Wyrok - II SA/Łd 924/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - z dnia 28 maja 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Dnia 28 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Marcin Olejniczak Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 roku sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 lutego 2025 roku nr 64/2025 znak: GPB-III.7721.298.2024 ŁCz w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierUchylono decyzję I i II instancji. Dnia 28 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Marcin Olejniczak Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 roku sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 lutego 2025 roku nr 64/2025 znak: GPB-III.7721.298.2024 ŁCz w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwier
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
świadek
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Przewodniczący
Arkadiusz Blewązka
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego Nr 64/2025 z dnia 24 lutego 2025r., po rozpatrzeniu odwołania spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. , od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi Nr DPRG-UA-II.2086.2024 z dnia 24 października 2024 roku, stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi Nr DAR-UA-1.2703.2019, z dnia 30 grudnia 2019 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono firmie G. Sp. z o.o., z siedzibą w Ł. , pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: c.o., wod.-kan., elektryczną w Ł. przy ul. [...] , działka nr ewid. [...] w obr. [...] , uchylono zakwestionowaną decyzję w całości oraz umorzono postępowanie przed organem I instancji w całości.Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 grudnia 2019 roku, Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie G. Sp. z o.o., z siedzibą w Ł. , pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami; c.o., wod.-kan., elektrycznąw Ł. przy ul. [...] , działka [...] w obr. [...] .Następnie po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 2 lipca 2020 r., Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 9 września 2020 roku zmienił w/w pozwolenie na budowę.W toku odrębnego postępowania, prowadzonego na wniosek Wspólnoty M. 1 o wznowienie, na podstawie art. 145§ 1 pkt 1, 4 lub 5 Kpa, postępowania zakończonego wydaniem opisanego powyżej pozwolenia na budowę, organ I instancji wezwał inwestora m.in.o przedłożenie dokumentów (kompletnej kopii dziennika budowy) potwierdzających ciągłość prowadzenia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z uwagi na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".W odpowiedzi na wezwanie inwestor przesłał kopię dziennika budowy nr [...] z dnia 14 lipca 2022 r.W związku z treścią wpisów zwartych w ww. kopii dziennika budowy organ I instancji wszczął z urzędu odrębne postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę. Ponadto organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów (kompletna i czytelna kopia dziennika budowy) potwierdzających ciągłość prowadzenia robót budowlanych objętych decyzją Pnb o pozwoleniu na budowę, z uwagi na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, oraz do złożenia dodatkowych wyjaśnień w ww. sprawie lub przedłożenie dowodów, które w ocenie strony mogą mieć istotne znaczenie dla ww. sprawy. Inwestora odpowiedział na ww. wezwanie pismem z dnia 9 września 2024 roku.Następnie organ I instancji decyzją Nr DPRG-UA-II.2086.2024 z dnia 24 października 2024 roku, stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wpisy w kopii dziennika budowy jednoznacznie wskazują, że inwestor nie rozpoczął budowy w terminie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna.W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor - G. Sp. z o.o. - wniósł o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości. Strona zarzuciła naruszenie: art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż upływ terminu 3-letniego na rozpoczęcie robót budowlanych liczy się od dnia ostateczności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, bez względu na późniejsze wydanie decyzji o zatwierdzeniu zamiennej części projektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 w związku z art. 36aust. 1 powinna prowadzić do wniosku, iż termin 3 letni powinien być liczony od dnia ostateczności decyzji zatwierdzającej część zamienną projektu.Wspomnianą na wstępie decyzją uchylono zakwestionowaną decyzjęw całości oraz umorzono postępowanie przed organem I instancji w całości.W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Łodzi nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, w przypadku pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej w przedmiotowej sprawie, wątpliwości tych nie rozstrzygnął na korzyść strony, czym naruszył art. 7 i 7a Kpa.Wojewoda Łódzki po analizie dokumentacji zgodził się z zarzutami odwołania i argumentacją przedstawioną przez inwestora. W szczególności Wojewoda podniósł, że z kopii dziennika budowy nr [...] wydanego w dniu 14 lipca 2022 roku wynika, iż dokonano trzech wpisów tj.:- w dniu 30 sierpnia 2023 roku, wpis I.M. prezesa zarządu G. Sp. z o.o. o treści: "Wykonano odhumusowanie i niwelacje terenu pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego";– w dniu 1 września 2023 roku, wpis kierownika budowy J.J. (upr. bud. Nr 406/86/WŁ o treści: " Przyjmuje obowiązki kierownika budowy";– w dniu 4 września 2023 roku, wpis kierownika budowy Pana J.J. o treści: "Wstępne wytyczenie obrysu budynku, sprawdzenie możliwości wjazdu samochodów dostawczych i sprzętu budowlanego".Dalej, powołując się na art. 47e oraz art. 17 Prawa budowlanego Wojewoda wywiódł, że należy uznać, iż wpis w dzienniku budowy I.M. - prezesa zarządu G. Sp. z o.o., w dniu 30 sierpnia 2023 roku był uprawniony.Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego należy liczyć od dnia, w którym decyzja o zmianie pozwolenia na budowę stała się ostateczna, a nie od chwili, gdy ostateczna stała się pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wojewoda wskazał, że decyzja zamienna stała się ostateczna z dniem 15 października 2020 roku, a termin o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego upływał w dniu 15 października 2023 r.Biorąc pod uwagę powyższe oraz treść art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w ocenie organu wojewódzkiego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na fakt, że inwestor rozpoczął roboty budowlane z dniem 30 sierpnia 2023 roku zgodnie z ostateczną decyzją zamienną. W znajdującej się w aktach sprawy kopii dziennika budowy widnieje wpis z dnia 30 sierpnia 2023 roku o treści: "Wykonano odhumusowanie i niwelacje terenu pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Zatem należy uznać, iż w dniu 30 sierpnia 2023 roku nastąpiło rozpoczęcie budowy inwestycji objętej decyzją Pnb i decyzją zamienną.W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 3 lat od dnia w którym decyzja zamienna stała się ostateczna, nie zachodzi przesłanka obligująca organ do stwierdzenia wygaszenia decyzji zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś prowadzone postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe. Zatem, Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi, zaś postępowanie przed organem I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe.Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła Wspólnota M.w Ł. , która wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnegoi procesowego mającego wpływ na wynik sprawy:1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, mimo iż upłynął ustawowy 3-letni termin skutkujący wygaśnięciem pozwolenia na budowę;2) art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę zmieniła moment, w którym pierwotna decyzja stała się ostateczna;3) art. 47e Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że inwestor może dokonać wpisu w dzienniku budowy w zakresie uprawnień kierownika budowy;4) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "Kpa", poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w konsekwencji:a) oparcie ustaleń na wadliwych, nieprawdziwych lub nieprzydatnych wpisach w dzienniku budowy bez uprzedniego poddania ich krytycznej analizie, z których nie może wynikać rozpoczęcie robót;b) niepoddanie jakiejkolwiek weryfikacji, czy wpisy w dzienniku budowy rzeczywiście odzwierciedlają stan faktyczny;5) art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia z jakich względów organ uznał, że:a) Prezydent Miasta Łodzi nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Jednocześnie organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, przez co nie miał podstaw do oceny, czy Prezydent Miasta Łodzi rzeczywiście nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Mimo to organ umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;b) wpisy w dzienniku budowy dokonane przez inwestora w zakresie uprawnień kierownika budowy, w dodatku przez osobę, która złożyła nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostały uznane za wystarczający dowód pozwalający na zaprzestanie dalszego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy;6) art. 80 Kpa, poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nieuzasadnione przyjęcie, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o:1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;2) przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi i w załączeniu do niej, na wykazanie faktu, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;3) przeprowadzenie rozprawy, aby zapewnić skarżącemu realizację konstytucyjnego prawa do sądu, co przejawia się w aktywnym uczestnictwie w rozprawie i możliwości zajęcia stanowiska;4) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, należy liczyć od ostateczności decyzji zamiennej z dnia 9 września 2020 r. Decyzja zamienna nie stanowi nowego pozwolenia na budowę, lecz jedynie modyfikuje już istniejące pozwolenie i to wyłącznie w nieznacznym zakresie. W treści samej decyzji zamiennej wyraźnie wskazano, że uchyla ona pozwolenie z 2019 r. tylko w części,a w pozostałym zakresie pozostawia je w mocy. Pierwotna decyzja z dnia 30 grudnia 2019 r. pozostaje w obrocie prawnym, a trzyletni termin powinien być liczonyod