Wyrok - I SAB/Po 15/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Zobowiązano do dokonania czynności. Dnia 2 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. w przedmiocie przekazania organowi odwoławczemu odwołania 1. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. do przekazania w terminie 7 dni, od daty doręczenia organowi odZobowiązano do dokonania czynności. Dnia 2 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. w przedmiocie przekazania organowi odwoławczemu odwołania 1. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. do przekazania w terminie 7 dni, od daty doręczenia organowi od
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
zadośćuczynienie
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Katarzyna Nikodem
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Zobowiązano do dokonania czynności
UZASADNIENIE
Pełnomocnik K. S. (dalej: "skarżący", "strona") złożył do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. (dalej: "DPZD") w przedmiocie nieprzekazania organowi odwoławczemu odwołania od decyzji DPZD nr [...] z 21 sierpnia 2024 r.W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 k.p.a., art. 59 § 2 k.p.a., art. 60 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. polegające na: nieprzekazaniu organowi odwoławczemu odwołania z 13 lutego 2025 r.; nieustosunkowaniu się do wniosku skarżącego z 13 lutego 2025 r. o doręczenie decyzji na prawidłowy adres skarżącego; wydaniu przez organ I instancji, zamiast przez organ odwoławczy, postanowień o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz o odmowie wstrzymania wykonalności.Pełnomocnik skarżącego wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do: przekazania organowi odwoławczemu odwołania z 13 lutego 2025 r. oraz zobowiązanie do doręczenia decyzji z 21 sierpnia 2024 r. na prawidłowy adres skarżącego, o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.W dniu 21 sierpnia 2024 r. DPZD wydał decyzję nr [...] o wymierzeniu stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.Pismem z 13 lutego 2025 r., które wpłynęło do DPZD w dniu 18 lutego 2025 r., strona złożyła odwołanie wnosząc o doręczenie decyzji nr [...] na jej prawidłowy adres. Jednocześnie z ostrożności wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji.Organ I instancji nie przekazał ww. odwołania z 13 lutego 2025 r.Postanowieniem z 25 marca 2025 r. DPZD odmówił wstrzymania decyzji, a postanowieniem z 26 marca 2025 r. DPZD odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdzając, że decyzja z 21 sierpnia 2024 r. nie została stronie prawidłowo doręczona, a zatem nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania.Pismem z 10 czerwca 2025 r. strona wniosła ponaglenie na bezczynność organu w zakresie wniosku o prawidłowe doręczenie decyzji oraz w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji.Postanowieniem z 21 lipca 2025 r. DPZD z urzędu wznowił postępowanie w sprawie decyzji nr [...] powołując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wskazując na nieprawidłowe doręczenie decyzji.Postanowieniem z 18 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że DPZD nie dopuścił się bezczynności polegającej na nierozstrzygnięciu wniosku o doręczenie decyzji z 21 sierpnia 2024 r. i w nierozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, ani przewlekłego prowadzenia postępowania.DPZD rozpoznał wniosek skarżącego i przeprowadził dowód z pisemnych zeznań pełnomocników skarżącego: wyborczego oraz finansowego, co nastąpiło pismami z 22 września 2025 r. i 29 września 2025 r.Pismem z 27 października 2025 r. DPZD zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.Decyzją z 3 grudnia 2025 r. DPZD orzekł o wydaniu decyzji nr [...] z naruszeniem prawa polegającym na niedoręczeniu decyzji stronie oraz o odmowie uchylenia ww. decyzji ze wskazaniem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od ww. decyzji wniesiono odwołanie, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności. Wskazał, że podejmował wszystkie konieczne czynności, rozpoznając wniesione wnioski. W ocenie organu skoro nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji to nie nastąpiło otwarcie terminu do wniesienia odwołania.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.Skarga zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że w związku z tym, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu, niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że niniejsza skarga, wniesiona na bezczynność organu I instancji w przedmiocie nieprzekazania odwołania jest dopuszczalna, co wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. dalej "p.p.s.a.") (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1704/16, Lex 2119319). Nadto o dopuszczalności skargi świadczy również to, że została wniesiona po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 2 p.p.s.a. tj. ponaglenia, co nastąpiło pismem z 10 czerwca 2025 r. (k. [...] akt sądowych).Przechodząc