Wyrok - II OSK 754/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargęOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargęOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
zamawiający / strona powodowa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargęOdstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2150/23, po rozpoznaniu skargi U. sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2023 r. nr 827/23 w przedmiocie umorzenia postępowania (pkt I) i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:W dniu 22 listopada 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynęło zawiadomienie złożone przez A. sp. z o.o. o zakończeniu budowy inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 18 lutego 2014 r. nr 41/2014 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na częściach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...], [...], [...] i [...] (obecnie ul. [...]) w Dzielnicy [...] w W. Zaświadczeniem nr IIOT/232/2022 z dnia 14 grudnia 2022 r. PINB poinformował o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Następnie pismem z dnia 23 maja 2023 r. organ ten zawiadomił o anulowaniu wydanego zaświadczenia nr IIOT/232/2022.Decyzją z dnia 23 maja 2023 r. nr IIOT/144/U/2023, wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), PINB umorzył postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku usługowego i zamieszkania zbiorowego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.Odwołanie od tej decyzji złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w W.Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. nr 827/23 uchylił w całości ww. decyzję PINB z dnia 23 maja 2023 r. nr IIOT/144/U/2023 i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie jej wydania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego.W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, WINB wyjaśnił, że PINB dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego. Do istoty terminów materialnoprawnych należy natomiast to, że nie mogą być one przedłużane, ani też skracane. W związku z tym, skoro zawiadomienie o zakończeniu budowy spornej inwestycji wpłynęło do PINB w dniu 22 listopada 2022 r., to termin na podjęcie przez ten organ rozstrzygnięcia w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy rozpoczął bieg w dniu następnym po dniu, w którym nastąpiło dokonanie ww. zawiadomienia, tj. 23 listopada 2022 r. Jakkolwiek bieg terminu do wniesienia sprzeciwu przerywa nałożenie obowiązku uzupełnienia zawiadomienia, jednakże to w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Zdaniem WINB, zawarty w tym przepisie termin 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia obejmuje wszelkie decyzje organu rozstrzygające sprawę zawiadomienia o zakończeniu budowy. Treść powołanego przepisu przewiduje bowiem dwie możliwości reakcji organu po otrzymaniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 w postaci wydania decyzji o sprzeciwie lub milczącej zgody organu na użytkowanie obiektu. Przy czym wydanie zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy zaświadczeniem nr IIOT/232/2022 z dnia 14 grudnia 2022 r. organ I instancji poinformował o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu po ustawowym do tego terminie w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji i jednocześnie w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniósł do niego sprzeciwu, PINB nie mógł skutecznie po raz kolejny wypowiedzieć się w formie decyzji co do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji.WINB podniósł następnie, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej formy działania organu administracji państwowej jak anulowanie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu, nie rozstrzyga więc żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jako akt wiedzy zaświadczenie nie korzysta z res iudicata, co oznacza, że może być wydawane wielokrotnie, bez potrzeby anulowania wcześniejszego zaświadczenia. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Oznacza to, że organ może wydać kolejne zaświadczenie o odmiennej treści od poprzedniego, uwzględniające stan rzeczywisty, z jednoczesnym uzasadnieniem przyczyn, dla których owa różnica zaszła.Organ odwoławczy przypomniał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego nawet, gdy zostało przez organ przyjęte bez sprzeciwu, to jednak jest nieskuteczne, gdy inwestycję zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w tym gdy składa takie zawiadomienie podmiot do tego nieuprawniony. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie obiektu objętego zawiadomieniem. Przepis art. 54 Prawa budowlanego nie daje podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu, sanuje ewentualne uchybienia. Jeżeli zatem proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania naprawczego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. W tym przypadku nie występują bowiem te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego. Ponadto, istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Niemniej jednak powyższej zależności nie można rozciągać na zawiadomienie o zakończeniu budowy i na tej podstawie wywodzić tożsame skutki prawne jak w przypadku funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy.U. sp. z o.o. z siedzibą w W. (działająca poprzednio pod firmą: A.1 sp. z o.o. z siedzibą w W.) