sygn. II SA/Ol 311/26 9 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

Wyrok - II SA/Ol 311/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 9 czerwca 2026

Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 4 grudnia 2025 r., nr XXVII-208/2025 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 3, § 7, § 1Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 4 grudnia 2025 r., nr XXVII-208/2025 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 3, § 7, § 1
Data orzeczenia 9 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący Beata Jezielska
Rozstrzygnięcie

Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 4 grudnia 2025 r., nr XXVII-208/2025 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 3, § 7, § 10, § 11, § 17, § 18, § 19, § 20, § 23, § 24.

UZASADNIENIE
W dniu 4 grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – u.s.g.) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 – u.g.n.), Rada Miejska w Olsztynku (organ) podjęła uchwałę nr XXVII-208/2025 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami.Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też jako: Wojewoda lub organ nadzoru) reprezentowany przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 5 ust. 3, § 7, § 10, § 11, § 17, § 18, § 19, § 20, § 23, § 24.Argumentował, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Po wypełnieniu dyspozycji określonej niniejszą normą, rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. Tym samym, instytucja "zgody rady gminy" na wymienione czynności prawne w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. (tj. zbycie, nabycie, obciążenie, etc.) może funkcjonować wyłącznie w gminach, w których nie uchwalono zasad gospodarowania nieruchomościami na podstawie powyższego przepisu. Tym samym, brak jest podstaw do wskazywania w zasadach czynności, które organ wykonawczy może dokonywać za zgodą rady gminy, a których może dokonywać bez tej zgody. Biorąc powyższe pod uwagę z obrotu prawnego należy wyeliminować następujące jednostki redakcyjne zasad: § 5 ust. 3 - w przypadku przekroczenia wartości, o której mowa w ust. 2, nabycie nieruchomości wymaga każdorazowo zgody Rady, wyrażonej w drodze odrębnej uchwały; § 10 ust. 2 - w przypadku przekroczenia wartości lub powierzchni wskazanych w ust. 1, zbycie wymaga każdorazowo uprzedniej zgody Rady wyrażonej w drodze odrębnej uchwały; § 24 — Burmistrz wykonuje czynności związane z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy w granicach określonych niniejszą uchwałą. W przypadkach niewymienionych w uchwale decyzje o zbyciu, nabyciu, zmianie, obciążeniu lub ich oddaniu w najem lub dzierżawę podejmowane są na podstawie odrębnej uchwały Rady. Następnie w § 7 ust. 1-3 uchwały organ postanowił, że: § 7 ust. 1 - odpłatne nabycia nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 2, następuje po cenie ustalonej w wyniku negocjacji ze zbywcą, jednak nie wyższej niż wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2-4; § 7 ust. 2 - w przypadkach określonych w ust. 1, dotyczących okoliczności, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt. 2-4 cena nieruchomości nie może być wyższa niż 110% wartość określonej w operacie szacunkowym; § 7 ust. 3 - warunkiem nabycia nieruchomości w drodze negocjacji jest pokrycie kosztów jej nabycie z budżetu Gminy. Powołane wyże przepisy uchwały wkraczają w kompetencje burmistrza, który w myśl art. 25 u.g.n. gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Tym samym, Rada Miejska zawierając ww. postanowienie w zasadach działała z przekroczeniem delegacji ustawowej do podjęcia niniejszej uchwały. Poza tym powyższe rozwiązanie narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny. Ponadto w § 10 uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę Burmistrzowi na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przypadkach wskazanych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w trybie bezprzetargowym w okolicznościach wymienionych w pkt 1-24 tego przepisu ustawy. Tym samym podstawą zastosowania bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości są przepis rangi ustawowej. W § 11 uchwały Rada Miejska uchwaliła, iż "wyłącza się ze zbycia nieruchomości służące do powszechnego użytku, a wykorzystywane na cele sportu, rekreacji, kultury fizycznej, oświaty, opieki zdrowotnej i administracji publicznej". Następnie w § 17 ust. 1 i 2 uchwały Rada postanowiła, że przeznaczając nieruchomość do wynajmu lub dzierżawy Burmistrz zobowiązany jest ustalić jej przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), nieruchomości okresowo niewykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą być również przedmiotem dzierżawy (ust. 2). W odniesieniu do powołanych wyżej § 11 oraz § 17 uchwały, należy podkreślić, że gminnym zasobem nieruchomości zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n., gospodaruje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Gospodarując gminnym zasobem nieruchomości podejmuje, jak wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 i 7a) i art. 35 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, również decyzje o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, wynajmu i wydzierżawienia. W świetle art. 35 ust. 1 u.g.n.: "Właściwy organ [wójt, burmistrz, prezydent miasta - art. 4 pkt 9 cytowanej ustawy] sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę." Organ stanowiący nie ma zatem kompetencji do decydowania w kwestii przeznaczania bądź zakazu przeznaczania określonych nieruchomości do sprzedaży, wynajmu lub dzierżawy ponieważ zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu, jak i art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy to wójt (burmistrz, prezydent miasta) gospodaruje nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości. W pojęciu gospodarowania nieruchomościami określonym w art. 23 ust. 1 u.g.n. mieści się m. in. zbywanie nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. W celu zbycia nieruchomości konieczne jest określenie nieruchomości przeznaczonych do zbycia w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1, ale jak wynika z ustawy jest to wyłączna kompetencja organu wykonawczego gminy. W § 18 przedmiotowej uchwały organ regulując zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości wyraził generalną zgodę Burmistrzowi na odstąpienie od przetargu, jeżeli oddanie nieruchomości w najem lub dzierżawę następuje na rzecz osoby lub osób, które zabudowały przedmiotową nieruchomość, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub ich następców prawnych. W powołanym przepisie uchwały nie został określony termin dzierżawy, tzn. na okres dłuży niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jednakże zasady gospodarki nieruchomościami podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.g.n. dotyczą tego rodzaju umowy najmu i dzierżawy. W konsekwencji przepisu § 18 uchwały Burmistrz może bez zgody Rady Miejskiej zawierać umowy dzierżawy i najmu w trybie bezprzetargowym w przypadkach w tym przepisie wskazanych, co stanowi rażące naruszenie prawa. W § 19 uchwały Rada Miejska postanowiła, że zawarcie kolejnej umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości lub jej części z tym samym podmiotem może nastąpić pod warunkiem, że podmiot ten na dzień złożenia wniosku o zawarcie kolejnej umowy nie posiada zadłużenia z tytułu poprzedniej umowy. Sytuacja, gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości, prowadzi w istocie do tego, że okres, na który wynajęto lub wydzierżawiono nieruchomość trwa dłużej niż 3 lata. Co prowadzi do wniosku, że zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym należy interpretować, w kontekście kompetencji organów gminy, wyłącznie w ten sposób, że kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości powinny być traktowane tak, jak umowy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. W świetle powyższego uznać należy, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie upoważnia rady gminy do określenia generalnej zgody na przyszłość do zawierania przez organ wykonawczy gminy umów dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przypadkach określonych w uchwale dotyczącej zasad gospodarki nieruchomościami. Każdorazowe odstąpienie przez organ wykonawczy gminy od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy wymaga uzyskania indywidualnej zgody rady gminy, a zatem § 18 i § 19 zasad został podjęty z istotnym naruszeniem ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 20 uchwały Rada Miejska postanowiła, że w celu polepszenia (poprawy) warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, nieruchomości stanowiące własność Gminy lub ich część mogą być wydzierżawiane lub wynajmowane na okres maksymalnie 3 lat. Tym samym poza delegacja ustawową wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest określenie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na okres 3 lat. W § 23 uchwały Rada Miejska w Olsztynku uregulowała kwestię użyczenia nieruchomości gminnych. Katalog czynności prawnych wskazany w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie obejmuje swym zakresem czynności użyczenia.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. od wielu lat budzi poważne wątpliwości interpretacyjne zarówno w praktyce samorządowej, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ustawodawca posługuje się pojęciem "zasad", nie wskazując w sposób jednoznaczny, jaki powinien być zakres tych zasad, ich stopień szczegółowości ani granice ingerencji organu stanowiącego w sferę działań organu wykonawczego. Brak ustawowej definicji pojęcia "zasady gospodarowania nieruchomościami" powoduje, że w praktyce funkcjonują odmienne modele uchwał, od bardzo ogólnych, po bardziej szczegółowe, zawierające limity wartościowe, dodatkowe warunki lub przypadki wymagające stanowiska rady gminy. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowień przewidujących udział Rady Miejskiej przy czynnościach przekraczających określone limity wartościowe lub powierzchniowe wskazano, że intencją tych regulacji było zapewnienie kontroli właścicielskiej nad czynnościami mogącymi wywołać istotne skutki finansowe dla Gminy. Wprowadzenie takich mechanizmów nie oznaczało pozbawienia Burmistrza ustawowych kompetencji, lecz stanowiło próbę określenia zasad (ram) wykonywania uprawnień właścicielskich przez organ wykonawczy gminy. W zakresie przepisów odnoszących się do nabywania, zbywania, najmu i dzierżawy nieruchomości Rada Miejska kierowała się potrzebą zapewnienia racjonalności gospodarowania mieniem publicznym, zgodności przeznaczenia nieruchomości z dokumentami planistycznymi oraz ochrony interesu ekonomicznego Gminy. Trudno uznać, aby takie cele pozostawały sprzeczne z ustawową funkcją organu stanowiącego. Również postanowienia dotyczące użyczenia nieruchomości zostały wprowadzone w celu uporządkowania praktyki dysponowania mieniem komunalnym. Nawet gdyby uznać, że materia ta wykracza poza zakres delegacji ustawowej, okoliczność ta nie przesądza automatycznie o rażącym naruszeniu prawa całej uchwały ani o konieczności szerokiej ingerencji nadzorczej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 - p.p.s.a.), wniosek taki zgłosił skarżący, a organ przeciwko temu nie występował.Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Unormowania te określają kompetencje organu nadzoru, który zobowiązany jest sprawdzić czy uchwały lub zarządzenia organów samorządu wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru może oceniać skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu planistycznego niezależnie od tego czyjego konkretnie interesu prawnego naruszenie dotyczy. Organ nadzoru uprawniony jest do zastosowania przysługujących mu kompetencji nadzorczych w stosunku do wszystkich uchwał i zarządzeń z zakresu działalności gminnej, jeżeli tylko stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.Badając legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymienionych wyżej kryteriów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.Jak stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia ani też wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W badanej sprawie nie ma sporu co do tego, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Skoro natomiast akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem.Zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc zasadą jest, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 26/06, CBOSA).Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. przyznaje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na organy wykonawcze i stanowiące. Jeśli zatem sprawa należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu. Zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, opubl. w OTK 2000, nr 5, poz. 141). Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).Ponadto przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Uszczegółowienie powyższej normy odnośnie gminnego zasobu nieruchomości znaleźć można w art. 25 ust. 1 u.g.n.Rada gminy jest zatem uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy. Samo natomiast gospodarowanie jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi wspomniany art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Jedynie do czasu określenia przez siebie zasad gospodarowania mieniem rada gminy posiada dodatkowe uprawnienie polegające na udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgody na dokonanie czynności w zakresie tegoż gospodarowania. Stanowisko organ nadzoru, iż wypełnienie dyspozycji wskazanego przepisu przez radę gminy powoduje utratę przez nią kompetencji do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy określonych tym przepisem czynności dotyczących nieruchomości, zasługuje na pełną aprobatę. Jego intencją jest bowiem przekazanie gospodarowania nieruchomościami gminnymi, polegającego na ich nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu, organowi wykonawczemu gminy. Wobec tego, po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rada gminy traci kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne.Mając na uwadze wskazane powyżej ustawowe kryteria, Sąd w całości podzielił stanowisko organu nadzoru, że brak jest podstaw do wskazywania w zasadach czynności, które organ wykonawczy może dokonywać za zgodą rady gminy, a których może dokonywać bez tej zgody. Biorąc powyższe pod uwagę z obrotu prawnego należało wyeliminować § 5 ust. 3, § 10 ust. 2 i § 24 zakwestionowanej uchwały.Przechodząc dalej, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.g.n., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem rada gminy nie może zobowiązać organu wykonawczego gminy do konkretnego działania w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Nie może wskazywać w uchwale dotyczącej ustanowienia ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami sposobu/trybu w jakim ma być nabyta/zbyta nieruchomość, gdyż ta czynność zastrzeżona jest dla organu wykonawczego. Uchwała rady gminy nie może poruszać zagadnień, które ustawowo zastrzeżone są dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., dotycząca ogólnych zasad, powinna zawierać zbiór reguł postępowania wykonawczego, bez ingerowania w szczegółowe rozwiązania, w tym wskazujące na tryb zbywania nieruchomości gminnych. Uchwała zawierająca takie zapisy jest nieważna (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 907/10, CBOSA). Zatem wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n., stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Trafnie wskazuje zatem Wojewoda, że przepisy § 7 ust. 1 – 3, § 11 oraz § 17 uchwały wkraczają w kompetencje burmistrza, który w myśl art. 25 u.g.n. gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Natomiast gospodarując gminnym zasobem nieruchomości podejmuje, jak wynika z art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 i 7a) i art. 