sygn. III SA/Gl 619/25 1 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Wyrok - III SA/Gl 619/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 1 czerwca 2026

Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. nr zaskarżonego aktu: IX/56/2024 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Pismem z 19 maja 2025r. Wojewoda ŚStwierdzono nieważność uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. nr zaskarżonego aktu: IX/56/2024 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Pismem z 19 maja 2025r. Wojewoda Ś
Data orzeczenia 1 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący Dorota Fleszer
Rozstrzygnięcie

Stwierdzono nieważność uchwały w całości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. nr zaskarżonego aktu: IX/56/2024 w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

UZASADNIENIE
Pismem z 19 maja 2025r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr lX/55/2024 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Dąbrowa Zielona (dalej: Statut), w całości jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że nie określono prawidłowo w uchwale organizacji organu uchwałodawczego sołectwa, tj. Zebrania Wiejskiego. W zakresie organizacji w/w organu Rada Gminy Dąbrowa Zielona (dalej: Rada Gminy) wskazała w §10 Statutu, iż "Zebranie wiejskie otwiera Sołtys i przewodniczy jego obradom." Także w § 17 ust. 1 pkt 2 Statutu przyjęto, że "Do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy w szczególności:(...) zwoływanie zebrań wiejskich i przewodniczenie ich obradom. W § 21 ust. 2 Statutu zastrzeżono, iż: zebranie wiejskie dla wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej prowadzi osoba wyznaczona przez Wójta Gminy Dąbrowa Zielona. Ta reguła stosowana jest także do przeprowadzenia wyborów uzupełniających (§26 ust. 1 Statutu) oraz do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sołtysa lub członka Rady Sołeckiej (§17 ust. 1 pkt 2 Statutu w związku z § 25 Statutu). Zastrzeżeniem tym nie objęto procedury odwołania sołtysa i członka Rady Sołeckiej, określonej w § 27-28 Statutu. Nie określono przy tym, kto przewodniczy wówczas obradom. Należy wnosić, że prowadzi je sołtys, któremu generalnie przypisano to zadanie w przywołanych wcześniej przepisach.Według Wojewody z tych regulacji jednoznacznie wynika, że zebraniu wiejskiemu co do zasady przewodniczy sołtys. Narusza to art. 36 ust. 1 u,s,g, zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Ustawodawca wyraźnie odróżnił funkcję uchwałodawczą zebrania wiejskiego od funkcji organu wykonawczego sołectwa, jakim jest sołtys wraz ze wspomagającą go radą sołecką. Nieuprawnionym jest zatarcie ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectw: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys z radą sołecką). Swoje stanowisko w tej kwestii Wojewoda poparł orzecznictwem administracyjnym. W ocenie Wojewody regulacje statutowe naruszające odrębność ustrojową pomiędzy organami sołectwa należy ocenić jako sprzeczne z art. 36 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 1 u.s.g., co rzutuje na ocenę legalności całej uchwały. Brak uregulowania w sposób prawidłowy w Statucie kwestii dotyczącej przewodniczenia zebraniu wiejskiemu powoduje niekompletność organizacji tegoż zebrania, której uregulowanie w statucie jest obligatoryjne, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie przez Radę Gminy innym podmiotom organizacji organów jednostki pomocniczej w trybie pozaustawowym, a taki porządek ustrojowy jednostki pomocniczej gminy byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie była uprawniona do zawierania w treści Statutu zapisu upoważniającego organ uchwałodawczy sołectwa do decydowania o tajności głosowania, co ma miejsce w § 8 ust. 1 pkt 3. Wynika z niego że na wniosek co najmniej 1/4 uprawnionych do głosowania, obecnych na zebraniu przeprowadza się w konkretnej sprawie głosowanie tajne. Ustawodawca stanowiąc poszczególne regulacje dotyczące funkcjonowania sołectwa wskazuje wprost, jakie uchwały zebrania wiejskiego podejmowane są w głosowaniu tajnym. Zastrzeżenie ustawodawcy w tym zakresie dotyczą wyłącznie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, o czym stanowi art. 36 ust. 2 u.s.g. Powyższe oznacza, iż rada gminy bez podstawy prawnej przeniosła przysługującą wyłącznie ustawodawcy kompetencję w przedmiocie wyłączenia jawności głosowania na inny podmiot, tj. zebranie