sygn. II SA/Po 112/26 2 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

Wyrok - II SA/Po 112/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 sierpUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 sierp
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik zasądzono świadczenie
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna budownictwo mieszkaniowe planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący odwołujący / ubezpieczony biegły apelujący / skarżący
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący Arkadiusz Skomra
Rozstrzygnięcie

Uchylono decyzję I i II instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr [...], znak [...]; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 501 zł (pięćset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

UZASADNIENIE
Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 13 stycznia 2026 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania B. K. i J. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr [...], znak [...], wydaną w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 128, art. 129, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n., ustalił na rzecz byłych właścicieli nieruchomości - małżeństwa B. K. i J. K. (dalej również: skarżący) odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczoną na rzecz Gminy [...] nieruchomość gruntową zapisaną w ewidencji gruntów i budynków jako działki oznaczone geodezyjnie numer [...] o powierzchni 0,0246 ha i numer [...] o powierzchni 0,0226 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] (wspólność majątkowa małżeńska) – w tym za działkę nr [...] kwotę [...]zł, a za działkę nr [...] kwotę [...]zł (pkt I osnowy decyzji). Jednocześnie Starosta orzekł, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Burmistrza Miasta i Gminy [...] - w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna (pkt II), przy czym odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu nieruchomości (pkt III).W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] orzekł w pkt I decyzji o wywłaszczeniu małżeństwa B. K. i J. K. na rzecz Gminy [...] poprzez pozbawienie prawa własności do opisanej powyżej nieruchomości gruntowej, a także w pkt III orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł; po rozpatrzeniu odwołania skarżących, którzy zaskarżyli tę decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania (pkt III), Wojewoda decyzją z dnia 4 lutego 2025 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty w tym zakresie, uznając, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Natomiast w części, w której orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości, decyzja organu I instancji stała się ostateczna z upływem okresu do wniesienia odwołania tj. z dniem 13 lipca 2025 r.W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy M. J. opracowała w dniu 7 maja 2025 r. nowy operat szacunkowy, uwzględniający uwagi i zastrzeżenia Wojewody zawarte w decyzji z dnia 4 lutego 2025 r. Operat ten został przekazany stronom postępowania podczas rozprawy w dniu 9 czerwca 2025 r. B. i J. K. podtrzymali swoje stanowisko dotyczące wartości 1 m˛ w kwocie [...]zł, nie zgadzając się z wyliczoną kwotą w wysokości [...] zł za 1 m˛. Swoje zastrzeżenia i uwagi skarżący rozwinęli w piśmie złożonym w terminie późniejszym (wpływ do organu: 24 czerwca 2025 r.), podkreślając, że ceny gruntów w okolicy wywłaszczonej nieruchomości oscylują w wysokości 120-150 zł za m˛.W odpowiedzi z dnia 7 lipca 2025 r. rzeczoznawca wszystkie zarzuty określił jako bezpodstawne. Szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne wyceny, zastosowaną metodę oraz sposób wyceny. Wskazał przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako D15KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, które jest jedną z wytycznych art. 130 ust. 1 u.g.n. dla rzeczoznawcy odnośnie analizy rynku dla potrzeb wyceny, dlatego też w przedmiotowej sprawie analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod inwestycje drogowe.Przechodząc do meritum, organ Starosta wyjaśnił, że sprawdził sporządzony operat szacunkowy pod względem formalnym i uznał, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i wskazaniami staranności zawodowej. Dokument ten jest również spójny pod względem treści i prawidłowy pod względem redakcyjnym oraz wyliczeń matematycznych. W związku z tym może stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania dla byłego właściciela za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Gminy [...]. Organ zauważył, że biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu i przeznaczenia na datę wydania przez Starostę [...] ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 2024 r. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...] i aktualnego poziomu cen. Według organu, dokonując wyceny, rzeczoznawca zgodnie z art. 154 u.g.n. prawidłowo określił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania, jak też ustalił, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest tożsamy z jej przeznaczeniem w planie miejscowym (D15KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej) i nie powoduje zwiększenia jej wartości. Nieruchomość została wyceniona zgodnie z celem wywłaszczenia, na podstawie rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny drogowe. Dla określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni 246 m˛ i działkę nr [...] o powierzchni 226 m˛ przyjęto podejście porównawcze przy uwzględnieniu cen transakcji nieruchomości drogowych. W ramach analizy rynku oraz uwzględniając uwarunkowania przedmiotu wyceny, odnotowano 11 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych bądź zajętych pod drogi spełniające w najwyższym stopniu kryterium porównywalności. Nieruchomości stanowiły przedmiot prawa własności. Ceny nieruchomości kształtują się w zakresie od około [...] zł za 1 m˛ do około [...] zł za 1 m˛, cena średnia wynosiła [...] zł/m˛. Oszacowana wartość rynkowa prawa własności działek nr [...] i [...] na poziomie [...] zł/m˛, zawiera się pomiędzy jednostkową ceną minimalną i maksymalną gruntów "drogowych" na przyjętym rynku, jakie znajdują się w zbiorze transakcji wziętych pod uwagę w opracowaniu przedmiotowego operatu szacunkowego. Oszacowana jednostkowa wartość gruntu jest wyższa niż cena średnia w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny. Wynika to z cech i cen nieruchomości w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny.W związku z tym Starosta stwierdził, że ustalona w operacie wartość rynkowa jest adekwatna do analizowanego rynku nieruchomości. Wobec czego organ I instancji uznał za udowodnione, że ustalona na dzień wydania przez Starostę [...] decyzji wywłaszczeniowej z dnia 26 czerwca 2024 r. oraz według cen aktualnych w dacie sporządzenia operatu szacunkowego wartość przedmiotowej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni 0,246 ha wynosi [...] zł, a działki nr [...] o powierzchni 0,226 ha wynosi [...] zł – łącznie [...] zł.W skierowanym do Wojewody odwołaniu z dnia 6 września 2025 r. skarżący B. K. i J. K. nie zgodzili się z decyzją Starosty [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący odkreślili m.in., że biegły w skróconym opinie nieruchomości pominął fakt, że działka przed uchwaleniem nowego planu miejscowego w dniu 18 września 2013 r. była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, zaś transakcje nieruchomości przyjęte do porównania zostały wyselekcjonowane tak, aby rażąco zaniżyć odszkodowanie, choć cena gruntów przyległych oscyluje między [...] zł/m˛. Według skarżących organ I instancji nie uwzględnił również wniosku o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia drugiego operatu szacunkowego.Wojewoda decyzją z dnia 13 stycznia 2026 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ II instancji wyjaśnił, że przy ocenie operatu szacunkowego z dnia 7 maja 2025 r. brał pod uwagę to, czy opinia spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa, czy jej treść jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena działek została należycie uzasadniona. Zdaniem organu odwoławczego analiza ta wykazała, że przedłożony do akt operat może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Wojewody, założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego zostały należycie uzasadnione, co umożliwiło organowi odwoławczemu weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Powyższy operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy są w swojej treści spójne w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianej działki i przypisanych im wag, co pozwala to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Organ II instancji zauważył także, że rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania udzielił szczegółowych i rzeczowych wyjaśnień, w których odniósł się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego, a kierowanych w stronę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i wyjaśnił prawidłowość przyjętych założeń.Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnej analizy rynku, co miało rzutować na przyjętą wartość szacowanej nieruchomości, Wojewoda wskazał na to, że biegły wyjaśnił, iż na dzień 26 czerwca 2024 r. przedmiotowe działki – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 18 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - część I – przeznaczone były pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej; na analizowanym rynku zaistniały transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi mogące stanowić materiał porównawczy, a treść § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) - dalej: r.w.n. jednoznacznie wskazuje na pierwszeństwo określenia wartości gruntów przeznaczonych w planie pod drogi i przejętych z mocy prawa pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec tego nie było podstaw do przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości innych niż nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe.Wojewoda zauważył również, że w zakresie zarzutu, iż część działki przed uchwaleniem nowego planu miejscowego była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną (budownictwo mieszkaniowe) biegły wskazał natomiast, że na dzień 26 czerwca 2024 r., tj. na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu części nieruchomości, przedmiotowe działki zgodnie z planem miejscowym przeznaczone były pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Zgodnie z przepisami prawa nie było podstaw do przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości innych niż nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe. Niezasadne byłoby odwoływanie się oraz przyjmowanie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z dokumentami planistycznymi nieobowiązującymi na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu części nieruchomości.Końcowo organ odwoławczy wskazał na to, że samo niezadowolenie strony z treści opinii biegłego, jak również ogólny postulat powołania "innego biegłego", nie stanowią podstawy do przeprowadzenia kolejnej opinii, jeżeli dotychczasowa opinia jest rzetelna, logiczna i spełnia wymogi dowodu z opinii biegłego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powołanie kolejnego biegłego jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy istnieją konkretne, wykazane przez stronę lub wynikające z akt sprawy okoliczności wskazujące na nierzetelność, niejasność lub niekompletność opinii już sporządzonej. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze z dnia 30 stycznia 2026 r. do B. K. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, sprawdzenie całego procesu, w tym legalności działań poprzedzających wydanie decyzji przez Wojewodę, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:1. art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez: a) nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżących "już w trakcie trwania postępowania administracyjnego m.in. geodezyjnego podziału działek na drogowe z urzędu" i niewydzielenie z działki pierwotnej (sprzed podziału działki nr [...]) w 2019 r. działki na cele drogowe przy pierwszym podziale, a następnie w 2021 r. przy podziale na wniosek skarżących niewydzielenie działki pod drogę publiczną, tj. podczas podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], a następnie w 2021 r. działek nr [...] i [...]; b) nieuwzględnienie w drugim odwołaniu od decyzji Starosty [...] rażących błędów wskazanych przez skarżących, a dotyczących przebiegu projektowanej drogi przez nieruchomości objęte wywłaszczeniem, tj. działki nr [...] i [...]; c) wywłaszczenie z naruszeniem prawa poprzez brak celu publicznego i nierozpoczęcie robót publicznych od dnia uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, tj. 26 czerwca 2024 r. do dziś; d) przewlekłość w całym postępowaniu odwoławczy – łącznie 11 miesięcy badania sprawy przez Wojewodę, najpierw 7 miesięcy oczekiwania na decyzję w okresie 10 lipca 2024 r. - 4 lutego 2025 r., a następnie 4 miesiące w okresie 8 września 2025 r. – 16 stycznia 2026 r.; e) przyjęcie przez organ prymatu interesu publicznego (Gminy [...]) nad interesem skarżących; f) narażenie skarżących na duże straty finansowe przez nieprzejęcie faktyczne i nieodłączenie z księgi wieczystej wywłaszczonych nieruchomości po uprawomocnieniu się decyzji do dziś oraz brak możliwości wydzielenia działek budowlanych, a następnie ich sprzedaż; g) nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika i skarżących o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia drugiego operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną działkę ze względu na świadome zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, a mianowicie: niewykonanie pomiarów przez biegłego podczas oględzin wywłaszczonej nieruchomości w 1. i w 2. operacie szacunkowym, biegły nie przedstawił obliczeń ile powierzchni zajęła skarpa usypana podczas budowy drogi gminnej na działkach skarżących, a ile teren równy, użytkowany przez skarżących; poświadczenie nieprawdy, że wywłaszczone działki użytkowane były w całości pod drogę gminną, a nie w pewnej części; dokonanie przez biegłego błędnej analizy rynku poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, przy czym żadna z porównywanych nieruchomości nie odpowiadała powierzchnią i cechami nieruchomości wycenianej, a ponadto biegły przyjął transakcje działek oddalonych o ok. 20 km od nieruchomości wywłaszczonej, podczas gdy odległość szacowanych działek wynosi 6 km od [...], zaś cena m˛ nieruchomości przyległych oscyluje między [...] zł/m˛; nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę okoliczności, w jakich doszło do podziału działki skarżących na działki drogowe i pominięcie kluczowych faktów mających wpływ na wysokość wycenianej nieruchomości;2. art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.;3. art. 8 k.p.a.