Postanowienie - III OZ 206/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rektora [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2026 r. sygn. akt II SO/Wa 65/25 w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w sprawie z wniosku M.D. o wymierzenie grzywny Rektorowi [...] z siedzibą w [...] w związku z nieprzekazaniem w ustawowym terminie skaOddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rektora [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2026 r. sygn. akt II SO/Wa 65/25 w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w sprawie z wniosku M.D. o wymierzenie grzywny Rektorowi [...] z siedzibą w [...] w związku z nieprzekazaniem w ustawowym terminie ska
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
nieustalone
Kwota główna
1.000 zł · grzywna
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mirosław Wincenciak
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
M.D. (dalej w skrócie: "skarżący") pismem z dnia 17 grudnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Rektorowi [...] (dalej w skrócie: "Rektor Uczelni" lub "organ") grzywny w wysokości 1.000 zł w związku z nieprzekazaniem w ustawowym terminie jego skargi z dnia 21 listopada 2025 r., wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 31 października 2025 r. złożył do Rektora Uczelni, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie stosownej informacji publicznej. W związku z brakiem odpowiedzi organu na w/w wniosek, skarżący w dniu 21 listopada 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uczelni w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 października 2025 r. Organ nie przekazał jednak do Sądu w/w skargi w terminie.Rektor Uczelni w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wniósł o jego oddalenie, wskazując, że w dniu 22 grudnia 2025 r. skierował drogą pocztową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na w/w skargę, wraz z aktami postępowania oraz skargą. Obowiązek w tym zakresie został wykonany, a zatem stan bezczynności organu ustał przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Rektor Uczelni podniósł ponadto, że decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r. odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lutego 2026 r. sygn. akt II SO/Wa 65/25, po rozpoznaniu wniosku M.D. o wymierzenie Rektorowi Uczelni grzywny w związku z nieprzekazaniem w ustawowym terminie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia, wymierzył Rektorowi Uczelni grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 1); zasądził od Rektora Uczelni na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej w skrócie: "p.p.s.a."), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymieniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest środkiem dyscyplinującym organ do przesłania skargi do sądu, wraz z aktami sprawy. Celem ukarania organu grzywną jest zatem zapobieżenie przedłużania postępowania sądowoadministracyjnego przez organ przez opóźnienie przesłania stosownych dokumentów określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny, poza funkcją represyjną, pełni także funkcję prewencyjną, a więc służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Brak przekazania skargi do sądu ogranicza bowiem skarżącemu możliwość realizacji jego konstytucyjnego prawa do Sądu. Przedmiotowy obowiązek ma charakter bezwzględny. W odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), gdyż przedmiotem skargi do WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2025 r. jest bezczynność Rektora Uczelni w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z w/w przepisem, przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.W ocenie Sądu pierwszej instancji, z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność Rektora Uczelni wpłynęła do organu w dniu 21 listopada 2025 r., a więc należało ją przekazać do Sądu, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, najpóźniej do dnia 8 grudnia 2025 r. (poniedziałek). Organ nie sprostał temu wymogowi, wskazując, że Uczelnia skierowała do Sądu odpowiedź na skargę, wraz z aktami postępowania i skargą, w dniu 22 grudnia 2025 r., czyli z 14-dniowym opóźnieniem. Skargę tę zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Wa 109/26. W sprawie doszło zatem do uchybienia 15-dniowego terminu na przekazanie skargi, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, a zatem wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny podlegał uwzględnieniu. Zdaniem WSA w Warszawie, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł jest adekwatne do uchybienia, jakiego się dopuścił. Jednocześnie podnoszone przez Rektora Uczelni argumenty wskazują, że nie działał on w celu pozbawienia skarżącego prawa do sądu. Wymierzona grzywna wypełnia zarówno funkcję represyjną, jak i funkcję prewencyjną.Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Rektora Uczelni do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając postanowienie w całości, organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ obowiązywał 15-dniowy termin na przekazanie skargi, podczas gdy żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, a zatem zastosowanie znajdował ogólny 30-dniowy termin określony w art 54 § 2 p.p.s.a., którego organ dochował, przekazując akta w dniu 22 grudnia 2025 r.;2) art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, w sytuacji, gdy Rektor Uczelni zastosował się do obowiązków wynikających z art. 54 § 1 p.p.s.a., a więc przekazał skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie, a także (z daleko posuniętej ostrożności procesowej) poprzez nieuwzględnienie obiektywnych i niezależnych od organu okoliczności, tj.a) szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem Rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach) spływających do Uczelni w przedmiocie udzielenia informacji, wydania dokumentów – kart przebiegu studiów lub dyplomów, które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych;b) szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia każdorazowej weryfikacji udzielanych informacji, wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię;c) faktu podjęcia przez Uczelnię szeregu działań naprawczych w ramach jej struktur, nakierowanych na legalność i jakość kształcenia;d) faktu usprawnienia przez Rektora procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r.;3) art. 55 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, polegającą z jednej strony na stwierdzeniu, że zdaniem Sądu podnoszone przez Rektora Uczelni argumenty wskazują, że organ nie działał w celu pozbawienia skarżącego prawa do sądu (str. 3. uzasadnienia postanowienia), a z drugiej strony na wymierzeniu grzywny w oparciu o funkcję prewencyjno-dyscyplinującą, a także poprzez brak zindywidualizowania przesłanek decydujących o wysokości wymierzonej grzywny (500 zł), sprowadzający się do ogólnikowego powołania się na przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2025 r.Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów.W odpowiedzi na zażalenie M.D. wniósł o jego oddalenie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.Podkreślenia wymaga, iż organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. I tak, zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wbrew twierdzeniu Rektora Uczelni, skarga M.D. z dnia 21 listopada 2025 r. jest skargą rozpoznawaną w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 21 u.d.i.p. Z treści tej skargi w sposób niewątpliwy wynika, iż skarżący zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji nierozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 31 października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, Rektor Uczelni miał obowiązek przekazać tę skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, do WSA w Warszawie w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, bowiem nawet późniejsze, ewentualne, stwierdzenie przez ten Sąd, iż skarga była niezasadna, bądź nawet uznanie, że nie dotyczyła ona w istocie informacji publicznej, nie zwalniało organu z dochowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. O charakterze skargi wniesionej do sądu administracyjnego może bowiem rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego ten środek prawny został wniesiony. Nawet zatem uzasadnione przekonanie organu, że skarga nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, nie zwalnia go od obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie określonym art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli z treści tej skargi wynika, że skarżący domaga się zrealizowania prawa dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p.Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie w okolicznościach niniejszej sprawy Rektorowi Uczelni grzywny w wysokości 500 zł jest prawidłowe.Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (lub w przepisach odrębnych). Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.Jakkolwiek w niniejszej sprawie Rektor Uczelni, wobec którego sformułowano zarzut bezczynności, ostatecznie przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z 14-dniowym opóźnieniem. Jak już wskazano, skarga M.D. rozpoznawana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania sądowi skargi w tym przedmiocie. Jednocześnie obowiązek przekazania skargi w terminie 15 dni od daty jej otrzymania spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on wnioskowaną przez skarżącego informację za informację niemającą charakteru informacji publicznej. Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie Rektora Uczelni wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie niewielką zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., jak również wskazany szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Wziął jednak również pod uwagę okoliczność, iż nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie nie wynikało ze złej woli organu. Wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zatem zbyt dotkliwa i wynosi jedynie 500 zł (przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2026 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2025 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2025 r. wyniosło 8903,56 zł – M.P. z 2026 r., poz. 192).Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, co na mocy art. 166 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane przez skarżącego, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu przez skarżącego nie oznacza naruszenia w/w przepisu. Z kolei stwierdzenie przez WSA w Warszawie, że podnoszone przez Rektora Uczelni argumenty wskazują, że organ nie działał w celu pozbawienia skarżącego prawa do sądu – wbrew twierdzeniu organu nie zaprzecza wcale pozostałej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdzenie to stanowiło bowiem jedynie wyraz tego, że w ocenie Sądu pierwszej instancji nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie nie wynikało ze złej woli organu, a więc stanowiło w istocie okoliczność łagodzącą względem organu i wpływającą na wysokość wymierzonej grzywny.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.. orzekł, jak w sentencji postanowienia.