałby naruszony, gdyby uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiała przedsiębiorcę telekomunikacyjnego jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych na całym terenie objętym planem. W sposób jednolity przyjmuje się interpretację omawianego przepisu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, w tym wyłączenia na konkretnie wskazanej części terenu wchodzącej w skład większego obszaru objętego danym planem, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzeniąSąd pierwszej instancji uznał, że zakwestionowany przepis planu w istocie nie wprowadza zakazu lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na całym obszarze objętym planem, lecz na jego określonej części. Zgodzić się w tym miejscu należy za udzieloną odpowiedzią na skargę, że w celu zachowania niezwykle cennego obszaru planu w tym występujących w jego terenie o szczególnych walorach przyrodniczych, krajobrazowych i środowiskowych , widoków i panoram poprzez które użytkownik tej przestrzeni czerpie z niej korzyści, ustalono zasady, które nie dopuszczą do naruszenia określonych prawem zasad korzystania z dóbr stanowiących przedmiot ochrony w planie. W związku z powyższym wskazano w ustaleniach planu pewne wyłączenia i ograniczenia w zupełnie dowolnej możliwości lokalizacji urządzeń z zakresu łączności. Jakkolwiek wyłączenie obejmuje znaczną część obszaru objętego Planem, to wskazać należy, iż skarżony Plan obejmuje relatywnie niewielki obszar a strona skarżąca nie podnosiła nawet, iż wprowadzony zakaz uniemożliwi lub utrudni świadczenie i jakość usług z zakresu telekomunikacji na terenie objętym tym Planem, a wszak konieczność zapewnienia tej łączności jest tą wartością, która uzasadnia stosowanie zapisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w szczególności jej art. 46 ust.1 - w kontekście możliwego ograniczenia kompetencji planistycznych organów samorządowych. Nadmienić też należy, iż przedmiotowy plan był na etapie jego tworzenia uzgadniany z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który w swojej opinii z 12 stycznia 2011 roku stwierdził, że przyjęte w planie rozwiązania są zgodne z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.W tej sytuacji biorąc pod uwagę całokształt powyższych argumentów Sąd pierwszej instancji uznał, iż wyłączenie możliwości lokalizacji posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych na części terenu objętego skarżonym planem nie narusza przepisów prawa, w szczególności art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych .Podobnie Sąd ten odniósł się do unormowań, które wprowadzają zasady lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, nakazujące: "nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej" oraz "kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem". Powyższymi przepisami nie zakazano lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej co do zasady, a w jedynie wprowadzono wymogi, jakie winny być spełnione dla lokalizacji urządzeń – w tym telefonii komórkowej. W ten sposób w celu ochrony wartości przyrodniczych , kulturowych i krajobrazowych organ planistyczny, chcąc pogodzić możliwość lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej z ochroną obszaru, wprowadził konkretne zasady i warunki lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, tak aby krajobrazu nie niszczyć i nie szpecić. Podkreślić raz jeszcze należy, że plan nie zakazuje całkowicie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji, a jedynie ogranicza zasady ich lokalizacji, biorąc pod uwagę zasady ochrony walorów przyrodniczych , historycznych i krajobrazowych, a wprowadzone wymogi nie uniemożliwiają realizacji inwestycji z zakresu łączności bezprzewodowej.Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących posługiwania się w skarżonych zapisach uchwały pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, należy wyjaśnić, że brak definicji kwestionowanych pojęć i zwrotów: tj. "powiązania widokowe w skali lokalnej i miejskiej", "kształtowanie obiektów w sposób podporządkowany specyfice miejsca zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem" – Sąd meriti zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Fakt że uchwałodawca nie zdefiniował wymienionych wyżej pojęć nie oznacza, że są one nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu, albo nastręczają jakichkolwiek problemów w ich rozumieniu. Kwestionowane przepisy nie wywołują i nie nastręczają w ocenie Sądu Wojewódzkiego większych wątpliwości interpretacyjnych. Uchwała posługuje się zrozumiałymi pojęciami, i nie stwarza ryzyka, że orzekające w przyszłości organy urbanistyczno-budowlane mające obowiązek stosować się do powyższych przepisów będą miały problemy ze stosowaniem tego przepisu prawa miejscowego, tym bardziej że część tekstowa planu jest kompatybilna i doprecyzowana czytelną częścią graficzną planu. Zarzut nieostrości zastosowanych pojęć jest zatem chybiony.W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, Spółka zarzuciła:1. naruszenie prawa materialnego:a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju:i. nieostre, niezdefiniowane pojęcia: "nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej" oraz "kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem";ii. wyłączenie 99,7% terenu planu, skutkujące znaczącym ograniczeniem możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, uzależniającym tę możliwość od uznania organów administracji;iii. dopuszczenie możliwości wprowadzania zakazów pośrednich, jak bezpośrednich co do realizacji inwestycji telekomunikacyjnych uzasadnionej niewielką wielkością obszaru objętego Uchwałą;b) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;c) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;d) art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą;ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:a) art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 188 P.p.s.a. – Spółka wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.Pismem procesowym z dnia 21 grudnia 2022 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.Mając na uwadze podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP a także wiadomą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znaczną liczbę złożonych przez skarżącą Spółkę skarg kasacyjnych na różne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza miasta Krakowa, należy w pierwszej kolejności wskazać, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22, LEX nr 3575653). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, LEX nr 2404522). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21, LEX nr 3537772). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.W kontekście wartości konstytucyjnych uwzględnianych w planowaniu przestrzennym należy jeszcze dodać, że dążenie do zachowania stabilności stosunków prawnych, która to stabilność jest nieodzownym elementem demokratycznego państwa prawnego uzasadnia przyjęcie ogólnego założenia, że im więcej czasu upłynęło od dnia uchwalania danego planu miejscowego, tym surowsze wymagania należy stawiać dla stwierdzenia, że w danym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie, ze skutkiem ex tunc, aktu prawa miejscowego. Na znaczenie znacznego upływu czasu od daty uchwalenia planu miejscowego w procesie kontroli legalności tego aktu prawnego wskazywano zresztą już w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14, LEX nr 2106684). Przywołanie tego argumentu jest w realiach niniejszej sprawy szczególnie uzasadnione, jeżeli zważy się, że skarżąca Spółka skargę na plan miejscowy obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II w Krakowie wniosła dopiero po upływie ponad 10 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały.Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu miejscowego z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodnie z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu miejscowego stacji bazowych telefonii komórkowej.Zakwestionowane przez Spółkę ustalenia mają następującą treść:"§ 8. W celu ochrony najwyższych wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 8 obowiązuje:1) zakaz lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych, za wyjątkiem terenu U.1 oraz za wyjątkiem wież i masztów radiokomunikacyjnych służących rozgłośni radiowej w terenie ZPf.2;(...)3) nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej;4) kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem."oraz: "Ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy poszczególnych systemów w zakresie telekomunikacji zasady lokalizacji nowych wież i masztów radiokomunikacyjnych wg § 8 ust. 10" – por. § 10 ust 3 pkt 6 lit. "b" uchwały.Konkretyzując zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług skarżąca podniosła, że niewłaściwe zastosowanie polegało na uznaniu przez Sąd za zgodne z art. 46 ust. 1 wprowadzenie rozwiązania ograniczającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym Planem miejscowym.W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do zagadnienia celowości wprowadzenia ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Ustalenia planu nie stanowią przejawu dowolności. Z powołaniem się na orzecznictwo stwierdzono, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dopuszcza możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.Zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2487/19 (LEX nr 3036981, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie wyklucza się przy tym w ogóle lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz ogranicza taką możliwość dla wskazanych miejsc w obszarze planu. W tym kontekście, w świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji między tymi wartościami. Brak przy tym podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji w zakresie łączności publicznej przed innymi wartościami, a kolidujące wartości powinny zostać wyważone. Prawidłowo przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, że sposób wyznaczenia w kontrolowanym planie miejscowym ograniczeń, nie wykracza poza to co jest konieczne dla ochrony walorów krajobrazowych obszaru planu. O tym, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego oraz reguły wynikającej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, świadczy również treść uzasadnienia projektu uchwały w przedmiocie planu miejscowego.Skarżąca podniosła, że Sąd wadliwie uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 nieostre sformułowania "nie przesłanianie punktów, ciągów i osi widokowych w celu zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej" oraz "kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w pierwszym przypadku lokalny prawodawca wprowadził nakaz nieprzesłaniania punktów, ciągów i osi widokowych, których znaczenie jest utrwalone w literaturze przedmiotu, gdyż "punkt widokowy" to punkt obserwacji, a oś widokowa to sekwencja widoków z punktów znajdujących się na linii w kierunku wyznaczonym przez tę linię, zakończona zwykle dominantą lub charakterystycznym elementem kompozycji. Wskazanie in fine celu jego obowiązywania należy odczytywać wraz z wprowadzeniem do wyliczenia, które odwołuje się do celu, jakim jest ochrona najwyższych wartości krajobrazowych. Natomiast pojęcie krajobrazu, zastosowane w drugim przypadku, również jest konsekwentnie rozumiane w środowisku urbanistycznym, jako ograniczony przestrzennie zbiór komponentów powiązanych ścisłym wzajemnym oddziaływaniem". Tak więc zastosowanie formuły "zachowania powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej" nawiązuje do wartości ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższe nakazy są jasne i czytelne w swojej wymowie.Warto również w tym miejscu podkreślić, że jak zauważono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1510/22 (LEX nr 3850352), także rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie w przedmiocie planu miejscowego, zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 312-313). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli.Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Planu miejscowego pomimo, że zdaniem skarżącej, w sposób arbitralny, nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej.Do uwag odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy wyżej omówionych dodać można, że z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1488/22, LEX nr 3857543).Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że zaspokojenie potrzeb odbiorców w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną oraz poprzez rozbudowę lub budowę nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych przewidziane zostało w § 12 ust. 7 planu miejscowego. Naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 7 planu miejscowego nie podniesiono, co stanowi kolejną okoliczność świadczącą o nieskuteczności skargi kasacyjnej w tym zakresie.Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.Kwestionowane ustalenia Planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym Planem, tyle że poza miejscami wymienionymi w sposób wyczerpujący w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d planu. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1510/22).Bezpodstawna jest w tej sytuacji teza o naruszeniu zasady neutralności technologicznej. Jest oczywiste, że o naruszeniu zasad uchwalenia planu miejscowego nie mogą decydować zobowiązania przetargowe skarżącej Spółki.Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie.Podkreślić należy, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 707/21, LEX nr 3745511).Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zarzuty o charakterze merytorycznym okazały się nieskuteczne, nie ma podstaw do kwestionowania zastosowania dyspozycji norm procesowych o charakterze wynikowym, będącego rezultatem oceny merytorycznej.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.Nie mógł zostać uwzględniony podniesiony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zwrot kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, gdyż przyznanie z tytułu wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrotu kosztów może mieć miejsce tylko w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). Tymczasem wniesione przez Radę Miasta Krakowa pismo procesowe z dnia 21 grudnia 2022 r. zatytułowane: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało złożone z uchybieniem ww. terminu..). Tymczasem wniesione przez Radę Miasta Krakowa pismo procesowe z dnia 21 grudnia 2022 r. zatytułowane: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało złożone z uchybieniem ww. terminu.