do meritum, dokonując kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd stwierdził, że niniejsza skarga podlega uwzględnieniu, gdyż DPZD pozostaje w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku przekazania odwołania z 13 lutego 2025 r. od decyzji 21 sierpnia 2024 r. nr [...] Zgodnie bowiem z przepisem art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2025 r. poz. 1691 ze zm. dalej. "k.p.a.") organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.Datą początkową biegu terminu przekazania odwołania był dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji tj. 18 lutego 2025 r. Z dniem 25 lutego 2025 r. upłynął zatem ustawowy, siedmiodniowy termin na jego przekazanie. W tym też terminie, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 133 k.p.a. organ I instancji nie dokonał autoweryfikacji i nie wydał nowej decyzji, w której by uchylił lub zmienił zaskarżoną decyzję. Obowiązkiem zatem organu I instancji było przekazanie odwołania organowi II instancji.Doszło zatem niewątpliwie do bezczynności organu w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a. Jak wskazuje się natomiast w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r. I OSK 2524/18 LEX nr 2731217), przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin, co miało na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu. Przekazanie organowi II instancji odwołania umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i tym samym realizację zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Organy administracji publicznej powinny przy tym działać wnikliwie i szybko, zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a.Twierdzenia organu I instancji, że ze względu na stwierdzone przez DPZD nieprawidłowe doręczenie decyzji i tym samym niedopuszczalność odwołania, nie był zobowiązany do jego przekazania, nie zasługują na uwzględnienie. Należy bowiem wskazać, że DPZD jako organ I instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Organ ten nie był również uprawniony do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć w ww. kwestiach i rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który stanowił wniosek ewentualny sformułowany w treści odwołania. Organ I instancji zobowiązany był jedynie nadać bieg odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu, nawet gdy zdaniem organu I instancji odwołanie to było niedopuszczalne. Właściwym bowiem do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy, który w świetle art. 134 k.p.a. przeprowadza kontrolę wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym i może stwierdzić niedopuszczalność odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r. II GSK 980/23 LEX nr 3654126).Wobec powstałej bezczynności organu I instancji, polegającej na nieprzekazaniu według właściwości instancyjnej odwołania, Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał DPZD do przekazania w terminie 7 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, odwołania strony z 13 lutego 2025 r. organowi II instancji.W pozostałym natomiast zakresie, co do wniosku o zobowiązanie organu do doręczenia skarżącemu decyzji na prawidłowy adres, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, kognicja sądu administracyjnego była ograniczona do kwestii bezczynności organu administracji publicznej. Doręczenie decyzji, jako czynność materialno-techniczna, nie mogło stanowić odrębnego, względem postępowania administracyjnego, przedmiotu skargi na bezczynność. W orzecznictwie wyrażono pogląd zgodnie z którym niemożliwym jest domaganie się stwierdzenia bezczynności w dokonaniu jednego elementu postępowania, którym jest czynność doręczenia (por. postanowienie NSA z 1 kwietnia 2026 r. I FSK 299/26, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej "CBOSA"). Tym samym nie było również możliwym domaganie się w niniejszej sprawie zobowiązania organu do doręczenia decyzji na wskazany przez stronę adres, który jej zdaniem jest adresem prawidłowym.Z powyższych względów Sąd nie mógł badać w niniejszej sprawie kwestii prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji, zobowiązując organ do doręczenia decyzji na prawidłowy adres skarżącego i tym samym zastępować organ odwoławczy, w związku z czym orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.Jednocześnie stwierdzając bezczynność DPZP w przekazaniu odwołania, Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, które ma miejsce wówczas gdy dochodzi do wyraźnego, bezdyskusyjnego naruszenia obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz gdy przekroczenie obowiązku pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w szczególności, gdy w sposób jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). O "rażącym naruszeniu prawa" może także świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA).Oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak również występujących w sprawie ewentualnych przyczyn "usprawiedliwiających" bezczynność organu (por. wyroki NSA z: 18 marca 2015 r. I OSK 585/15, z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, CBOSA).Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności w ocenie Sądu, nieprzekazanie przez organ I instancji odwołania nie wynikało z celowego działania, czy też złej woli organu, a jedynie z nieprawidłowej interpretacji regulacji prawnych. Jak wynika bowiem z treści dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, opisanych w części wstępnej uzasadnienia, DPZD od momentu wpływu odwołania podejmował działania w sprawie, nie lekceważył żądań strony, dokonując rozstrzygnięcia złożonych wniosków, wydał decyzję w sprawie, co w mniemaniu tego organu miało doprowadzić do załatwienia sprawy administracyjnej. Z uzasadnień wydanych przez organ I instancji rozstrzygnięć wynika bowiem, że organ ten dokonał, samodzielnej oceny wniesionego odwołania jako niedopuszczalnego, z uwagi na nieprawidłowe doręczenie decyzji. W ocenie DPZD skoro nie rozpoczął biegu siedmiodniowy, ustawowy termin do wniesienia odwołania to nie rozpoczął również biegu termin do przekazania tego odwołania z art. 133 k.p.a. Nie można zatem stwierdzić, że organ I instancji nie przekazał odwołania ze złej woli, a nastąpiło to jedynie w wyniku błędnego zastąpienia organu II instancji i samodzielnego stwierdzenia przez organ I instancji niedopuszczalności odwołania, która to ocena powinna zostać dokonana przez organ odwoławczy.Zdaniem Sądu organowi, ze względu na wydane przez niego w marcu i lipcu 2025 r. orzeczenia oraz w związku z przeprowadzonym postępowaniem dowodowym z pisemnego przesłuchania pełnomocników strony skarżącej, jak również z uwagi na wydanie decyzji z 3 grudnia 2025 r., nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania nałożonego na organ obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a.W rozpoznawanej sprawie za nieprzyjęciem rażącego naruszenia prawa przesądziło zatem mylne przekonanie organu o tym, iż wobec podjęcia szeregu działań w sprawie i samodzielnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, nie spoczywa już na nim obowiązek wynikający z art. 133 k.p.a. Powyższe stanowisko organu wynikało nadto z odpowiedzi na skargę.W związku z powyższym, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może z urzędu lub na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.W orzecznictwie podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, mający na celu zadośćuczynienie za krzywdę, którą strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r. I OSK 1662/16, CBOSA, wyrok z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, CBOSA). Środek ten powinien być przy tym stosowany z rozwagą, w szczególnie drastycznych przypadkach, w przypadku rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zasądzenia organ nadal nie załatwi sprawy (por. (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. II OSK 124/21, wyroki NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21 i z 21 czerwca 2022 r. III OSK 4797/21, CBOSA).W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, zważywszy na okoliczności faktyczne sprawy, nie doszło do kwalifikowanej postaci naruszenia prawa, która uzasadniałaby przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w ramach zadośćuczynienia za nieprzekazanie odwołania organowi odwoławczemu.Niewątpliwie organ po wpływie odwołania starał się załatwić sprawę, podejmując szereg czynności, nie zlekceważył pisma strony z 13 lutego 2026 r., nie wykazał złej woli. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, z uwagi na całokształt działań organu, opisanych w części wstępnej uzasadnienia, nie można stwierdzić, że organ celowo unikał przekazania odwołania, nie podejmując żadnych działań w sprawie. Wręcz przeciwnie był przekonany, że odwołanie jest niedopuszczalne i starał się doprowadzić, wprawdzie błędnie, ale jednak do jej załatwienia. Nie można przy tym stwierdzić, że istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji, którą jest przyznanie sumy pieniężnej zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa.Przyznanie sumy pieniężnej ma również na celu zrekompensowanie stronie strat, które poniosła w wyniku bezczynności organu. Tymczasem skarżący w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej. W szczególności nie wykazał, że w związku z nieprzekazaniem odwołania poniósł jakąkolwiek szkodę. Powyższe nie wynika również z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych.W związku z powyższym w pkt 4 wyroku Sąd nie przyznał na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 5 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. na które to koszty złożyły się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2026 r. poz. 215 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.. na które to koszty złożyły się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2026 r. poz. 215 ze zm.) oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.