wiejskie. Zatem § 8 ust. 1 pkt 3 Statutu jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g.Normując organizację organu uchwałodawczego w Sołectwie w § 6 ust. 2 Statutu postanowiono, że "Prawo głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy pełnoletni mieszkańcy zamieszkujący stale na terenie Sołectwa i posiadający czynne prawo wyborcze." Zgodnie z ust. 3 tego przepisu "Podstawą do ustalenia liczby uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim jest informacja ze stałego rejestru wyborców wydawana przez właściwą komórkę Urzędu Gminy."W ocenie Wojewody uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do głosowania na Zebraniu Wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, od faktu posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego i osiągnięcia pełnoletności, stanowi przekroczenie kompetencji, wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Ustawodawca określił wyraźnie zasady wyborcze i osoby uprawnione do wyboru organu wykonawczego, jakim jest sołtys oraz członków rady sołeckiej. Brak natomiast w ustawie szczegółowych rozwiązań prawnych, związanych z działaniem organu uchwałodawczego sprawił, że kwestia dotycząca m.in. określenia kręgu podmiotów uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim pozostawiona została do regulacji w statucie sołectwa. I chociaż żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże należy zgodzić się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach, dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Zawężenie przez Radę Gminy w § 6 ust. 2 Statutu kręgu mieszkańców, mogących głosować w Zebraniu Wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze i są pełnoletni w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Wprowadzone przez Radę Gminy ograniczenia prawa, bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g.Zdaniem Wojewody § 6 ust. 3 Statutu stanowiący, iż "Podstawą do ustalenia liczby uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim jest informacja ze stałego rejestru wyborców wydawana przez właściwą komórkę Urzędu Gminy" zachowuje swą aktualność i pozostaje prawidłowy, przy założeniu, że wspomniany rejestr służy pomocniczo do ustalenia grona uprawnionych, rozumianych jako stałych mieszkańców sołectwa (bez dalszych wyłączeń opisanych w kwestionowanym przepisie statutowym).Tym samym Wojewoda ustalił brak w Statucie elementu obligatoryjnego tj. określenia w sposób prawidłowy trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Wobec tego Rada Gminy nie wypełniła w tym zakresie upoważnienia ustawowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. i jest przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.Regulacje w tym zakresie zawarto w następujących przepisach Statutu:- § 9 ust. 1 pkt 1 Do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy wybór i odwołanie Sołtysa,- § 16. Wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej zarządza Wójt Gminy Dąbrowa Zielona. Wybory przeprowadza się na zasadach określonych w rozdziale V,- W Rozdziale 5 Statutu pn. Zasady i tryb wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zawarto §21, w myśl którego bierne i czynne prawo wyborcze na Zebraniu Wiejskim przysługuje pełnoletnim mieszkańcom Sołectwa, stałe zamieszkałym na jego terenie (ust. 1). Zebranie Wiejskie dla wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zwołuje Wójt Gminy Dąbrowa Zielona nie później niż 6 m -cy od wyborów Rady Gminy. W tym celu Wójt Gminy określa miejsce, dzień i godzinę zebrania oraz wyznacza przewodniczącego zebrania (ust. 2),§ 26 ust. 1 zdanie drugie stanowi, że "Przepisy o trybie wyboru sołtysa lub członka rady sołeckiej stosuje się odpowiednio do przeprowadzenia wyborów uzupełniających (przeprowadzanych w przypadku wygaśnięcia mandatu Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej)."Zdaniem organu nadzoru zebranie wiejskie nie posiada uprawnień elekcyjnych, wobec czego nie może dokonywać wyboru ani także odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca wskazując na uchwałodawczy charakter organu, jakim jest zebranie wiejskie nie przyznał mu zatem prawa wyboru lub odwołania organów sołectwa - w żadnym zakresie.Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził, że treść § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 21 ust. 1 w zakresie wyrażenia: "na Zebraniu Wiejskim" i ust. 2 w zakresie wyrażenia: "Zebranie Wiejskie", § 27 ust. 1 w zakresie "przez Zebranie Wiejskie" Statutu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 u.s.g.Ponadto regulacja §21 ust. 1, przyjmująca iż "Bierne i czynne prawo wyborcze na Zebraniu Wiejskim przysługuje pełnoletnim mieszkańcom Sołectwa, stałe zamieszkałym na jego terenie", jest modyfikacją art. 36 ust. 2 u.s.g. stanowiącej, iż "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są (...) przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Wojewoda podkreślił, że oceny istnienia uprawnień do głosowania dokonać należy przez pryzmat regulacji Kodeksu wyborczego. By je nabyć nie wystarczy stałe zamieszkiwanie na terenie sołectwa i uzyskanie pełnoletności. By być uprawnionym do głosowania, trzeba jeszcze spełnić wymóg dodatkowy - to jest znajdować się w grupie podmiotów, wskazanych w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego. W grupie tej wymienieni zostali: obywatel polski, obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim oraz obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Wykładnia gramatyczna i celowościowa ww. art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania, czyli będących w kręgu wskazanych podmiotów. Powołany art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje wszystkich kwestii związanych z trybem i zasadami wyborów organów jednostki pomocniczej gminy. Ustanawia natomiast warunki, których uchwalając statut sołectwa, rada gminy nie może naruszyć.Uprawnieni uczestnicy zebrania, których krąg jak wykazano określony został wadliwie przez § 21 ust. 1 Statutu, podejmują kolejne czynności mające na celu dokonanie wyborów organów. Spośród nich wyłania się trzyosobową komisję skrutacyjną (§ 22 ust. 1 Statutu); zgłaszają oni bezpośrednio kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej (§ 23 ust. 1) Statutu. Czynności te dotknięte są wadą prawną, ze względu na możliwość dokonania ich przy udziale osób nieuprawnionych.Wojewoda podkreślił, iż nie określono komu przypisuje się prawo głosowania w Zebraniu Wiejskim dla odwołania Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej i dokonania wyborów przedterminowych. W normujących tę materię § 27- § 28 Statutu nie zawarto też odesłania ani do § 6 ust. 2 ani do § 21 Statutu.Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą także sposobu ustalenia biernego prawa wyborczego. W § 21 ust. 1 Statutu wskazano "Bierne (...) prawo wyborcze na Zebraniu Wiejskim przysługuje pełnoletnim mieszkańcom Sołectwa, stale zamieszkałym na jego terenie." Stosownie do § 23 ust. 1 Statutu "Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych uczestników zebrania."Tymczasem art. 36 ust. 2 u.s.g. nie zastrzega, by nieograniczona liczba kandydatów, o jakiej stanowi ta norma musiała zamykać się w zbiorze, do którego należą wyłącznie pełnoletni mieszkańcy Sołectwa, stałe zamieszkali na jego terenie. Wprowadzenie w Statucie sołectwa dodatkowych wymogów dla ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej, mające charakter ius cogens.Dalej Wojewoda wskazał, że z treści § 21 ust. 3 Statutu wynika, że "Wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym." Przedmiotowe kwestie wynikają wprost z regulacji ustawowych, a to z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Wobec tego ten przepis Statutu w rzeczywistości stanowi powtórzenie i modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g.Zarzut istotnego naruszenia prawa Wojewoda postawił §17 ust. 2 Statutu, przyznającemu sołtysowi ochronę prawną właściwą funkcjonariuszowi publicznemu tylko w zakresie wykonywanych przez niego obowiązków. W jego ocenie tym samym Rada Gminy wypaczyła sens przewidzianej art. 36 ust. 3 u.s.g. regulacji nie zawierającej żadnego ograniczenia w przysługującej sołtysowi ochronie prawnej.Za sprzeczne z prawem Wojewoda uznał także regulacje zawarte w § 1 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 12, § 35 Statutu. Przepisem § 1 ust. 2 Statutu Rada Gminy postanowiła, że Sołectwo działa zgodnie z postanowieniami obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności:1) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.),2) Statutu Gminy Dąbrowa Zielona,3)oraz niniejszego Statutu.Przepisem § 17 ust. 1 pkt 12 Statutu natomiast Rada Gminy przewidziała, że "Do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy w szczególności (...) wykonywanie innych zadań należących do Sołtysa z mocy ogólnie obowiązujących przepisów." Z kolei § 35 Statutu stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w Statucie mają zastosowanie przepisy Statutu Gminy Dąbrowa Zielona i ustaw."W ocenie organu nadzoru przepisy te naruszają art. 87 Konstytucji RP i godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.Ponadto konstrukcja przepisu § 17 ust. 1 Statutu, poprzez zawarcie zwrotu "w szczególności" wprowadza otwarty katalog zadań Sołtysa. Umożliwia ona nakładanie na niego nowych zadań poza Statutem Sołectwa (w drodze odrębnych uchwał (nawet tych nie mających powszechnie obowiązującego charakteru) Rady Gminy i zarządzeń Wójta, co należy uznać za niedopuszczalne.Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Tym samym uchwała określająca materię statutową jednostki pomocniczej - jest nie tylko aktem powszechnie obowiązującym - ale dodatkowo jest aktem, którego uchwalenie jest poddane procedurze konsultacyjnej. Treść takiej uchwały nie może być w żaden sposób modyfikowana czy uzupełniana poza ustawowym trybem przewidzianym dla podjęcia statutu jednostki pomocniczej gminy.Tymczasem Rada przepisem § 17 ust. 1 Statutu uchwały stworzyła otwarty katalog zadań Sołtysa co oznacza, że możliwe jest realizowanie przez niego innych zadań, nie przewidzianych w Statucie. Takie uregulowanie uchwały powoduje, że Rada Gminy w drodze innego aktu niż Statut lub inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł nałożyć na organ jednostki pomocniczej inne, nie przewidziane przez niniejszą uchwałę zadania. Ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. wprost zastrzegł, iż o zadaniach organów jednostki pomocniczej decyduje organ stanowiący gminy w drodze nadanego statutu tej jednostki. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia Sołtysowi do realizacji innych zadań, nie wymienionych w statucie i w innym trybie niż zmiana statutu jednostki pomocniczej musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 3 u.s.g.Wojewoda zakwestionował także legalność § 30 ust. 2, § 31 ust. 1 i ust. 5-7 Statutu. Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.s.g. uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy określa Statut Gminy. Natomiast Rada Gminy przepisem § 30 ust. 2, § 31 ust. 1 i ust. 5-7 Statutu określiła zasady prowadzenia przez Sołectwo gospodarki finansowej w ramach środków przeznaczonych na jego działalność w budżecie gminy. Tym samym Rada w Statucie uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze Statutu Gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa, to jest art. 48 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g.Odnosząc się do regulacji prawnych Rozdziału 7 Statutu Wojewoda stwierdził, że zarówno jego tytuł, jak i § 33 ust. 2 w zakresie sformułowania nad działalnością sołectwa stanowi istotne naruszenie prawa, to jest naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Przepis ten nakłada obowiązek statutowego określenia zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.Należy także zauważyć, że przepisy art. 15 i art. 18a u.s.g. wyposażają radę gminy (działającą poprzez komisję rewizyjną) w uprawnienia kontrolne nad ogólnie pojętą "działalnością" jednostek pomocniczych. Rada gminy – stosownie do art. 18a ust. 1 u.s.g. kontroluje działalność jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. potwierdza powyższe uprawnienia Rady, jak również doposaża ją w uprawnienia nadzorcze, jednakże powyższe sprowadza do możliwości kontrolowania i nadzorowania jedynie organów jednostek pomocniczych. To oznacza, że o ile kompetencje kontrolne rady gminy na mocy przepisów art. 15 i art. 18a u.s.g. obejmują całą działalność jednostek pomocniczych, to już kompetencje kontrolne i nadzorcze rady i wójta - stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. - będą obejmowały działalność ich organów. Zakwestionowane regulacje Rozdziału 7 Statutu przyznane Radzie Gminy i Wójtowi kompetencje nadzorcze i kontrolne są zbyt szerokie. Obejmują bowiem one - nie jak dopuszcza ustawa - działalność organów Sołectwa - ale działalność Sołectwa.Ponadto w § 33 ust. 3 Statutu określono, że "Działalność finansowa podlega nadzorowi oraz kontroli (...) Skarbnika Gminy." W ocenie Wojewody postanowienie Statutu określające, że działalność finansową sołectwa nadzoruje i kontroluje Skarbnik Gminy jest niezgodne z powołanym art. 11a ust. 1 u.s.g., a niezgodność ta ma charakter istotny. Rada Gminy nie jest władna do zmiany porządku kompetencyjnego, ustanowionego przez u.s.g., jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia (jak np. w art. 39 ust. 4 u.s.g.).Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.W uzasadnieniu stwierdziła, że pomimo ukształtowanej linii orzeczniczej w zakresie poruszonych w skardze zagadnień zaskarżona uchwała nie zawiera niejasnych i nieprecyzyjnych regulacji. Dla zakwestionowania uchwały organu stanowiącego gminy konieczne jest wykazanie istotnego naruszenia prawa. Z kolei orzecznictwo sądów administracyjnych w wymienionej kwestii zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. W ocenie Rady Gminy naruszenia prawa wskazane przez Wojewodę nie należą do istotnych to nie skutkują nieważnością zakwestionowanej uchwały.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następujeZgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy).Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a.Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga na wstępie ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący (w określonym okresie) na terenie tej gminy. W jej podstawie prawnej wskazano na art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2024r. poz. 8540.Jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05).Na sesji w dniu 29 listopada 2024 r. Rada Gminy podjęła zaskarżona uchwałę. Została ona doręczona Wojewodzie w dniu 3 grudnia 2024r. W ustawowo określonym terminie 30 dni Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.Zaznaczyć także trzeba to, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 54-55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05). Wobec powyższego, oceniając czy zakwestionowane regulacje statutowe naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był upoważniony uznać zakwestionowane regulacje statusowe za pozbawione cech legalności. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak w przypadku wydawania aktów nadzoru, musi bowiem uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez Wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy (wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/18).Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Nr lX/55/2024 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa Dąbrowa Zielona.Zgodnie z art. 5 u.s.g. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zatem - co podkreśla NSA - utworzenie jednostek pomocniczych jest nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają podmiotowości na gruncie prawa publicznego i prywatnego. Są one powoływane do wykonywania zdekoncentrowanych na nie zadań gminnych. Nie mogą podejmować działań prawnych, i choć mogą teoretycznie odgrywać istotną rolę w procesach administrowania, to jedyną dostępną dla nich formą działania są wyłącznie formy działań faktycznych (wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3963/21).Według art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaliczone do nich zostało - co wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. - ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. W konsekwencji - co wynika z art. 35 ust. 1 u.s.g - organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (por. art. 35 ust. 2 u.s.g.). Elementy statutu wyznaczone zostały w art. 35 ust. 3 u.s.g. w ten sposób, że ma on określać w szczególności:1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 u.s.g., elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W statucie należy ustalić również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. W tym miejscu niezbędne jest także przywołanie art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., według którego "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych."Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady praworządności (Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz powiązania między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Jednocześnie zauważyć należy, że konstytucyjny standard upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego różni się w zależności od rodzaju podmiotu, na którym ciąży obowiązek prawodawczy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego można mówić o względnie autonomicznej pozycji lokalnego prawodawcy, który samodzielnie decyduje o merytorycznym kierunku prawa lokalnego. Znajduje to umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność publicznoprawną (art. 15-16, art. 165-166 Konstytucji RP), pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP) (P. Radziewicz (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 94).Sąd orzekający podziela pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04; wyrok WSA z 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07; W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut - art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, kompetencja samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04).W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 208). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" - a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych, co potwierdza użycie zwrotu "w szczególności" w art. 35 ust. 3 u.s.g., znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne - takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 985/ 17). (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17.05.2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1701/21)Przystępując do badania zarzutów podniesionych w skardze Sąd za zasadny uznał zarzut Wojewody co naruszenia przez Radę Gminy art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez po pierwsze, ustalenie z naruszeniem art. 36 ust. 1 u.s.g. w §10 ust. 1; § 17 ust. 1 pkt 2 organizacji organu uchwałodawczego sołectwa tj. zebrania wiejskiego. Jak wynika z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Wykładnia literalna skłania do postawienia tezy o konstruowania w nim podziału organów jednostki pomocniczej gminy ze względu na przyznane im funkcje. Podział ten – co słusznie zauważył WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 123/21 - nie może być ignorowany przez Gminę ustalającą w statucie sołectwa jego ustrój i dopuszczać do zatarcia ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectwa: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys). Po drugie, brak wyraźnych i jednoznacznych regulacji statutowych dotyczących wskazania kto prowadzi obrady zebrania wiejskiego w sprawach określonych w § 27-28 Statutu to jest odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej i przedterminowego wyboru sołtysa lub członka rady nadzorczej. Sąd podziela stanowisko Wojewody co do tego, że brak regulacji w wymienionym zakresie nie można ocenić inaczej niż brak wypełnienia upoważnienia ustawowego określonego w art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g. poprzez niezupełne określenie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej oraz organizacji zebrania wiejskiego.Nie ma racji Wojewoda kwestionując § 8 ust. 1 pkt 3 Statutu. Jak stwierdził NSA w wyroku z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4036/21 art. 35 ust. 3 u.s.g. określający podstawowy zakres treści statutu jednostki pomocniczej nie zakazuje określenia sposobu głosowania przez zebranie wiejskie jako głosowania tajnego. Organy jednostki pomocniczej nie będące organami gminy nie korzystają z regulacji odnoszących się do rady gminy, w tym zasad podejmowania uchwał i sposobów głosowania. Tym samym skoro nie ma w ustawie o samorządzie gminnym regulacji sposobu głosowania (jawnego lub tajnego) na sesji zebrania wiejskiego (poza wyjątkiem wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej - art. 36 ust. 2 u.s.g.), to pozostały sposób głosowania powinien być uregulowany w statucie takiej jednostki w stopniu odpowiednim do potrzeb i warunków lokalnych. Jeżeli zebranie wiejskie nie jest organem gminy, to nie mogą go dotyczyć ustawowe wymagania skierowane do organu gminy. Jeżeli ustawodawca nie reguluje bardziej precyzyjnie, w jaki sposób mają być podejmowane uchwały przez zebranie wiejskie, a jedynie nakazuje, aby w statucie jednostki pomocniczej był uregulowany sposób realizacji zadań przez taki organ to oznacza, że delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego zawiera szeroko zakreślone granice możliwych rozwiązań tej materii w poszczególnych statutach takich jednostek.Sąd nie podziela dokonanej przez Wojewodę oceny § 6 ust. 2 Statutu, w którym Rada Gminy wyznaczyła zakres prawa do głosowania na zebraniu wiejskim. Legalność tożsamej regulacji prawnej była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu. Pogląd wyrażony w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1701/21. Sąd orzekający w sprawie podziela zawarta w nim argumentację i wywiedzione stanowisko. W orzecznictwie sądowym poglądy co do określenia w statucie jednostki pomocniczej zakresu prawa do głosowania nie są jednolite. Z jednej strony przyjmuje się, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Co za tym idzie uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zwolennicy tego poglądu wskazują dalej, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania. Ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. W rezultacie nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Ponadto podzielający powyższe stanowisko wskazują, że zawężenie kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza także art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone w uchwale prawo udziału w zebraniu wiejskim uwarunkowane posiadaniem czynnego prawa wyborczego bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, z 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 16/19; sygn. akt III SA/Łd 28/19). Pogląd przeciwny, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, opiera się na regule, zgodnie z którą prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Nie wszyscy bowiem mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2456/13). W konsekwencji ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 729/20). Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 ust. 1 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP. Stąd – co stwierdził NSA w wyroku z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2453/13 - uznaje się, iż mandat do udziału, a konkretnie - do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego.W konsekwencji brak jest podstaw do kwestionowania § 6 ust. 3 Statutu, dopuszczającego do ustalenia liczby uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim informacji ze stałego rejestru wyborców wydawanych przez właściwą komórkę Urzędu Gminy. Przyjęcie takiego rozwiązania eliminuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2473/13).W ocenie Sądu nie stanowi naruszenia prawa regulacja § 9 ust. 1 pkt. 1, § 16, §21 ust. 1, §21 ust. 2 oraz § 26 ust. 1 poprzez wadliwe ustalenie zadań zebrania wiejskiego w procedurze wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej ma określać m.in. zadania organów jednostki pomocniczej. O tym bowiem ile spraw i zadań zostanie przekazane zebraniu wiejskiemu (lub innemu organowi jednostki pomocniczej) zasadniczo decyduje rada gminy. Ustawodawca ani w art. 35 ust. 3 u.s.g., ani też w innym przepisie tej ustawy nie określił katalogu spraw załatwianych przez organy jednostki pomocniczej. Tym samym skoro samo tworzenie jednostek pomocniczych ma co do zasady charakter fakultatywny, to także zakres zadań przekazanych jej organom zależy od rady gminy. Jeżeli w tej sprawie Rada Gminy określiła katalog zadań w sposób opisany w § 9 ust. 1 pkt. 1 i 2 , § 16, §21 ust. 1, §21 ust. 2 oraz § 26 ust. 1 jej Statutu, to co najwyżej można mówić o nieistotnym naruszeniu prawa. Sąd podziela wyrażony przez NSA w wyroku z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6683/21. NSA stwierdził w nim, że nie jest tak, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. (...) Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1495/17).Konsekwencją takiej oceny podniesionych przez Wojewodę zarzutów jest błędne jego za istotne naruszenie prawa treść § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 21 ust. 1 w zakresie wyrażenia: na Zebraniu Wiejskim i ust. 2 w zakresie wyrażenia: Zebranie Wiejskie, § 27 ust. 1 w zakresie: przez Zebranie Wiejskie.Wojewoda zarzucił regulacji § 21 ust. 1 Statutu nieuprawnioną ingerencję Rady Gminy w treść art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez ograniczenie kręgu osób uprawnionych do głosowania. Wskazał, że oceny istnienia biernego prawa wyborczego należy dokonać na gruncie Kodeksu wyborczego. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, według którego nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 159/23). Oznacza to tym samym, że stanowisko Wojewody w tej kwestii jest prawidłowe. Konsekwencji uznania § 21 ust. 1 Statutu za podjętego z istotnym naruszeniem prawa jest uznanie regulacji § 22 ust. 1 i § 23 ust. 1 Statutu, ponieważ wskazują one na czynności (wyłonienie komisji skrutacyjnej oraz zgłaszanie kandydatów na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej Statutu) mogą być podejmowane przez osoby nie mające biernego prawa wyborczego.Zgodzić się należy z dokonaną przez Wojewodę oceną § 21 ust. 3 Statutu. Wynika z niego, że wybory Sołtysa