Wyrok - III SA/Po 471/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 3 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Blizanów z dnia 14 lutego 2025 roku nr VIII/66/2025 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji instalacji systemów fotowoltaicznych 1. stwierdza nieważność § 10 i § 11 ust. 8 zaskarżStwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Blizanów z dnia 14 lutego 2025 roku nr VIII/66/2025 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji instalacji systemów fotowoltaicznych 1. stwierdza nieważność § 10 i § 11 ust. 8 zaskarż
Data orzeczenia
3 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Józef Maleszewski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
UZASADNIENIE
Na sesji w dniu 14 lutego 2025 r. Rada Gminy Blizanów (dalej: Rada Gminy lub Organ) podjęła uchwałę nr VIII/66/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji instalacji systemów fotowoltaicznych (zwaną dalej: Uchwałą, Planem miejscowym lub Planem).Pismem z 3 września 2025 r. (IR-XI.0552.44.2025.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda lub Skarżący), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie jej § 10 i § 11 ust. 8, oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została doręczona Wojewodzie 28 lutego 2025 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.; w skrócie: u.s.g.) oraz art. 20 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.). Dalej Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym 14.2.2025 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) stwierdził, co następuje.1. W § 10 Uchwały, dotyczącym "szczegółowych zasad i warunków łączenia i podziału nieruchomości", zastosowano sformułowanie pozaustawowe nie mające oparcia w żadnym przepisie prawa.Przywoławszy treść art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz uszczegóławiającego go § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; w skrócie: rozporządzenie MRiT), Skarżący stwierdził, że § 4 pkt 9 rozporządzenia MRiT odnosi się wyłącznie do procedury scalenia i podziału nieruchomości – która została szczegółowo uregulowana w Dziale III Rozdział 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, z późn. zm.; w skrócie: u.g.n.) – nie zaś do podziału nieruchomości, odrębnie uregulowanego w Dziale III Rozdział 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, że są to dwie zupełnie odrębne procedury i pojęć tych nie należy ze sobą utożsamić. Ustawodawca nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązek ustalenia w planie miejscowym zasad i warunków wyłącznie scalania i podziału nieruchomości oraz na potrzeby realizacji tego wymogu wyznaczył przepisami rozporządzenia niezbędne standardy (§ 4 pkt 9 rozporządzenia MRiT). Ponadto Wojewoda zarzucił, że w Uchwale nie określono wymaganych parametrów scalania i podziału nieruchomości według wytycznych, jakie nakłada rozporządzenie MRiT, ale z zastosowaniem dowolności. W konkluzji Skarżący stwierdził, że przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. nie upoważniały Rady Gminy do określenia zasad i warunków łączenia i podziału nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości – co oznacza, że Organ wykroczył poza przyznany jemu zakres delegacji ustawowej i wkraczając w materię regulowaną przepisem rangi ustawowej (lub nieregulowaną przepisami ustawy), naruszył zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.2. W § 11 pkt 8 Uchwały, w zakresie ustaleń szczegółowych dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów 1PEF- 7PEF wprowadzono zapis: "Nie ustala się podziału terenu" odnoszący się do procedury podziału.Wojewoda wyjaśnił, że procedura podziału nieruchomości została odrębnie uregulowana w Dziale III, Rozdział 1 u.g.n., oraz że prowadzi się ją w myśl i na zasadach określonych w art. 92 i nast. u.g.n. oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Określone w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. kompetencje rady gminy, nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości oraz wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy, za wyjątkiem ustalenia, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Dalej Skarżący stwierdził, że Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Wskazał, że o dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt, burmistrz albo prezydent miasta w decyzji administracyjnej (art. 96 u.g.n.). Rzeczą organu wykonawczego gminy jest zbadanie, czy podział jest zgodny z przepisami prawa i planem miejscowym. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji, by poza przyznaną jej delegacją ustawową ustalać zasady podziału ewidencyjnego nieruchomości, o którym mowa w art. 93 u.g.n. lub też w drodze planu miejscowego ustalać zakaz przeprowadzenia takiego podziału.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy Blizanów (zwanego dalej: Wójtem), wniosła o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu Wójt podniósł:- odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi – że przyjęte zasady scalania nieruchomości wypełniają dyspozycję ustawową. Wskazują bowiem, że scalanie jest dopuszczalne w celu uregulowania własności i granic, jak również określają, na jakich zasadach może następować ich podział;- że prawidłowe są również postanowienia Planu w zakresie drugiego z zarzutów skargi, gdyż w przypadku zapisu § 11 ust. 8 Uchwały w brzmieniu: "nie ustala się podziału terenu" trudno mówić o przekroczeniu kompetencji ustawowej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), tj. na wniosek Rady Gminy, któremu Skarżący się nie sprzeciwił.Na wstępie wypada podkreślić, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Blizanów wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; w skrócie: u.s.g.).W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np.: wyrok NSA z 15.7.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, 28 lutego 2025 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81).Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takie uzasadnienie zawiera.