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl).Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 13 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 sierpnia 2025 r. o ustaleniu na rzecz B. K. i J. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczoną na rzecz Gminy [...] nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 0,0246 ha i działkę nr [...] o powierzchni 0,0226 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...].W związku z powyższym Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 399) wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jak przy tym wynika z art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1 zd. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Natomiast według art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.Z art. 134 u.g.n. wynika z kolei, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).Według szczególnych zasad zawartych w wyżej przywołanym rozporządzeniu wykonawczym, obejmującym określanie wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne, tj. na podstawie § 49 r.w.n. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m˛ gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m˛ gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). Natomiast w myśl § 49 ust. 4 r.w.n. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.Powołane powyżej przepisy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, że aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania.W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim również organy, uznał, że z uwagi na fakt iż przeznaczenie gruntu aktualne na dzień wydawania decyzji, a wynikające z ustaleń planu miejscowego, jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia), to w sprawie ma zastosowanie art. 49 ust. 4 r.w.n. Na str. 18 operatu biegły wskazał na to, że "[w] odwołaniu do art. 134 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości określono według aktualnego sposobu jej użytkowania - działka w planie miejscowym była przeznaczona pod drogi publiczne, a przeznaczenie nieruchomości (zgodne z celem wywłaszczenia), nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż przeznaczenie w planie jest tożsame z celem wywłaszczenia. Dla określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu (...) przyjęto podejście porównawcze przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (na analizowanym rynku zaistniały transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi mogące stanowić materiał porównawczy, a treść § 49.4. rozporządzenia jednoznacznie wskazuje na pierwszeństwo określenia wartości gruntów przeznaczonych w planie pod drogi i przejętych z mocy prawa pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych o ile jest to możliwe)".Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne, a organy rozstrzygające w sprawie nieprawidłowo uznały, że operat szacunkowy został opracowany zgodnie z prawem i może stanowić podstawę do określenia wartości rynkowej nieruchomości i ustalenia odszkodowania.Przy uzasadnianiu swojego stanowiska Sąd za zasadne uznał odwołanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2025 r. sygn. akt I OPS 1/24 (dostępnej jw.), która choć odnosi się do wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311), to zostały w niej zawarte wskazówki interpretacyjne dotyczące § 49 ust. 4 r.w.n. i zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.W uchwale tej NSA stanął na stanowisku, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145).W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia z art. 134 ust. 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy. I tak - ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia.Dalej NSA wskazał na to, że stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.Skoro wyznacznikiem wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w trybie specustawy są zasady wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wobec braku odmiennych uregulowań zaliczyć należy do nich również zasadę zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n., stosowania której ustawodawca nie ograniczył do określonego rodzaju nieruchomości czy przeznaczenia i która ma swoje literalne odzwierciedlenie w § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.). Z treści upoważnienia ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (poprzednio Rady Ministrów) do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treść operatu szacunkowego, zawartego w art. 159 u.g.n. nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych.Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Odrębną kwestią, pozostającą poza wnioskiem o podjęcie niniejszej uchwały, jest natomiast okoliczność, gdy drogowy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zwiększa jej wartości albo gdy na rynku obrotu nieruchomościami nie ma nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W takim przypadku dotychczasowa praktyka orzecznicza odwołuje się do stosowania art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.Z powyższego wynika, że w świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2354/20, dostępny jw.). Przy czym Sąd ma na uwadze, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania, wynika z art. 154 u.g.n. Sąd zaznacza jednak, że nie zawsze przeznaczenie nieruchomości (czyli prawnie dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości) wynikające z celu wywłaszczenia można (i należy) utożsamiać z aktualnym sposobem jej użytkowania. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posługując się pojęciem "przeznaczenie nieruchomości" oraz "aktualny sposób użytkowania nieruchomości" różnicuje te dwa pojęcia. "Przeznaczenie nieruchomości", na co wskazuje treść art. 154 u.g.n., wynika bądź z planu miejscowego (ust. 1) bądź – w przypadku braku planu miejscowego – z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź – w razie braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy – z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości lub planu ogólnego.Z tych też względów należy w tym miejscu odwołać się do stanowiska orzecznictwa jak i doktryny co do rozumowania pojęcia "aktualnego sposobu użytkowania". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2026/21 (dostępnym jw.) wskazał na to, że pomimo iż w art. 134 ust.3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości", to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n. (por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48).Jak zasadnie zauważa się w orzecznictwie oraz w doktrynie, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu nieruchomości lub jej części pod drogę wywołują skutek na przyszłość, dlatego też nie można wywodzić z treści art. 134 ust. 3 u.g.n., że aktualny sposób użytkowania to taki, o jakim mowa w planie miejscowym. Trafnie podnosi się, że regulacja planu miejscowego to "zamrożenie planistyczne" przyszłych i być może niepewnych inwestycji, wobec prywatnych nieruchomości, stąd plan miejscowy nie może być determinantą w rozumieniu aktualnego sposobu użytkowania. Niezbędne jest zatem odrzucenie postanowień planistycznych i przyjęcie za obowiązujący stan na nieruchomości, jaki obowiązywał przed dniem wejścia w życie tego planu. Może to zatem być treść decyzji o warunkach zabudowy albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 462/24, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 6 czerwca 2026 r. sygn. akt I OSK 233/25 - orzeczenia dostępne jw.). Dopiero w następnej kolejności wymagane jest określenie wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 4 u.g.n.), aby móc zestawić hipotetyczne różnice w wartości nieruchomości i zdecydować o trybie dalszego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Tylko wówczas będzie możliwe zagwarantowanie uzyskania "słusznego odszkodowania", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji.W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, jakie było przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, aby możliwe było objęcie analizą rynku nieruchomości o takim samym przeznaczeniu (tj. zgodnym ze sposobem użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego), a dopiero później objąć analizą rynek nieruchomości zgodny z alternatywnym sposobem użytkowania, tj. rynek nieruchomości drogowych. Poziom kształtujących się cen w tych dwóch segmentach należało następnie porównać i wycenę nieruchomości oprzeć na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu cechującym się wyższym poziomem cen.W rozpoznanej sprawie rzeczoznawca majątkowy takiej analizy jednak nie dokonał, ograniczając się do stwierdzenia, że przeznaczenie przed wydaniem decyzji (a wynikające z ustaleń planu miejscowego), jak i po jest tożsame, a zatem należało zastosować § 49 ust. 4 r.w.n. Takie stanowisko jest w świetle przedstawionych rozważań niewystarczające. Tym bardziej, że z mapy zawierającej projekt podziału działki nr [...] (obejmującej także sąsiednią działkę nr [...]), załączonej do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 czerwca 2023 r. znak [...] o zatwierdzeniu z urzędu podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] wynika wprawdzie, że na dzień 15 maja 2023 r. przedmiotowa działka nie była zabudowana, jednakże trzeba mieć na uwadze, że ta i inne wydzielone działki, powstały w wyniku kolejnych podziałów z 2019 r. i 2021 r. (patrz: decyzja z dnia 5 września 2019 r. znak [...] i decyzja z dnia 24 czerwca 2021 r. znak [...] - wskazane w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 4 maja 2022 r. znak [...] załączonym do skargi), dotyczących działki nr [...] i następnie działek nr [...] i [...].O ile też oznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] nie budził wątpliwości, to według