Wyrok - II SA/Gd 46/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - z dnia 10 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 października 2025 r. nr SKO Gd/3753/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. UZASADNIENIE A.Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 października 2025 r. nr SKO Gd/3753/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. UZASADNIENIE A.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
biegły
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
10 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Przewodniczący
Dariusz Kurkiewicz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę
UZASADNIENIE
A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., reprezentowana przez Prezesa Zarządu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rumi w przedmiocie opłaty adiacenckiej.Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:Na wniosek A. Sp. z o. o. (dalej jako "Spółka"), właściciela nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 6.617 m2, zapisanej w księdze wieczystej numer [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wejherowie - IV Wydział Ksiąg Wieczystych, dokonano jej podziału na działki nr: [...] o powierzchni 2.329 m2, [...] o powierzchni 441 m2, [...] o powierzchni 1.627 m2, [...] o powierzchni 296 m2, [...] o powierzchni 384 m2, [...] o powierzchni 1.300 m2, [...] o powierzchni 240 m2 na podstawie projektu podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Rumi znak: WGM.6831.24.2023.AD z 18 grudnia 2023 r., która stała się ostateczna dnia 18 grudnia 2023 r.W dniu 18 marca 2024 r. rzeczoznawca majątkowy D. P. sporządził operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości, która stanowiła działkę ewidencyjną numer [...] obręb [...], na skutek dokonania jej podziału.Zawiadomieniem z 6 maja 2024 r. Burmistrz Miasta Rumi poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z dokonanym podziałem przedmiotowej nieruchomości, o sporządzeniu operatu szacunkowego w niniejszej sprawie i kwocie opłaty adiacenckiej oraz o możliwości jej rozłożenia na raty, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz o możliwości złożenia oświadczeń i wniosków.Decyzją z 12 czerwca 2024 r. nr RAP.3134.3.2024.KJ Burmistrz Miasta Rumi ustalił opłatę adiacencką w kwocie 180.724,20 zł dla Spółki z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka numer [...], obręb [...], o powierzchni 6.617 m2.W uzasadnieniu Burmistrz przywołał art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n." i wskazał, że uchwałą nr XIX/140/2007 Rady Miejskiej Rumi z dnia 29 listopada 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego nr 21 z dnia 19 marca 2008 r. poz. 577) na terenie miasta Rumi ustalono stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek właściciela, w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.Podstawą obliczenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy z 18 marca 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, według którego wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę 2 243 163,00 zł, natomiast po podziale na kwotę 2 845 577,00 zł. Różnica między wartością nieruchomości przed podziałem, a po podziale wynosi 602.414,00 zł. Zgodnie z udziałem Spółki w prawie własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] obręb [...], wynoszącym na dzień dokonana jej podziału 1/1 części, oraz ze stawką procentową uchwalonej opłaty adiacenckiej wynoszącej 30% różnicy między wartością nieruchomości przed i po jej podziale, opłata adiacencka wynosi 180.724,20 zł.Zarówno działka nr [...] obręb [...], jak i działki powstałe w wyniku jej podziału, objęte były ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w Rumi, zwanego "Stara Rumia" ograniczonego od północy granicami planowanego węzła oraz trasy Obwodnicy Północnej Aglomeracji Trójmiejskiej, od zachodu ulicą I Dywizji Wojska Polskiego i od południa ulicą Dębogórską, uchwalonego uchwałą nr XXV/247/2016 Rady Miejskiej Rumi z dnia 30 czerwca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 23 sierpnia 2016 r. poz. 3028), w którym przeznaczone są pod: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej (G8.MN,U).Biegły przeprowadził dwie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, w oparciu o transakcje podobnych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, porównywalnych do przedmiotu wyceny. Pierwsza analiza rynku nieruchomości przed podziałem - według stanu na dzień 18 grudnia 2023 r., obejmuje rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych w obrębie [...] i [...] miasta R., oraz w obrębie [...] miasta R., przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Druga analiza rynku nieruchomości po podziale - według stanu na dzień 18 grudnia 2023 r., podobnie została przeprowadzona w oparciu o przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, uwzględniając możliwości jej zagospodarowania. Dla działki nr [...] z uwagi na jej powierzchnię 