momentu, w którym stała się ona ostateczna. Zdaniem strony przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do niezasadności prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w odniesieniu do każdej z decyzji. Należy uznać jednak, że każdaz decyzji powinna podlegać odrębnej weryfikacji, a wpływ decyzji zamiennej na decyzję pierwotną (jeżeli decyzja dla projektu zamiennego jest jakkolwiek relewantna dla wygaśnięcia decyzji) powinien zostać poddany szczegółowej analizie pod kątem zakresu i istotności dokonanych zmian. W niniejszej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona. Zdaniem skarżącej termin dla przedmiotowej decyzji należy liczyć od daty jej ostateczności, a nie od ostateczności decyzji dla projektu zamiennego. Z uwagi na fakt, iż roboty nie zostały rozpoczęte w terminie trzech lat od ostateczności tej decyzji, stwierdzenie jej wygaśnięcia przez Prezydenta Miasta Łodzi było zasadne.Dalej skarżąca podniosła, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, ograniczając się jedynie do uwzględnienia wpisu inwestora w dzienniku budowy, nie poddając tego wpisu krytycznej analizie. Wpis ten został dokonany przez prezesa spółki inwestorskiej, a nie przez kierownika budowy, który jest właściwą osobą uprawnioną do dokumentowania przebiegu inwestycji w zakresie wykonanych robót budowlanych. Wpis inwestora nie korzysta z domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego i nie może stanowić dowodu rozpoczęcia robót. Wpis inwestora powinien ograniczać się wyłącznie do informacji o powołaniu kierownika budowy. Skoro zaś wpis o wykonaniu niwelacji terenu został dokonany przez inwestora, a nie kierownika budowy, który kilka dni później dokonał swojego wpisu, można było oczekiwać od organu, aby dokonał oceny zasadności wpisu i ustalił, czy wpis ten odpowiada stanowi faktycznemu. Takie oczekiwanie jest tym bardziej zasadne, że wpisu do dziennika budowy dokonała I.M. . Skarżąca podkreśliła, że to ta sama osoba, która, jak ustalono w toku postępowania wznowieniowego, złożyła nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem strony przy wydawaniu decyzji organ musiał i powinien był posiadać tę wiedzę.Strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż wpisy dokonane przez kierownika budowy jednoznacznie wskazują, że roboty nie zostały rozpoczęte, gdyż nie obejmują one prac zaliczanych do katalogu robót budowlanych ani czynności przygotowawczych określonych w art. 41 Prawa budowlanego. Brak uzasadnionych wpisów o rozpoczęciu robót powinien skłonić organ do uznania, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji było uzasadnione.Skarżąca wspólnota ponadto podniosła, iż organ w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że "Prezydent Miasta Łodzi nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie Interes społeczny i słuszny Interes obywateli". Skoro jednak Organ sam wskazał na brak ustaleń faktycznych po stronie organu I instancji, niezrozumiałym jest, że uznał taki niepełny stan faktyczny za wystarczający do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w ocenie Wojewody materiał dowodowy był jednocześnie niewystarczający dla Prezydenta Miasta Łodzi, ale wystarczający dla Wojewody Łódzkiego - co pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).Organ miał wiedzę, że Wspólnota M. 1wystąpiła w czerwcu 2023 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazując na brak zgody na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wpisy w dzienniku budowy, na które powołał się Wojewoda, zostały dokonane dopiero w sierpniu 2023 r. - przez inwestora, a nie kierownika budowy -a więc w czasie, gdy inwestor mógł mieć już wiedzę o wniosku wspólnoty.W sytuacji, gdy ustalono, że wspólnota nie wyraziła zgody na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy miał obowiązek poczynić własne ustalenia, co do faktycznego rozpoczęcia robót.W szczególności powinien był: umożliwić wspólnocie mieszkaniowej zajęcie stanowiska w sprawie, wykorzystać powszechnie dostępne narzędzia (np. zdjęcia satelitarne z geoportalu czy Google Maps), przeprowadzić oględziny terenu budowy. Zaniechanie tych czynności doprowadziło do błędnego ustalenia, że budowa została rozpoczęta, podczas gdy w rzeczywistości żadne roboty nie były prowadzone. Świadczą o tym zdjęcia satelitarne, które nie wskazują na jakiekolwiek zmiany gruntowe od chwili wydania pozwolenia na budowę.Do skargi załączono kopię oświadczenia administratora nieruchomości wspólnej wskazujący, iż potwierdza brak rozpoczęcia jakichkolwiek robót.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi piśmie z 21 maja 2026 r. uczestnik postępowania G. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniósł o oddalenie skargi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stała się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 24 lutego 2025 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 października 2024 roku, stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 grudnia 2019 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono firmie G. Sp. z o.o., z siedzibą w Ł. , pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: c.o., wod.