członków Rady Sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym. Tymczasem na gruncie art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 996/23). Warto w tym miejscu wskazać na § 137 załącznika pn. Zasady techniki prawodawczej do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst Dz. U. 2026 poz. 300), według którego w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W § 21 ust. 3 Statutu została powtórzona treść 36 ust. 2 u.s.g.Przyznać rację należy Wojewodzie co do tego, że Rada Gminy §17 ust. 2 Statutu w zakresie w jakim przyznaje sołtysowi ochronę prawną, właściwą funkcjonariuszowi publicznemu tylko w zakresie wykonywanych przez niego obowiązków naruszyła art. 36 ust. 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. (por. wyrok SA w Krakowie z 29 października 2002 r., sygn. akt II AKa 258/02) Nie ma zatem podstaw do ograniczania tej ochrony tylko do sytuacji, gdy sołtys wykonuje swoje obowiązki.Sąd podziela zarzuty Wojewody co do § 1 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 12, § 35 Statutu. Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez u.s.g. w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i Konstytucji). (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 516/21)Zdaniem Sądu podzielić należy zarzut Wojewody dotyczący taksatywnego wyznaczenia zadań sołtys poprzez użycie w tej regulacji zwrotu "w szczególności" wprowadza otwarty katalog zadań Sołtysa. Umożliwia ona bowiem nakładanie na niego nowych zadań poza Statutem Sołectwa (w drodze odrębnych uchwał (nawet tych nie mających powszechnie obowiązującego charakteru) Rady Gminy i zarządzeń Wójta z pominięciem trybu konsultacji, co jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Rada gminy ma obowiązek w sposób enumeratywny określić zadania jednostki pomocniczej w jej statucie, a nie jedynie przykładowo (w szczególności). (por. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3903/21)Uzasadnionym jest zarzut Wojewody wobec § 30 ust. 2, § 31 ust. 1 i ust. 5-7 Statutu. Skoro w art. 51 ust. 3 u.s.g. ustalone zostało, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, to ich określenie przez Radę Gminy w statucie sołectwa wykracza poza wytyczne zawarte w delegacji ustawowej z art. 51 ust. 3 u.s.g.Kolejny zarzut Wojewody dotyczy § 33 ust. 2 Statutu w zakresie sformułowania nad działalnością sołectwa. Organ nadzoru wywodzi, że przyznanie Radzie Gminy i Wójtowi kompetencje nadzorcze są zbyt szerokie, ponieważ – czego nie dopuszcza ustawa – nie obejmują działalności organów sołectwa, ale działalność sołectwa. Sąd argumentacji tego zarzutu nie podziela. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. O tym, jaki tryb lub model kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej zostanie uregulowany w statucie rozstrzyga rada gminy. Żaden przepis ustawowy nie wprowadza bardziej szczegółowej w tym zakresie regulacji, a przy tym należy stwierdzić, że skoro jednostki pomocnicze gminy nie są jednostkami samorządu terytorialnego, to także nie dotyczą ich konstytucyjne lub ustawowe regulacje dotyczące nadzoru lub kontroli. Rada gminy posiada daleko idącą swobodę w regulacji tak trybu i kryteriów nadzoru, jak i kontroli nad działalnością organów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6684/21). Z tego uprawnienia w tej sprawie Rada Gminy skorzystała bez istotnego naruszenia prawa.Sąd zgadza się z zarzutem Wojewody odnoszącym się do § 33 ust. 3 Statutu, według którego działalność finansowa podlega nadzorowi oraz kontroli (...) Skarbnika Gminy. Sprawa zakresu czynności, w tym obowiązków poszczególnych pracowników urzędu gminy należy do jego kierownika, czyli do wójta. W tej mierze przepisy ustawy nie przewidują dla rady gminy jakichkolwiek kompetencji, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Stąd, odmienne uregulowanie w tym zakresie, w zaskarżonej uchwale należało uznać za sprzeczne z prawem. (por. wyrok WSA w Opolu z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 593/06).Poza tym skarbnik nie należy do organów podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, nie można mu zatem nadać uprawnień kontrolnych i nadzorczych wobec jednostki pomocniczej gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 11 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 marca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 857/09).Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.