2.329 m2, przyjęto transakcje obejmujące rynek nieruchomości położonych w obrębach: [...] i [...] miasta R. Odrębnie wyceniono działki nr [...] i [...] z uwagi na ich powierzchnie wynoszące 1.627 m2 i 1.300 m2 przyjmując do ich porównania nieruchomości położone w obrębach: [...] i [...] miasta R. Działki o nr [...] i [...] mając na względzie ich powierzchnie 296 m2 i 240 m2 wyceniono w oparciu o transakcje nieruchomości podobnych, położonych w obrębie [...] i [...] miasta R. oraz w obrębie [...] miasta R. Odrębną analizą zostały objęte działki nr [...] i [...], które z uwagi na faktyczne wykorzystanie - funkcje komunikacyjne, stanowią wewnętrzne drogi dojazdowe, nieruchomości te wyceniono w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, które dokonały się w obrębie [...] miasta R. oraz w obrębie [...] miasta R. Wycenę dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, korygując ceny ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi, z uwagi na szczególne cechy je różniące, odrzucając transakcje nieporównywalne oraz te, których cena za metr kwadratowy rażąco odbiegała od cen średnich.W ocenie Burmistrza rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił zastosowaną metodę określenia wartości nieruchomości i sposób jej wyceny, uwzględniając rodzaj nieruchomości, cel wyceny, dostępne dane oraz obowiązujące przepisy prawne, dokonując odpowiedniej analizy lokalnego rynku nieruchomości w oparciu o transakcje podobnych nieruchomości i na tej podstawie oszacował wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, sporządzając z ww. czynności wymagany przepisami prawa operat szacunkowy z 18 marca 2024 r. Biegły dokonując wyceny nieruchomości, poprawnie przyjął daty istotne dla celu wykonania wyceny. Wartość rynkową nieruchomości przed podziałem określono na dzień 18 grudnia 2023 r. (data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości) oraz po podziale na dzień 18 grudnia 2023 r. (data ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości). Na podstawie art. 80 k.p.a., po sprawdzeniu operatu szacunkowego pod kątem formalnym i rachunkowym Burmistrz stwierdził, że przedłożona opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna i przyjął go, jako dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, w celu naliczenia opłaty adiacenckiej.Następnie organ przypomniał, że pismem z 16 maja 2024 r. (ePUAP), a następnie z 20 maja 2024 r. (za pośrednictwem operatora pocztowego) Spółka przesłała wniosek o nienaliczanie opłaty adiacenckiej, jak również o przedłużenie czasu na wniesienie uwag o 60 dni, a także obszerną listę uwag do treści operatu szacunkowego. Po otrzymaniu obszernych, bardzo szczegółowych wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego, które podtrzymały dotychczasowe ustalenia zawarte w treści operatu szacunkowego, pismem z 29 maja 2024 r. przekazano je Spółce. Organ uznał, że przedłużanie terminu na wniesienie uwag o kolejne 60 dni, w sytuacji, gdy tym samym pismem Spółka składa zastrzeżenia do treści operatu szacunkowego, stanowiące obszerne pismo, zawierające 73 uwagi, jest bezzasadne i przyczyniłoby się do przewlekłości postępowania.W toku postępowania Spółka nie złożyła wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty.Po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z 28 października 2025 r. sygn. akt SKO Gd/3753/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że podział geodezyjny jest realizowany na wniosek właściciela nieruchomości. Wynikiem podziału zazwyczaj jest potrzeba wydzielenia działek budowlanych dająca możliwość lepszego wykorzystania nieruchomości. Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek podziału nieruchomości. Takowy wzrost, bądź też jego brak potwierdza operat szacunkowy powołanego rzeczoznawcy majątkowego. W zależności od konfiguracji nowopowstałych działek, wzrost wartości nieruchomości może nastąpić, lub może być jego brak. Zgodnie z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami opłatę adiacencką pobiera się od wzrostu wartości. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało, że udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki poprzez podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację na rynku stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na organy administracji publicznej. Sprowadza się to do obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata ta to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Bez znaczenia dla powstania obowiązku w opłacie adiacenckiej pozostają przyczyny, dla których właściciel nieruchomości wnioskował o podział nieruchomości.Następnie Kolegium przypomniało treść art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. stwierdzając, że z całości regulacji przepisu art. 98a u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: (1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela; (2) wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; (3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); (4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości przesłanki wymienione w punktach 1, 2 i 4. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że na wniosek Spółki, jako właściciela nieruchomości, wydana została ostateczna decyzja zatwierdzająca jej podział, a w tym czasie obowiązywała uchwały nr XIX/140/2017 Rady Miejskiej w Rumi z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r. nr 21 poz. 577), w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. Kwestią zatem wymagającą wyjaśnienia jest prawidłowość sporządzonego operatu stanowiącego podstawę do naliczenia przedmiotowej opłaty.Kolegium wskazało, że wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Dalej organ odwoławczy przywołał treść art. 156 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 i 2 oraz art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., a także § 4 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), dalej jako "rozporządzenie".W ocenie Kolegium, wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawcze są nieruchomościami podobnymi z wycenianą nieruchomością w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. Innymi słowy, przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa. Różnice między nieruchomościami porównawczymi a nieruchomością wycenianą weryfikowane są korygowane w procesie wyceny. Istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Tym cechom rynkowym przypisuje się pewne wagi wynikające z analizy rynku i posiadanej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie, opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.Kolegium przypomniało, że operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna, czego nie uczynił właściwie organ I instancji. Skoro na organie administracji spoczywa obowiązek oceny treści operatu szacunkowego, operat ten powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie, przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu do wyceny, analizy logiczności i poprawności wniosków operatu.W ocenie Kolegium, przedłożony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy spełnia ww. wymogi stawiane temu dowodowi. Jego zapisy nie budzą zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Kolegium podkreśliło, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje rzeczoznawca, kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, z tym że ma obowiązek swój wybór odpowiednio uzasadnić. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają zaś w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym. Operat szacunkowy sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium, rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania. Wywód dokonany przez rzeczoznawcę został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności.Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutów wskazanych w odwołaniu wskazując, że są one niezasadne. Spółka zarzuciła organowi I instancji błędną ocenę, jakoby podział działki w trakcie prowadzenia zaawansowanych prac budowlanych zwiększał wartość nieruchomości o 602.414,00 zł. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wyraził - ani bezpośrednio, ani pośrednio - takiej oceny. Okoliczność, iż Spółka rozpoczęła prace budowlane przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości była bez znaczenia dla wyceny tej nieruchomości. Operat szacunkowy całkowicie abstrahuje od wskazanej okoliczności. Zdaniem Kolegium, prawidłowo przyjmował, że nieruchomość jest niezabudowana, gdyż zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. stan nieruchomości na przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W dniu 18 grudnia 2023 r. (czyli w dniu wydania decyzji podziałowej oraz w dniu jej ostateczności) nieruchomość nie była jeszcze zabudowana, a jedynie trwały prace budowlane, co jak wyżej wskazano, pozostaje bez znaczenia dla wyceny nieruchomości.W odniesieniu do zarzutu pominięcia faktu, że dla działek został zatwierdzony prawomocną decyzją plan zagospodarowania terenu w ramach pozwolenia na budowę Kolegium stwierdziło, że w procesie wyceny nieruchomości istotne jest jej przeznaczenie oraz możliwość zagospodarowania określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Plan zagospodarowania terenu, na który powołuje się Spółka, powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, Spółka nie wyjaśniła, w jaki sposób zatwierdzony w pozwoleniu na budowę plan zagospodarowania terenu miałby negatywnie wpływać na wartość szacunkową nieruchomości. Kolegium zauważyło, że pozwolenie na budowę, a także sam plan zagospodarowania terenu, zostały sporządzone w sposób umożliwiający maksymalne wykorzystanie potencjału zabudowy nieruchomości (poprzez zlokalizowanie jak największej ilości lokali), co zwiększa jej możliwości inwestycyjne, a tym samym wartość szacunkową.Następnie Spółka wskazała, że nieruchomościami porównawczymi powinny być nieruchomości o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także o podobnej zaplanowanej