Wyrok - I OSK 1144/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dnia 29 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 733/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnOddalono skargę kasacyjną. Dnia 29 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 733/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dn
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
art. 10
kpa
art. 33
kpa
art. 40
kpa
art. 80
kpa
art. 15
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 733/22, oddalił skargę K. W. o na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.295.2021.PG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:a) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) i c). p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej i drugiej instancji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a w każdym razie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k p a., art. 33 § 3 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. przez pominięcie pełnomocnika skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez organy I i II instancji.b) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § I pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracji I i II instancji w sposób prawidłowy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000, t.j.), gdyż w realiach niniejszej sprawy nie doszło do przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości,, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organu drugiej instancji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości.c) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art 80 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000, t.j.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organy administracji I i II instancji materiał dowodowy poddany prawidłowej i rzetelnej ocenie powinien prowadzić do wniosku, iż inwestor nie przeprowadził rokowań spełniających kryteria określone w art. 124 ust. 1 i 3 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, co powinno skutkować odmiennym rozstrzygnięciem przemawiając za uwzględnieniem skargi administracyjnej wniesionej przez stronę skarżącą;d) mające istotny wpływ na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 15 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organu drugiej instancji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości godząc w zasadę dwuinstancyjności postępowania;Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił także:a) naruszenie prawa materialnego art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą mylnym przyjęciem, iż dla spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań określonych w treści tej regulacji wystarczający jest sam fakt przedłożenia przez inwestora dokumentów dotyczących przeprowadzenia rokowań bez dokonywania analizy ich treści, podczas gdy to treść przedłożonych dokumentów pozwala dopiero zweryfikować to, czy rokowania zostały w rzeczywistości przeprowadzone oraz czy spełniały one kryteria umożliwiające zastosowanie instytucji określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n.Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie w całości postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa w niniejszym postępowaniu;ewentualnie:o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa w niniejszym postępowaniu.Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.):1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że ściśle wiążą się z naruszeniem prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie podważa bowiem ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji skutkującą uznaniem, że przedmiotowe postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek umożliwiających ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W konsekwencji powyższego zarzuty z obu podstaw kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie.Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazuje, że zasadniczo sprowadzają się one do dwóch kwestii. Po pierwsze – wskazania na brak wystąpienie przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Po drugie, błędnego stanowiska WSA, że udzielenie zezwolenia nastąpiło po prawidłowo przeprowadzonych rokowaniach.Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.).Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań.Zdaniem Sądu Kasacyjnego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. tj. inwestycja polegająca na posadowieniu na przedmiotowej działce przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia PE o średnicy 110 mm jest zgodna jest zgodna z decyzją Wójta Gminy K. z dnia 14 października 2020 r. nr KBI.6733.4.2020 o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami.Ta ostatnia kwestia stanowi podstawową oś sporu. Koniecznym było zatem odniesienie się do oceny przedmiotowej kwestii dokonanej przez Sąd Wojewódzki.Sąd Wojewódzki wskazał, że inwestor skierował do skarżącego pisma z dnia 23 marca 2020 r., 14 lipca 2020 r., 30 października 2020 r., 4 grudnia 2020 r. oraz 26 lutego 2021 r., w których wskazał jaka inwestycja jest zaplanowana i jakie zasady obowiązują po wybudowaniu gazociągu, przedstawiono również jej szczegóły. Inwestor uprzedził, że w przypadku braku odpowiedzi sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego bądź administracyjnego. Na żadne z powyższych pism inwestor nie otrzymał odpowiedzi, mimo ich prawidłowego doręczenia. Ze strony właściciela nieruchomości nie było więc żadnej reakcji na wystąpienia inwestora w zakresie propozycji dobrowolnego wyrażenia przez niego zgody na zajęcie nieruchomości.W orzecznictwie jest wskazywane, że "Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia." (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18 publik. CBOSA). Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia.Oceniając z tej perspektywy prowadzone postępowanie wskazać należy, iż bezspornie przywołany przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa także formy prowadzenia rokowań, ani też dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Wprowadzenie warunku poprzedzenia postępowania administracyjnego rokowaniami ma wszak na celu polubowne i umowne uzyskanie zgody właściciela na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Pod względem prawnym, zgoda ta może skutkować ustanowieniem także służebności przesyłu. Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że skoro przed wydaniem decyzji na podstawie przepisów art. 124 u.g.n. konieczne jest przeprowadzenie rokowań, o których charakterze w istocie decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby się bezprzedmiotowe (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024,). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. ( zob. wyrok zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 999/19 publik. CBOSA).Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, za prawidłowe tym samym należy przyjąć stanowisko Sadu I instancji, że brak reakcji na powyższe pisma przez skarżącego jednoznacznie świadczą o braku wyrażenia zgody na jakiekolwiek porozumienie we wskazanym przedmiocie. Zatem propozycja inwestora o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości poprzez ustanowienie służebności na warunkach dołączonej do pism umowy, jak również brak reakcji skarżącego na przedstawioną propozycję oraz na pozostałe propozycje kierowane do skarżącego, wyczerpuje znamiona rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k p a., art. 33 § 3 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a., należy wyjaśnić, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Nie wykazano bowiem w jaki sposób stanowisko Sądu I instancji o braku naruszenia art. 10 k.p.a., pomimo podnoszonej okoliczności doręczenia decyzji wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 1276/14). Dostrzec także trzeba, że zasadniczym celem regulacji zawartej w art. 40 § 2 k.p.a., która nakazuje doręczenie decyzji pełnomocnikowi w sytuacji, gdy został on ustanowiony w sprawie jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, iż każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 125/18). W sytuacji bowiem, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w jej bowiem realiach, jakkolwiek decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi, to jednakże w zakreślonym przez k.p.a. terminie skarżący wniósł odwołanie wniósł odwołanie, w którym podniósł konkretne zarzuty względem kwestionowanej decyzji. Taki stan rzeczy świadczy o tym, że pominięcie pełnomocnika, nie spowodowało dla mocodawcy żadnych ujemnych konsekwencji, skoro nie pozbawiło go możliwości skorzystania z terminowego wniesienia środków zaskarżenia.W odniesieniu do tego zarzutu nie można również pominąć, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo datowane na dzień 15 września 2021 r., udzielone przez K. W. synowi J. W. do reprezentowania go w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym. W pełnomocnictwie nie wskazano adresu pełnomocnika, jednak do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 15 września 2021 r. J. W. oświadczył, że cyt. "korespondencję należy przesyłać na dotychczasowy adres Pana K. W.". Protokół ten został przez J. W. podpisany. Nie można zatem zarzucić organowi naruszenia prawa w doręczaniu korespondencji na adres K. W., który był adresem wskazanym przez pełnomocnika.Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.