znanych Sądowi z urzędu okoliczności, tj. z akt sprawy sądowej o sygn. akt II SA/Po 116/26, dotyczącej odszkodowania za inną wywłaszczoną na ten sam cel i położoną w tej samej lokalizacji działkę nr [...] o powierzchni 0,057 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], wynika, że według mapy zawierającej projekt podziału działki nr [...], załączonej do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 czerwca 2023 r. o zatwierdzeniu z urzędu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], na dzień 15 maja 2023 r. działka ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym. W księdze wieczystej działka ta oznaczona była jako użytek B (tereny mieszkaniowe), natomiast w ewidencji gruntów i budynków część działki o pow. 0,0700 ha oznaczona była jako B (tereny mieszkaniowe), zaś część o pow. 0,1102 ha jako RIIIb (grunty orne klasy IIIb).W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie konieczne było ustalenie, czy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] (lub nr [...] – przed podziałem z 2019 r., o którym wspominali skarżący w treści skargi) została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli tak – włączenie jej do akt sprawy. Wówczas analizą powinien zostać bowiem objęty w pierwszej kolejności rynek nieruchomości z zabudową mieszkaniową, jednak z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a następnie rynek nieruchomości drogowych. Po dokonaniu tejże analizy, wycenę należało oprzeć na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu osiągającym wyższy poziom cen.Rzeczoznawca majątkowy – a w ślad za nim organy – błędnie rozumiejąc przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., nie odniósł się do tego zagadnienia. W rozpoznawanej sprawie, w operacie stanowiącym postawę ustalenia wysokości odszkodowania nie zostało zatem wyjaśnione, czy zmiana wartości nieruchomości miała miejsce. Przyjęto bowiem założenie, że wartość nieruchomości nie uległa zmianie. Sąd nie twierdzi jednocześnie, że organy pozostają w błędzie co do metodyki przyjętej przy wycenie nieruchomości. Zapadłe decyzje są po prostu przedwczesne, ponieważ tylko kompletna analiza, wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego w powyższym zakresie, da odpowiedź na pytanie, czy należy przy wycenie przedmiotowej nieruchomości postępować w trybie, o którym mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n., czy też w trybie art. 134 ust. 4 u.g.n.Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał zasadność skargi co od zasady. Organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – przede wszystkim art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji uwzględni uwagi Sądu i zleci sporządzenie nowego operatu, w którym rzeczoznawca podda analizie omówioną w niniejszym wyroku zasadę korzyści. Wtedy też ostatecznie organ rozważy, czy zachodzą ewentualne przesłanki do zmiany wyznaczonego rzeczoznawcy, uwzględniając treść art. 176 u.g.n.Końcowo, odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących przede wszystkim podziału działki nr [...], wskazać należy, że skarżący mieli możliwość kwestionowania prawidłowości podziału tej nieruchomości w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 czerwca 2023 r. o zatwierdzeniu z urzędu podziału przedmiotowej nieruchomości, a następnie w skardze do sądu od decyzji ostatecznej wydanej w tym przedmiocie. Z kolei zarzuty dotyczące przebiegu projektowanej drogi skarżący winien zgłaszać w ramach zastrzeżeń do projektu planu miejscowego i w skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również kwestie usypania skarpy przy realizacji drogi, czy naruszenia stosunków własnościowych nie mogły być przedmiotem skutecznych zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie mieszczą się bowiem one w granicach niniejszej sprawy. Podniesione w skardze zarzuty przewlekłości postępowania odwoławczego skarżący mogli natomiast podnosić w ponagleniu i skardze do sądu na przewlekłe postępowanie postępowania przez organ. Kwestie te pozostają poza zakresem sądowej kontroli w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podobnie jak samo rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu zawarte w pkt I decyzji Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...], bowiem w tej części, w której orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości, decyzja organu I instancji stała się ostateczna z upływem okresu do wniesienia odwołania, tj. z dniem 13 lipca 2025 r. Nie była też objęta zakresem pierwotnego zaskarżenia przez byłych (wywłaszczonych) właścicieli działek nr [...] i [...], co jednoznacznie wynika z poprzednio wydanej decyzji Wojewody z dnia 4 lutego 2025 r. nr [...]W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w pkt I sentencji.O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony solidarnie wpis od skargi w wysokości 501 zł, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a..