zabudowie w projekcie zagospodarowania działki. Jednocześnie nie wykluczyła, że takich nieruchomości porównawczych do nieruchomości spółki nie ma, co - jej zdaniem - wyklucza prawidłowość metody zastosowanej przez rzeczoznawcę. W ocenie Kolegium przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do wniosku, że sporządzenie jakiejkolwiek wyceny nieruchomości byłoby niemożliwe, co nie może zostać zaakceptowane.Ponadto, zdaniem Kolegium, zasadnie odmówiono Spółce wydłużenia terminu o 60 dni na wniesienie dalszych uwag. Po pierwsze, tak odległy termin nie znajduje żadnego uzasadnienia. Po drugie, Spółka - po otrzymaniu decyzji - mogła wnosić kolejne uwagi do operatu szacunkowego, czego nie uczyniła. Świadczy to o tym, że rzeczywistym zamiarem strony było jedynie doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Kolegium nie podzieliło również poglądu zawartego w odwołaniu, jakoby podział nieruchomości nie wpłynął na możliwość jej efektywniejszego wykorzystania. Dla Spółki być może podział nieruchomości nie miał znaczenia w tym zakresie, jednak dla nabywców wydzielonych części nieruchomości bardziej korzystne jest bycie współwłaścicielem mniejszej, samodzielnej działki niż współwłaścicielem dużej nieruchomości. Zdaniem Kolegium, istotna jest obiektywna ocena wykorzystania nieruchomości, a nie subiektywna.Natomiast za uzasadniony uznało Kolegium zarzut, iż organ I instancji nie odniósł się w sposób merytoryczny do szczegółowych uwag dotyczących operatu szacunkowego. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem rzeczoznawca majątkowy odniósł się merytorycznie do wszystkich istotnych zarzutów strony. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko rzeczoznawcy majątkowego przedstawione w jego piśmie stanowiącym odpowiedź na zarzuty uczestnika postępowania i nie widziało jednocześnie potrzeby przytaczania stanowiska rzeczoznawcy.W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie:1) naruszenie procedury administracyjnej (art. 7, 9, 11,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) poprzez:a) sprzeczność istotnych ustaleń organów I i II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że sporna nieruchomość w dacie wydania zaskarżonych decyzji była niezabudowana, mimo że jest ona zabudowana,b) niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy poprzez niezbadanie przez organy I i II instancji czy zabudowa nieruchomości ma wpływ na zmianę wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości i to mimo, że grunt związany z wyodrębnianymi lokalami mieszkalnymi nie może stanowić przedmiotu obrotu rynkowego i w związku z tym nie ma wartości rynkowej,c) bezkrytycznym przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego,d) brak merytorycznego odniesienia się w decyzji organu II instancji do zarzutów odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczących braku wpływu podziału nieruchomości na wartość nieruchomości w sytuacji, gdy przedmiotem podziału był grunt zabudowany, 2) naruszenie prawa materialnego art. 151 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez wycenę rynkową gruntu, który nie może być przedmiotem obrotu rynkowego w związku z zobowiązaniem do wydzielenia lokali w budowanych budynkach jako odrębnych nieruchomości,3) naruszenie prawa materialnego art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez ustalenie nienależnej opłaty adiacenckiej mimo, że wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła.Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do chwili prawomocnego rozpoznania przedmiotowej skargi.W uzasadnieniu Spółka wskazała, że opłata adiacencka może zostać ustalona wyłącznie wówczas, gdy w dacie wydania decyzji administracyjnej nastąpił rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Niedopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o założenie przyszłego, hipotetycznego wzrostu wartości gruntu, który mógłby nastąpić dopiero po likwidacji istniejącej zabudowy. Zdaniem Skarżącej, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia organów I i II instancji są rażąco sprzeczne ze stanem faktycznym. Organy I i II instancji przyjęły za swoje założenie rzeczoznawcy majątkowego, że podlegający podziałowi grunt jest niezabudowany. Tymczasem w dacie wydania decyzji organu I instancji był on zabudowywany zgodnie z wcześniej udzielonym pozwoleniem na budowę. Na dowód Spółka załączyła decyzję o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2022 r. oraz decyzję zmieniającą z 5 grudnia 2022 r. W dacie wydania decyzji przez organ II instancji na nieruchomości wzniesiono już 27 budynków mieszkalnych z 50 lokalami mieszkalnymi oraz dwoma domami jednorodzinnymi, które podlegają wyodrębnieniu w nieruchomości lokalowe, z czego: etap I - szereg "A", tj. 12 lokali mieszkalnych i 1 dom jednorodzinny uzyskało decyzję o pozwolenie na użytkowanie 17 lipca 2024 r.; etap II - szereg "B", tj. 16 lokali mieszkalnych i 1 dom jednorodzinny uzyskało decyzję o pozwoleniu na użytkowanie 