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak możliwości rozstrzygania w sprawie rozstrzygniętej wcześniej w trybie milczącej zgody. Wniesiono ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 52 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego oraz art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że strona skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania z zawiadomienia A. sp. z o.o. o zakończeniu budowy budynku usługowego z funkcją zamieszkania zbiorowego, w sytuacji w której strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości, a w konsekwencji przysługuje jej status strony postępowania, jako podmiotowi, na którego sytuację prawną (prawo do użytkowania budynku) może mieć wpływ ukształtowanie treści stosunku prawnego pomiędzy PINB a ww. Spółką A. w zakresie nabycia przez A. uprawnienia do rozpoczęcia użytkowania budynku,2) art. 122g k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że wzruszenie nabytego w trybie milczącego załatwienia sprawy uprawnienie może odbywać się z pominięciem kodeksowych procedur wzruszania rozstrzygnięcia zapadłego w trybie milczącej zgody.W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w związku z zawiadomieniem złożonym przez A. sp. z o.o. o zakończeniu budowy budynku usługowego i zamieszkania zbiorowego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.Sąd powołał art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji nie została wydana "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" (przesłanki do prowadzenia takiego postępowania zostały wskazane w art. 55 Prawa budowlanego i żadna ze stron nie wskazywała, aby w niniejszej sprawie takie przesłanki występowały), lecz w postępowaniu wywołanym zawiadomienie organu o zakończeniu budowy. Niemniej jednak, w standardowej sytuacji, w której inwestycja jest realizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie dochodzi do przekształceń podmiotowych, również w postępowaniu uregulowanym w art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego stroną tego postępowania pozostaje wyłącznie inwestor (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 462/16). Przyjmuje się bowiem, że skoro ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, to tym bardziej kręgu takiego nie można rozszerzać w odniesieniu uproszczonej procedury sprowadzającej się do zgłoszenia zakończenia budowy. Innymi słowy, zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania dopuszczenia obiektu do użytkowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA: z 7 listopada 2006 r., II OSK 1281/05, LEX nr 317393; z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07, LEX nr 514005; z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, LEX nr 597292; z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12, LEX nr 1252162; z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1453/11, LEX nr 1367277; z 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11, LEX nr 1358437).Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianami właścicielskimi, które nastąpiły przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Jak zauważono w wyroku NSA z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3325/14, zmiany w tym zakresie w procesie inwestycyjno-budowlanym nie czynią nabywcy z automatu inwestorem, tj. podmiotem, który na podstawie pozwolenia na budowę jest uprawniony do wykonywania prac budowlanych. Prawo prywatne (cywilne) nie wywołuje odpowiedniego skutku w sferze publicznoprawnej. Przepisy prawa administracyjnego przymiot inwestora uzależniają od wyraźnej zgody organu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego dopiero przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego właściciela nieruchomości, za zgodą dotychczasowego inwestora, pozwalałoby na kontynuowanie w sposób formalny procesu inwestycyjno-budowlanego przez nowego właściciela bez udziału inwestora, który pierwotnie uzyskał pozwolenie na budowę. Wynika z tego, że jeżeli określony podmiot uzyskał pozwolenie na budowę, to pozostaje inwestorem do czasu przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Okoliczność ta ma wpływ na skomplikowanie sytuacji prawnej aktualnego właściciela nieruchomości, jednak jest wynikiem treści określonych czynności prawnych, których mocą – bez wyraźnej zgody dotychczasowego inwestora-właściciela lub odpowiedniego orzeczenia sądu powszechnego – nie można dokonać zmiany, o jakiej mowa w art. 40 Prawa budowlanegoW ocenie Sądu, skoro jednak doszło do przekształceń własnościowych obejmujących obiekt, którego dotyczy postępowanie, to ograniczenie katalogu stron takiego postępowania wyłącznie do podmiotu, do którego skierowano pozwolenie na budowę, w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) ograniczałoby uprawnienia właścicielskie aktualnego właściciela. To aktualny właściciel, silniej niż ktokolwiek inny, posiada interes prawny do udziału w postępowaniu dotyczącym możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu, którego jest właścicielem. Pogląd przeciwny czyniłby z aktualnego właściciela "zakładnika" dobrej woli jego poprzednika. Postępowanie administracyjne służy natomiast reglamentacji stosunków prawnych istniejących nie tyle między jednostkami, lecz między jednostkami i organami władzy publicznej i nie sposób zaakceptować sytuacji, w której aktualny właściciel nie mógłby chronić swoich uzasadnionych interesów, wynikających z bezwzględnego i skutecznego wobec wszystkich prawa własności, w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji Sąd przyjął, że skarżąca Spółka jest stroną postępowania zainicjowanego zawiadomieniem o zakończeniu budowy, gdyż ma interes prawny w rozstrzygnięciu dotyczącym użytkowania obiektu. Wprawdzie posiadany przez stronę skarżącą interes prawny nie czyni z niej inwestora, lecz uzasadnia jego legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1695/12).W orzecznictwie sądowym dotyczącym wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego podnosi się bowiem, że w określonych sytuacjach procesowych, zdeterminowanych np. utratą przez inwestora tytułu prawnego do obiektu, inwestor aczkolwiek może być adresatem działań jurysdykcyjnych organów nadzoru budowlanego, ale już nie adresatem decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. podmiotem, o którego prawach lub obowiązkach decyzja rozstrzyga w sposób bezpośredni, gdyż interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie w takich specyficznych stanach faktycznych ma aktualny właściciel (zob. np. wyroki NSA: z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1499/08, z dnia 5 maja 2015 r., II OSK 1604/13). W związku z tym, w ocenie Sądu, szczególne okoliczności niniejszej sprawy wynikające ze zmian właścicielskich zaistniałych w toku procesu inwestycyjnego, polegających na utracie przez inwestora więzi prawnej ze zrealizowaną nieruchomością, której dotyczyło zgłoszenie, nakazywały stwierdzić, że wystąpiła szczególna przesłanka umożliwiająca skarżącej Spółce udział w charakterze strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu, którego skarżąca Spółka jest obecnie właścicielem (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2453/14).W związku z tym, Sąd stwierdził, że pomijając skarżącą Spółkę jako stronę postępowania, organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o kosztach postępowania orzekając w trybie art. 200 p.p.s.a. W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że w równolegle prowadzonym postępowaniu pod sygn. akt VII SA/Wa 2149/23 został wydany wyrok uchylający decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania strony skarżącej od ww. decyzji organu I instancji. W związku z tym, aby zapewnić uporządkowany przebieg postępowania administracyjnego, Sąd uznał za uzasadnione uchylenie w niniejszej sprawie wyłącznie decyzji organu odwoławczego. Pozwoli to WINB na ponowne rozpoznanie sprawy na skutek obu wniesionych odwołań, albowiem organ odwoławczy rozpoznaje sprawę administracyjną – także na skutek odwołań wniesionych przez więcej niż jedną stronę – jedną decyzją.W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi zostały niejako "skonsumowane" stanowiskiem Sądu o naruszeniu przez WINB art. 28 k.p.a. W zarzutach tych strona skarżąca kwestionowała pogląd prawny wyrażony przez WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczący możliwości podejmowania przez organy nadzoru budowlanego czynności dotyczących legalności obiektu budowlanego w sytuacji, w której organ tego rodzaju wydał uprzednio zaświadczenie o braku sprzeciwu w trybie art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił, że na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji niniejszym wyrokiem, również ten fragment uzasadnienia zostaje wyeliminowany z obrotu prawnego. Przede wszystkim jednak rzeczą Sądu było przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat instrumentów przewidzianych w art. 145 p.p.s.a. Wobec tego Sąd zbadał, czy rozstrzygnięcie organu naruszało prawo i stwierdził, że wystąpiła przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania (pozbawienie strony skarżącej udziału w kontrolowanym postępowaniu). Kwestionowane przez stronę skarżącą poglądy organu zostały wyrażone niejako na marginesie sprawy i nie były istotnym elementem uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. nie stanowiły ani uzasadnienia faktycznego, ani uzasadnienia prawnego decyzji wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi U. sp. z o.o., a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dostateczne podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd uznał, że decyzja wydana wskutek rozpatrzenia odwołania A. sp. z o.o. i uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku ww. Spółki, narusza art. 28 k.p.a. i prawa strony innej Spółki – U. sp. z o.o. (dalej U.), której odwołanie od tejże decyzji zostało rozstrzygnięte odrębną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a w związku z czym decyzja będąca przedmiotem oceny Sądu nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach U., a dotyczyła jedynie zasadności odwołania spółki A. sp. z o.o, (wobec umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez U.),2) art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia rzekomego pominięcia U. w postępowaniu, mimo wydania przez WINB decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wywołane złożeniem odwołania przez ww. Spółkę od tej samej decyzji organu I instancji i tym samym braku podstaw do uznania ją za stronę postępowania w kwestii rozstrzygnięcia zasadności odwołania Spółki A.,3) art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania ze względu na brak udziału strony w postępowaniu, podczas gdy U. poprzez złożenie odwołania od decyzji brała udział w postępowaniu odwoławczym, co znalazło swój wyraz w odrębnie wydanej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania odwoławczego i było przedmiotem oceny Sądu w równolegle rozpatrywanej odrębnej sprawie VII SA/Wa 2149/23.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisu art. 59 ust. 7 w zw. z art. 40 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nabywca nieruchomości, na której realizowana była inwestycja staje się automatycznie inwestorem w rozumieniu ww. przepisu art. 59 ust. 7, mimo nie uzyskania decyzji właściwego organu o przeniesieniu pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego i tym samym jest stroną postępowania wszczętego na skutek złożenia przez inwestora (posiadacza pozwolenia na budowę) zawiadomienia o zakończenia budowy, w którym to postępowaniu inwestor uzyskał milczące załatwienie sprawy na skutek upływu 14 dniowego terminu na złożenie sprzeciwu.Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył U. sp. z o.o., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna jest zasadna.W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wystąpiła szczególna przesłanka umożliwiająca skarżącej Spółce udział w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, którego skarżąca Spółka jest obecnie właścicielem, a w konsekwencji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w związku z zawiadomieniem złożonym przez A. sp. z o.o. o zakończeniu budowy budynku usługowego i zamieszkania zbiorowego na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.Zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. W myśl art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1.Stosownie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak już wyżej wskazano, decyzja organu I instancji nie została wydana "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie", lecz w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, jednak również w takim postępowaniu, uregulowanym w art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, co do zasady stroną postępowania pozostaje wyłącznie inwestor. Skoro bowiem ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, to tym bardziej kręgu takiego nie można rozszerzać w odniesieniu do uproszczonej procedury sprowadzającej się do zgłoszenia zakończenia budowy. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania dopuszczenia obiektu do użytkowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (zob. wyroki NSA: z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05; z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07; z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 72/12; z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1453/11; z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1871/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej, czy też odstępstw od warunków pozwolenia (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodziły.Należy zauważyć, że powołane przez Sąd I instancji orzeczenia NSA, które miałyby uzasadniać posiadanie przymiotu strony postępowania przez skarżącą Spółkę, dotyczą sytuacji nietypowych, które mogą uzasadniać odejście od literalnej wykładni normy zawartej w przepisie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1604/13, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podniesiono kwestię realizowania zamierzenia inwestycyjnego w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Natomiast sprawy, w których zapadły wyroki NSA: z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1695/12 i z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08 dotyczyły sytuacji, gdy deweloper - adresat pozwolenia na budowę, odmawiał wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gdy budowa została już zakończona, a własność budynku przeszła na nabywcę, uniemożliwiając w ten sposób legalne zamieszkanie nowych właścicieli w takim budynku. Sprawa II OSK 2453/14 dotyczyła zaś cofnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez inwestora, który sprzedał obiekty i przeniósł prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W sprawie tej podkreślono, że nie chodzi o to, czy inwestor był uprawniony do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, lecz o to, czy posiadał wystarczającą legitymację procesową do skutecznego odwołania tej czynności. W sprawach tych NSA uznawał, że ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania.W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z sytuacją, która uzasadniałaby udział aktualnego właściciela nieruchomości w postępowaniu. A. sp. z o.o. złożył bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy, a sprawa została zakończona pozytywnie dla nabywcy. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie wystąpiła zatem szczególna przesłanka umożliwiająca skarżącej Spółce udział w charakterze strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu, którego skarżąca Spółka jest obecnie właścicielem. Sama okoliczność zmiany właściciela nieruchomości nie skutkuje przyznaniem statusu strony w postępowaniu dotyczącym zawiadomienia o zakończeniu budowy.Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3325/14, zmiany właścicielskie w procesie inwestycyjno-budowlanym nie czynią nabywcy automatycznie inwestorem, tj. podmiotem, który na podstawie pozwolenia na budowę jest uprawniony do wykonywania prac budowlanych. Prawo prywatne (cywilne) nie wywołuje odpowiedniego skutku w sferze publicznoprawnej. Przepisy prawa administracyjnego przymiot inwestora uzależniają od wyraźnej zgody organu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego dopiero przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego właściciela nieruchomości, za zgodą dotychczasowego inwestora, pozwalałoby na kontynuowanie w sposób formalny procesu inwestycyjno-budowlanego przez nowego właściciela bez udziału inwestora, który pierwotnie uzyskał pozwolenie na budowę. Wynika z tego, że jeżeli określony podmiot uzyskał pozwolenie na budowę, to pozostaje inwestorem do czasu przeniesienia pozwolenia na budowę na inny podmiot. Okoliczność ta ma wpływ na skomplikowanie sytuacji prawnej aktualnego właściciela nieruchomości, jednak jest wynikiem treści określonych czynności prawnych, których mocą – bez wyraźnej zgody dotychczasowego inwestora-właściciela lub odpowiedniego orzeczenia sądu powszechnego – nie można dokonać zmiany, o jakiej mowa w art. 40 Prawa budowlanego.Sąd I instancji - wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej – nie stwierdził, że nabywca nieruchomości, na której realizowana była inwestycja staje się automatycznie inwestorem w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, błędnie jednak uznał, że okoliczność nabycia przez Spółkę nieruchomości w stanie faktycznym niniejszej sprawy, uzasadnia jej legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu. Zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku zostało złożone przez A. sp. z o.o. i wyłącznie ten podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tego zawiadomienia.Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.).Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.