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r., II OSK 117/13; z 20.12.2022 r., II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr VIII/66/2025 Rady Gminy Blizanów z dnia 14 lutego 2025 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji instalacji systemów fotowoltaicznych.Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 5 marca 2025 r. (poz. 1918), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 14 ust. 1 Uchwały), tj. 20 marca 2025 r., nie była dotąd nowelizowana ani uchylona, choćby w części.Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 538; w skrócie: u.p.z.p.). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że autor skargi wskazał w niej wyraźnie, iż zaskarża Uchwałę jedynie w części, a mianowicie "w zakresie: § 10 oraz § 11 ust. 8". W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu – a to z uwagi na wyżej wspomniane związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia, który determinuje granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony zarzucaną wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. wyroki NSA: z 11.9.2008 r., II OSK 215/08; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 9.6.2014 r., II OSK 3083/13; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 8.12.2021 r., II OSK 453/21; z 13.6.2023 r., II OSK 1956/20).A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie, wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6, w brzmieniu, jakie obowiązywało na dzień podjęcia Uchwały), generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, ss. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i nast.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 17.11.2015 r., II OSK 618/14; por. też wyroki WSA: z 26.3.2016 r., IV SA/Po 62/16; z 19.11.2020 r., III SA/Kr 192/20; z 11.3.2021 r., II SA/Wr 505/20; z 10.2.2022 r., II SA/Bk 10/22; z 24.3.2022 r., III SA/Po 1607/21; z 24.5.2022 r., II SA/Bd 298/22; z 23.11.2022 r., III SA/Łd 477/22).Przestrzeganie zasady określoności przepisów prawa jest szczególnie doniosłe w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wszak kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem powinny zawierać ustalenia jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Przepisy m.p.z.p. ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, co oznacza, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli bądź potencjalnych inwestorów. Również zamieszczanie w m.p.z.p. ustaleń nieprecyzyjnych czy też sprzecznych co do możliwości sposobu zagospodarowania objętych planem nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok WSA z 14.2.2018 r., IV SA/Po 1081/17).Potwierdzają to dalsze wypowiedzi judykatury, w których podkreśla się, że m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia lub zasad zagospodarowania terenu, lub parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może to stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznaczne (por. wyroki NSA: z 10.6.2009 r., II OSK 1854/08; z 10.5.2017 r., II OSK 1649/16; z 14.1.2020 r., II OSK 3208/17).Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów (choćby nawet tylko w celu "zwrócenia na nie uwagi" adresatów norm). Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est – por. szerzej: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122-123). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 11, s. 43).Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że zarzuty skargi Wojewody okazały się zasadne.Ad 1. Ustalenia § 10 Planu miejscowegoPrzechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi – dotyczącego istotnej wadliwości § 10 Uchwały – trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ponadto w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się – stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 10 u.p.z.p. – granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.Z kolei na mocy § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; w skrócie: "rozporządzenie MRiT") – ustanawiającego wymogi dotyczące formułowania części tekstowej projektu planu miejscowego – ustalenia dotyczące szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości zawierają określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych: a) szerokości frontów działek oraz ich powierzchni, b) kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi.Tymczasem w zaskarżonym § 10 Uchwały – zawierającym ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków łączenia i podziału nieruchomości – wskazano, co następuje:1. Wydzielanie działek z bezpośrednim lub pośrednim – poprzez dojazd, dostępem do drogi publicznej.2. Ustala się wydzielenie działek dla urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do potrzeb i zgodnie z przepisami odrębnymi.3. Minimalna powierzchnia działki nie dotyczy istniejących i planowanych obiektów infrastruktury technicznej. O parametrach nowo wydzielanej działki decydować będą względy techniczne i użytkowe, zgodne z przepisami odrębnymi.4. Dopuszcza się scalanie i/lub podział nieruchomości celem uregulowania własności i granic.W kontekście powyższego, wyjaśnienia wymaga, że w przywołanym art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd w niniejszym składzie podziela sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu – dominujący w orzecznictwie sądowym i doktrynie – zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.4.