5 lutego 2025 r.; etap III - szereg "C", tj. 22 lokale mieszkalne zostały wybudowane w stanie surowym otwartym. Na dowód załączono ww. dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie.Następnie Spółka wskazała, że okolicznością powszechnie znaną jest, iż wartość nieruchomości zabudowanej budynkami z lokalami mieszkalnymi zależy bezpośrednio od wartości lokali, a nie od wartości gruntu. Grunt stanowi przedmiot współwłasności, który ani z mocy prawa (nie może stanowić przedmiotu obrotu rynkowego jako część wspólna nieruchomości), ani z praktyki rynku nieruchomości nie jest odrębnie wyceniany przy ustalaniu wartości sprzedawanych lokali i wartości całej nieruchomości. Zatem hipotetyczne zmiany wartości gruntu w trakcie realizacji inwestycji (jak w przypadku spornego podziału) nie mają wpływu na wartość lokali i całej nieruchomości. Potencjalne uwzględnienie gruntu niezabudowanego mogłoby zostać dopiero wykorzystane po wyburzeniu budynków (które istniały już na nieruchomości w dacie podziału) jak i również po uwzględnieniu kosztów, które sprzedający musiałby uzyskać w związku ze sprzedażą budynków w trakcie budowy.W ocenie Spółki, sporządzony w sprawie operat szacunkowy obarczony jest wadą dyskwalifikującą go jako dowód w postępowaniu administracyjnym, bowiem został oparty na błędnym założeniu, że przedmiotowa nieruchomość jest gruntem niezabudowanym. Skarżąca podkreśliła, że rzeczoznawca majątkowy nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do wpływu istniejącej i realizowanej zabudowy na wartość nieruchomości. W szczególności nie wskazał ani właściwej metody ustalenia wartości nieruchomości zabudowanej budynkami z lokalami mieszkalnymi ani nie znalazł jakiejkolwiek nieruchomości porównawczej w podobnym stanie zagospodarowania.Tym samym operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustaleń faktycznych organów administracji. Organy I i II instancji za rzeczoznawcą przyjęły po prostu, że nieruchomość jest niezabudowana i przy takim założeniu ustaliły, że jej wartość wzrosła o 602.414 zł. Zdaniem Spółki założenie organów I i II instancji jest poprawne tylko w sytuacji, gdy nieruchomości będzie ponownie niezabudowana. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza, to wyburzenie wzniesionych budynków. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego może do tego dojść po śmierci technicznej budynków za nie wcześniej niż 100 lat. Dopiero wówczas można mówić o rzeczywistym wzroście wartości gruntu na skutek dokonanego podziału geodezyjnego, albowiem dopiero wówczas grunt ponownie może stać się przedmiotem obrotu rynkowego.Zdaniem Spółki, elementarna matematyka finansowa wskazuje, że przy następujących założeniach wynikających z praktyki rynkowej: średnia roczna stopa dyskontowa w okresie 100 letnim: 10 %; średni roczny w okresie 100 letnim wzrost wartości nieruchomości: 3 %; bieżąca wartość na dzień rozstrzygania niniejszego sporu wzrostu w przyszłości wartości gruntu o 602.414 zł wynosi 694 zł. Ustalony na dzień wydania zaskarżonych decyzji przyszły wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału zabudowywanego gruntu po 100 latach i wyburzeniu budynków nie przekracza 700 zł i jest w istocie pomijalny.Dalej Skarżąca wskazała, że zastosowane dyskonto nie uwzględnia ryzyka niemożności wprowadzenia do obrotu rynkowego gruntu w związku z dłuższą trwałością techniczną budynków niż 100 lat. Zgodnie z utrwaloną zasadą nauki finansów takie ryzyko zwiększa stopę dyskontową (tzw. premia za ryzyko) i w konsekwencji jeszcze bardziej zmniejsza bieżącą wartości przyszłego wzrostu wartości gruntu. Okoliczność ta jest w pełni zgodna z praktyką rynkową, która nie uwzględnia zmian wartości gruntu w wycenie nieruchomości zabudowanych budynkami z lokalami mieszkalnymi. Ustalenia organów I i II instancji są wadliwe nawet przy założeniu, że dzielony grunt byłby niezabudowany i zdatny do obrotu rynkowego. W takim wypadku wydzielone działki drogowe pełnią rolę służebną wobec działek budowlanych i w praktyce rynkowej udziały w nich są zbywane wraz ze sprzedażą działki budowlanej za cenę stanowiącą wartość rynkową działki budowlanej. Wzrost wartości działek budowlanych jest w tej sytuacji nie wyższy niż spadek wartości działek drogowych. Na dowód Spółka przedłożyła sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy z 29 grudnia 2025 r.Zdaniem Spółki, wartość całej nieruchomości po podziale jest nie wyższa od wartości przed podziałem i opłata adiacencka jest nienależna. Miasto R. działając na rynku nieruchomości jako podmiot, któremu przysługuje prawo pierwokupu spornych działek drogowych, nie skorzystało z tego prawa, mimo że określona w umowach sprzedaży cena wynosiła tylko 0,10 zł/m2. Zatem w tej konkretnej sytuacji rynkowej wydzielane działki drogowe miały dla Miasta R. w istocie znikomą wartość, co podważa ustalenia rzeczoznawcy powołanego przez organ I instancji.Dodatkowo, Skarżąca podniosła, że organy I i II instancji mimo oczywistej sprzeczności