-kan., elektryczną w Ł. przy ul. [...] , działka nr ewid. [...] w obr. [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji w całości.Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) (dalej: P.b.).Jak stanowi art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Należy podkreślić, że termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Termin ten rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna z mocy prawa z upływem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania dla strony, której decyzja została doręczona najpóźniej. Podkreślenia wymaga, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wygaśnięcie decyzji następuje z upływem wskazanego terminu, niezależnie od tego czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., II OSK 1311/18, LEX nr 3053120, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).W kontrolowanej sprawie zdaniem organu II instancji w przypadku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie) termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 P.b. należy liczyć od dnia, w którym decyzja o zmianie pozwolenia na budowę stała się ostateczna, a nie od chwili, gdy ostateczna stała się pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przeciwne stanowisko prezentuje natomiast strona skarżąca, zdaniem której termin ten należy liczyć od dnia w którym ostateczna stała się pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, bowiem wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ma ten skutek, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zastępuje ją nowa decyzja, która - w zależności od zaproponowanych przez inwestora zmian - pierwotną decyzję albo całkowicie konsumuje albo całkowicie je zmienia lub rozszerza o inne nowe elementy (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2072/19, LEX nr 3072404, CBPSA). W związku z tym, skoro decyzja o zmianie pozwolenia na budowę zastępuje pierwotne pozwolenie i wchodzi w miejsce pierwszej decyzji, to rozstrzygający dla wygaszenia pozwolenia będzie moment ostateczności decyzji zmieniającej wydanej na podstawie art. 36a ust. 1 P.b. (por. wyrok NSA z 26 marca 2026 r., II OSK 2462/23, LEX nr 4094723, CBOSA). Tak więc w kontrolowanej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, że termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 P.b. należy liczyć od dnia, w którym decyzja o zmianie pozwolenia na budowę stała się ostateczna.Przechodząc do dalszych rozważań należy podkreślić, że odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie realizacji inwestycji budowlanej następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. Jak stanowi art. 47a ust. 1 P.b. dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania: 1) przebiegu robót budowlanych oraz 2) zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania tych robót. Dlatego ten właśnie dokument powinien być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organu rozstrzygającego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 37 ust. 1 P.b. Nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzać wszelkich innych, niezbędnych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 grudnia 2008 r., II SA/Gd 396/08, LEX nr 542232, CBOSA). W kontrolowanej sprawie organy poprzestały jednak wyłącznie na analizie wpisów do dziennika budowy. Biorąc pod uwagę podnoszony przez stronę skarżącą zarzut braku prawa inwestora do dysponowania gruntem (co w trakcie rozprawy potwierdziła także pełnomocnik uczestnika postępowania stwierdzając, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było uchwały wspólnoty wyrażającej zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, natomiast były zgody poszczególnych właścicieli), co niewątpliwie znane było z urzędu co najmniej organowi I instancji oraz fakt że w dzienniku figurowały jedynie 3 wpisy (z dnia 30 sierpnia 2023 roku, wpis I.M. prezesa zarządu G. Sp. z o.o. o treści: "Wykonano odhumusowanie i niwelacje terenu pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego"; z dnia 1 września 2023 roku, wpis kierownika budowy J.J. (upr. bud. Nr 406/86/WŁ o treści: "Przyjmuje obowiązki kierownika budowy" i z dnia 4 września 2023 roku, wpis kierownika budowy Pana J.J. o treści: "Wstępne wytyczenie obrysu budynku, sprawdzenie możliwości wjazdu samochodów dostawczych i sprzętu budowlanego") i to w terminach odległych czasowo od wydania zamiennego pozwolenia na budowę, a jednocześnie bezpośrednio poprzedzających upływ 3 lat od dnia, w którym decyzja zamienna stała się ostateczna, organy powinny skorzystać także z innych dowodów potwierdzających rozpoczęcie budowy, w tym z możliwości dokonania oględzin terenu czy przesłuchania świadków. Czego jednak organy w kontrolowanej sprawie nie uczyniły.Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy stwierdzić wobec tego należy, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie, bowiem organy administracji uchyliły się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Wobec stwierdzenia przez Sąd wskazanych powyżej uchybień przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.IBIB