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 6.9.2012 r., II OSK 1343/12; a także wyrok WSA z 18.10.2018 r., IV SA/Po 769/18; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15).Trzeba mieć ponadto na uwadze, że określone w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia MRiT wymogi co do treści planu należy odczytywać w kontekście art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. – jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów (por. wyrok NSA z 24.9.2013 r., II OSK 2478/12). Z kolei brak wyznaczenia granic obszarów wymagających scalenia i podziału nie może stanowić podstawy unieważnienia planu miejscowego. Ten element planu zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. ma bowiem charakter fakultatywny i nieskorzystanie przez gminę jako dysponenta władztwa planistycznego z tej kompetencji nie może być uznane za naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 5.4.2017 r., II OSK 2026/15). Oznacza to, że obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Każdy m.p.z.p. musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy stan faktyczny daje podstawy do określenia obligatoryjnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (por. wyroki WSA: z 14.6.2018 r., IV SA/Po 280/18; z 11.12.2019 r., IV SA/Po 864/19; z 17.4.2025 r., IV SA/Po 225/25).Przede wszystkim wypada jednak zauważyć, że kwestia (nie)dopuszczalności ustalania w m.p.z.p., w odniesieniu do działek nowo wydzielonych w ramach "zwykłej" procedury podziałowej (tj. nie w ramach procedury scalenia i podziału), parametrów innych niż minimalna powierzchnia działki, nie przedstawia się tak jednoznacznie, jak to przyjmuje autor skargi. Choć bowiem w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych spotyka się poglądy zbieżne ze stanowiskiem Skarżącego – oparte na literalnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (i dotyczącego go § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego) oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. – mówiące o niedopuszczalności ustalania w takim przypadku w planie miejscowym parametru minimalnej szerokości frontu działki budowlanej (zob. np. wyroki WSA: z 12.1.2017 r., II SA/Go 920/16; z 22.3.2017 r., II SA/Gl 43/17; z 20.12.2017 r., IV SA/Po 910/17), to zarazem jednak można wskazać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko zgoła przeciwne. Mianowicie w wyroku z 5 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 706/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 12) NSA stwierdził, że obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) obejmuje możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie przepisów art. 92–art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 399; w skrócie "u.g.n."). Twierdzenie to – nawiązujące do brzmienia odnośnego przepisu rozporządzenia wykonawczego (obecnie: § 4 pkt 9 rozporządzenia MRiT) zasadza się na wykładni celowościowej właściwych przepisów u.p.z.p. i ww. rozporządzenia, opartej na spostrzeżeniu, że nie zachodzi tak istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92–100 u.g.n., a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101–108 u.g.n., aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur. W obu przypadkach chodzi bowiem o uzyskanie działek gruntu, które umożliwią realizację funkcji (przeznaczenia) terenu określonej w planie miejscowym.W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wiążące rozstrzygnięcie powyższego dylematu nie jest jednak konieczne, gdyż o istotnej wadliwości zaskarżonych uregulowań § 10 ust. 1-4 Uchwały świadczy już sam fakt, że w świetle cytowanego wyżej § 4 pkt 9 rozporządzenia MRiT w planie miejscowym dopuszczalne jest określenie takich parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości (w Planie nazwanych błędnie mianem procedury: "łączenia i podziału nieruchomości"), jak: minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi. Tymczasem w analizowanym § 10 Uchwały w ogóle nie określono tego rodzaju parametrów działek – i to nie tylko powstałych w wyniku scalania i podziału nieruchomości (do których stosuje się wprost § 4 pkt 9 rozporządzenia MRiT), ale nawet w wyniku "zwykłego" podziału nieruchomości (gdyby uznać dopuszczalność odpowiedniego stosowania do takiego podziału ww. przepisów), któremu to podziałowi ("zwykłemu"), wbrew tytułowi paragrafu, został w istocie poświęcony § 10 Uchwały. Zaskarżone ustalenia nie określają bowiem ani minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ani ich powierzchni, ani kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi. I choć w § 10 ust. 3 Uchwały mowa jest o "minimalnej powierzchni działki", to jednak w dalszym ciągu nie można z treści tego postanowienia (ani żadnego innego ustalenia Uchwały) wywieść, jakie konkretnie wielkości Organ miał na myśli, posługując się tym terminem. Jest to więc, dodatkowo, ustalenie w istotnej mierze niejasne.Powyższe uchybienia skutkują istotną wadliwością § 10 Planu, uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.Ad 2 Ustalenie § 11 ust. 8 Planu miejscowegoZgodnie z ww. postanowieniem Planu – zamieszczonym w ramach "ustaleń szczegółowych" określonych dla "terenów farmy fotowoltaicznej, jednostek bilansowych oznaczonych na rysunku planu symbolami 1PEF-7PEF", obejmujących "obowiązujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" – "Nie ustala się podziału terenu".Analizowane ustalenie planistyczne jest wadliwe już z uwagi na jego istotną niejasność, powodującą trudności w jego logicznym odczytaniu. Z pewnością nie może być on odczytywany literalnie, bo dokonywanie podziału nieruchomości nie jest materią (ustaleniem) planistycznym. Jeśli by go zaś rozumieć w ten sposób, że Plan nie przewiduje (lub wręcz nie dopuszcza) podziałów nieruchomości, to analizowane postanowienie byłoby sprzeczne z wyżej omówionym § 10 Planu, który podział nieruchomości ewidentnie przewiduje i dopuszcza. W konsekwencji istotne wątpliwości budzi już to, czy § 11 ust. 8 Planu zawiera w ogóle jakąkolwiek treść normatywną.Już z tych względów Sąd doszedł do przekonania, o istotnej wadliwości ustalenia § 11 ust. 8 Uchwały – a wręcz jego zbędności (jako wyrażenia o charakterze nienormatywnym) – dostrzegając zarazem, że jego pozostawienie w Uchwale mogłoby jedynie rodzić problemy z prawidłowym odczytaniem treści Uchwały w analizowanym zakresie, w kontekście zwłaszcza dyspozycji art. 93 ust. 1 oraz art. 96 ust. 1 u.g.n.Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej części Uchwały, tj. jej § 10 i § 11 ust. 8 (pkt 1 sentencji wyroku).O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi skarżącego Wojewody wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.., uwzględniając należne pełnomocnikowi skarżącego Wojewody wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.