założenia biegłego, że grunt jest niezabudowany ze stanem faktycznym, w ogóle nie odniosły się do zarzutów zgłaszanych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego. I to zarówno podczas postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i przy rozpoznawaniu zarzutów odwołania. Stanowi to rażące naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), należyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organy I i II instancji kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Spółka przypomniała, że w piśmie z 15 maja 2024 r. zarzuciła szereg nieprawidłowości oraz uwag do załączonego do akt operatu szacunkowego. Skarżąca wylistowała 73 merytoryczne uwagi, gdzie każda z nich zarzucała konkretne nieprawidłowości i była poparta odpowiednią argumentacją. W odpowiedzi na podniesione zarzuty, Spółka otrzymała jedynie lakoniczne, ogólnikowe, pozbawione jakiejkolwiek merytoryki odpowiedzi. Udzielone odpowiedzi w większości również nie odnosiły się jakkolwiek do przedstawionych zarzutów. Zarzuty nie zostały właściwie rozpoznane.Nadto, organ II instancji, słusznie zauważył, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organ I instancji jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie może się on ograniczyć jedynie do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy. Organ II instancji słusznie stwierdził, że organ I instancji nie dopełnił tego obowiązku. Istnienie drugiego operatu szacunkowego o tak rozbieżnej opinii, potwierdza tezę, że organ I instancji wydając decyzję nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.Postanowieniem z 21 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 46/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.W piśmie z 26 lutego 2026 r. Spółka wskazała, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku przedstawione w odpowiedzi na skargę jest rażąco sprzeczne z okolicznościami faktycznymi sprawy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w dniu 18 grudnia 2023 r. tj. w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, nieruchomość już był zabudowana, na dowód czego załączono zdjęcia z 10 grudnia 2023 r. stanu nieruchomości. Dalej Spółka wskazała, że ze spornego operatu szacunkowego wynika, że nieruchomość była zabudowana, na dowód czego przywołano dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do operatu szacunkowego. Co więcej, nawet na stronie tytułowej operatu rzeczoznawca ujawnił zabudowę na spornej nieruchomości, na dowód czego skopiowano fragment strony tytułowej operatu.Ponadto Spółka podniosła, że organ II instancji stwierdził, iż powstały przed podziałem nieruchomości projekt budowlany został sporządzony w sposób maksymalnie wykorzystujący potencjał zabudowy nieruchomości (s. 2 odpowiedzi na skargę). Skarżąca przyznała tę okoliczność. Wynika z niej, że sporny podział nieruchomości po zatwierdzeniu pozwolenia na budowę oraz w trakcie jej realizacji nie mógł zwiększyć potencjału jej zabudowy, który został wykorzystany maksymalnie. Brak wzrostu możliwości zabudowy wyklucza zwiększenie wartości nieruchomości jako sumy wartości powstających na niej lokali. Dodatkowo Spółka wskazała, że mimo sformułowanego w skardze zarzutu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało istnienia nieruchomości porównawczych odpowiadających pod względem zabudowy nieruchomości wycenianej. Jednak konkluzja organu II instancji o wykluczeniu możliwości wyceny w takiej sytuacji jest chybiona. Brak nieruchomości porównawczych wyklucza jedną z metod wyceny, a nie możliwość samej wyceny. W szczególności jest możliwe zastosowanie metody dochodowej. Przy zastosowaniu metody dochodowej przyznany przez organ II instancji brak możliwości zwiększenia maksymalnie wykorzystanego potencjału zabudowy działki oznacza, że wartość nieruchomości nie uległa wskutek podziału zmianie.Dodatkowo, odrębnym pismem z 26 lutego 2026 r. Spółka ponownie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączając dokumenty w celu umotywowania wniosku.Postanowieniem z 10 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 46/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił swoje postanowienie z 21 stycznia 2026 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 października 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rumi z 12 czerwca 2024 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 11 tej ustawy przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Stosownie zaś do art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.Przekładając powyższe na okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że doszło do spełnienia przesłanek wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia Spółce opłaty adiacenckiej. Po pierwsze, na wniosek właściciela nieruchomości (Spółki) oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] w R. doszło do jej podziału na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Rumi z 18 grudnia 2023 r. Po drugie, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, została