35 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, również decyzje o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, wynajmu i wydzierżawienia.W § 10 zasad organ postanowił, że: "udziela się Burmistrzowi zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w przypadku, gdy: 1) dotyczy to sytuacji, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt. 1, 5, 9 ustawy; 2) zbycie następuje w formie darowizny na cele publiczne, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, w przypadku, gdy jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego nie przekracza 40.000 zł; 3) zbycie następuje na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jeżeli powierzchnia zbywanej nieruchomości nie przekracza 800 m2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany nieruchomości pod warunkiem, że wartość zamienianych nieruchomości jest równa lub bez konieczności dopłaty ze strony Gminy bądź z dopłatą nie większą niż 5.000 zł netto, jeśli różnica wynika z operatu szacunkowego (ust. 1 ). W przypadku przekroczenia wartości lub powierzchni wskazanych w ust. 1, zbycie wymaga każdorazowo uprzedniej zgody Rady wyrażonej w drodze odrębnej uchwały (ust. 2)". Zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej (Dział II Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego). W myśl art. 37 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Generalną zasadą w przypadku sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego jest zatem stosowanie trybu przetargowego. Art. 37 ust. 2 u.g.n., w sposób enumeratywny wymienia zaś przypadki przeniesienia praw do nieruchomości, w których może ona być zbyta w drodze bezprzetargowej. Przepis ten reguluje zarówno formę sprzedaży, jak i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jako wyjątki od reguły z ust. 1, ale i inne czynności prawne, na skutek których dochodzi do przeniesienia własności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że bezprzetargowy obrót nieruchomościami publicznymi ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni. Tym samym podstawą zastosowania bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości są przepis rangi ustawowej. Dlatego Rada nie ma kompetencji to regulowania tej materii w zasadach gospodarowania nieruchomościami na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.Zgodnie z art. 37 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (ust. 4). Zasadnie wskazuje organ nadzoru, że zasadą jest zawieranie umów dzierżawy nieruchomości w trybie przetargowym. Okoliczności uzasadniające bezprzetargowy tryb zawarcia umowy dzierżawy wskazane zostały bezpośrednio w akcie rangi ustawowej, tj. w art. 37 ust. 4a u.g.n. W pozostałych przypadkach odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy wymaga zgody rady gminy, co wynika z art. 37 ust. 4 u.g.n. Tym samym udzielenie Burmistrzowi w § 18 uchwały blankietowej zgody na odstąpienie od przetargu, jeżeli oddanie nieruchomości w najem lub dzierżawę następuje na rzecz osoby lub osób, które zabudowały przedmiotową nieruchomość, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub ich następców prawnych, bez podania określenia terminu najmu/dzierżawy (na okres dłuży niż 3 lata lub na czas nieoznaczony) nastąpiło z naruszeniem norm rangi ustawowej. Uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady.W § 19 uchwały organ postanowił, że zawarcie kolejnej umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości lub jej części z tym samym podmiotem może nastąpić pod warunkiem, że podmiot ten na dzień złożenia wniosku o zawarcie kolejnej umowy nie posiada zadłużenia z tytułu poprzedniej umowy. Natomiast wyrażenie w uchwale rady gminy generalnej zgody na przedłużenie umów dzierżawy i wynajmowania nieruchomości na kolejny okres w przypadku, gdy przedmiotem umów jest ta sama nieruchomość, prowadzi do wyłączenia stosowania art. 37 ust. 4 u.g.n. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., a tym samym stanowi rażące naruszenie prawa.W § 20 uchwały Rada Miejska postanowiła, że w celu polepszenia (poprawy) warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, nieruchomości stanowiące własność Gminy lub ich część mogą być wydzierżawiane lub wynajmowane na okres maksymalnie 3 lat. Poza delegacją ustawową wynikającą z art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest określenie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na okres 3 lat. Są to sprawy majątkowe gminy nie przekraczające zwykłego zarządu. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy jedynie określanie zasad co do dysponowania nieruchomościami na czas nieoznaczony lub przekraczający okres 3 lat. Zawieranie umów dotyczących nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata należy do gospodarowania mieniem gminy, do czego z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważniony jest wójt.Ponadto Sąd podziela zastrzeżenia dotyczące § 23 uchwały. Analizując treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., przyznać należy rację organowi nadzoru, że przepis ten nie upoważnia rady gminy do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie. Wyrażenie zgody na oddanie w użyczenie nieruchomości lub ich części w celach określonych w uchwale, znajduje się poza delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.