ustalona przez Radę Miejską Rumi w drodze uchwały nr XIX/140/2007 z 29 listopada 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2008 r. nr 21 poz. 577). Po trzecie, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 18 grudnia 2023 r. (vide: k. 135 akt organu I instancji), natomiast pismem z 6 maja 2024 r. (vide: k. 74-75 akt organu I instancji) Burmistrz Miasta Rumi zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie informując, iż ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wynika wzrost wartości nieruchomości. W konsekwencji, bezspornie powyższe formalne warunki wszczęcia kontrolowanego postępowania zostały spełnione.Podstawę dla ustaleń organu w zakresie potwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której winno wynikać, że na skutek podziału nieruchomości doszło do zwiększenia atrakcyjności nieruchomości, a w konsekwencji również jej wartości. W niniejszej sprawie operat taki został sporządzony w dniu 18 marca 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. P.Wycena nieruchomości została uregulowana w Dziale IV, natomiast rzeczoznawstwo majątkowe – w Rozdziale 1 Działu V u.g.n. Przy dokonywaniu wyceny nieruchomości kluczowe znaczenie ma art. 154 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Sposoby podejścia zostały wskazane w art. 152 oraz 153 u.g.n. Oprócz ww. przepisów u.g.n. operat winien być sporządzony na podstawie rozporządzenia – w tym przypadku na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832) – dalej jako rozporządzenie.Odnosząc się do oceny formalnej przedmiotowego operatu należy wyjść od poczynienia uwag ogólnych. Podstawowym dokumentem w postępowaniu mającym na celu ustalenie wartości nieruchomości jest sporządzana na piśmie opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Kwestią formalną, która winna być badana przed oceną samego operatu jest to, czy jego autor posiada stosowne uprawnienia zawodowe (art. 174 ust. 2 u.g.n.) nabyte w sposób wskazany w Rozdziale 4 Działu V u.g.n., i jest wpisany do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych (art. 193 u.g.n.), co daje mu prawo wykonywania zawodu oraz używania podlegającego ochronie prawnej tytułu zawodowego "rzeczoznawca majątkowy" (art. 174 ust. 3b u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy D. P. posiada uprawnienia nr [...].Przechodząc dalej należy zauważyć, że stosownie do art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (ust. 1). Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (ust. 3). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust. 4).Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sądy, ani organy nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi (w przeciwieństwie do biegłego). Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, tj. należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.Ponadto, należy podkreślić, że na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców, bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych jest władna dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego.Kończąc wątki ogólne należy jeszcze wskazać, że pomimo iż operat szacunkowy niewątpliwe jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, to jednocześnie należy podkreślić, iż jest to dowód o szczególnym charakterze. Został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłego) i podlega ocenie organów (sądu) zgodnie z przepisami k.p.a., jednakże jednocześnie organy (sądy) nie mogą ingerować w merytoryczną stronę operatu. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że to rzeczoznawca majątkowy (który legitymuje się stosownymi uprawnieniami zawodowymi, których posiadanie jest warunkiem wykonywania tego zawodu) posiada wiedzę specjalistyczną, której ani strony, ani organy (sądy) nie mogą kwestionować.W operacie z 18 marca 2024 r., będącym głównym dowodem w kontrolowanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy ustalił przeznaczenie nieruchomości zgodnie z obowiązującym od 2016 r. planem miejscowym przyjętym uchwałą nr XXV/247/2016 Rady Miejskiej Rumi z dnia 30 czerwca 2016 r. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej (symbol G8.MN,U). Biegły określał wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowych stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Następnie rzeczoznawca określił wartość rynkową działki nr [...], tj. przed podziałem, oraz wartość rynkową działek nr [...] – [...], tj. po podziale.Zarzuty skargi koncentrują się na nieprawidłowościach operatu szacunkowego będącego kluczowym dowodem w postępowaniu, na podstawie którego ustalono Spółce opłatę adiacencką, a w konsekwencji na naruszeniu przez organy przepisów postępowania wobec faktu ustalenia przedmiotowej opłaty na podstawie ww. błędnego (w ocenie Skarżącej) operatu. Zdaniem Spółki, wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła.Kwestią przewijającą się przez zarzuty Spółki jest to, że w operacie przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, podczas gdy jest ona zabudowana. Z kolei w kontekście powyższego Skarżąca zarzuca nieuwzględnienie, że zabudowa nieruchomości ma wpływ na jej wartość, szczególnie w kontekście rodzaju tej zabudowy – Spółka buduje budynki, w których sprzedaje lokale mieszkalne, a więc udziały w prawie własności nieruchomości, a zatem grunt związany z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi nie może stanowić obrotu rynkowego.Wobec powyższego należy wskazać, że w myśl art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości [podkreślenie własne Sądu]. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.W tym miejscu należy dodać, że zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.Wobec nie budzącego wątpliwości brzmienia przytoczonego art. 98a ust. 1b zdanie drugie u.g.n. skład orzekający uznał, że prawidłowo rzeczoznawca majątkowy – zarówno do wyceny, jak i do zbioru nieruchomości porównawczych – przyjął nieruchomości gruntowe niezabudowane.Powyższe stanowisko jest akceptowane w orzecznictwie i doktrynie – zob. np. "Ustalając stan i wartość nieruchomości (zarówno przed podziałem, jak i po nim), nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zatem opłata adiacencka, o której mowa w art. 98a u.g.n., dotyczy w zasadzie wzrostu wartości gruntu (i nie obejmuje np. wzrostu wartości budynków usytuowanych na gruncie)" (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 98a, teza 3, LEX); "W wycenie pomija się części składowe nieruchomości, co oznacza, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest wyłącznie wartość gruntu. W związku z tym przy wykorzystaniu do wyceny podejścia porównawczego do porównań należy brać pod uwagę wyłącznie ceny nieruchomości niezabudowanych" (zob. J. Dydenko, T. Telega [w:] J. Dydenko, T. Telega, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, [w:] Wycena nieruchomości. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 98a, teza 4, LEX).Faktem jest, że na stronie 2 i 4 operatu wskazano, iż przedmiotem wyceny jest niezabudowana nieruchomość gruntowa, natomiast na stronie 8 in fine operatu biegły wskazał: "Obecnie na nieruchomości realizowana jest inwestycja budowlana obejmująca domy jednorodzinne." A zatem rzeczoznawca majątkowy miał wiedzę co do wycenianej działki w tym zakresie, czego najlepszym dowodem (na który, nota bene, powołuje się Spółka) jest zdjęcie na pierwszej stronie operatu, które przedstawia plac budowy. Jednakże z wyjaśnionych powyżej powodów zasadnie rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości jak gdyby była niezabudowana.Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przedstawiony przez Spółkę operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 grudnia 2025 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ został przygotowany na zlecenie skarżącej Spółki (vide: s. 3 tego operatu in principio, k. nr 14 akt sądowych). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA, że jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej miał wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego - w przeciwieństwie do zapatrywania organu, to miał możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (zob. wyrok NSA z 17 marca 2026 r. sygn. akt I OSK 391/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).Skarżąca Spółka kwestionowała operat sporządzony w dniu 18 marca 2024 r. od początku wskazując listę 73 zarzutów wypunktowanych w piśmie z 15 maja 2024 r. (k. nr 58-69 akt organu I instancji). Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do tych zarzutów w piśmie z 27 maja 2024 r. (k. nr 30-42 akt organu I instancji) przekazanym Spółce w dniu 4 czerwca 2024 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko co do uwag i zarzutów względem operatu w piśmie z 10 czerwca 2024 r., które jednakże wpłynęło do organu w dniu 13 czerwca 2024 r., a więc dzień po wydaniu decyzji (k. nr 15 organu I instancji). W ocenie Sądu, wobec bardzo licznych zarzutów, nie było przeszkód, aby Spółka wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., co zapewniłoby dowód w postępowaniu, który organ musiałby wziąć pod uwagę. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku opinii prywatnej. Jeżeli zatem operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów, to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n., tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1224/13, orzeczenia.nsa.gov.pl)Reasumując, w kontrolowanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do ustalenia skarżącej Spółce opłaty adiacenckiej w związku z podziałem na jej wniosek należącej do niej nieruchomości. Podstawą do ustalenia opłaty jest operat szacunkowy, który w ocenie składu orzekającego organy I i II instancji prawidłowo oceniły pozytywnie – w granicach, w jakich dopuszczalna jest ocena formalnoprawna takiego dokumentu. Powyższego nie zdołały podważyć zarzuty skargi, które okazały się niezasadne.Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a..