Wyrok - III SA/Kr 420/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 11 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie na zarządzenie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 29 grudnia 2023 r., nr 523/2023 w sprawie ustalenia opłat cmentarnych i cen za usługi świadczone przez Miejski Zarząd Cmentarzy w Tarnowie stwierdzStwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas Protokolant specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie na zarządzenie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 29 grudnia 2023 r., nr 523/2023 w sprawie ustalenia opłat cmentarnych i cen za usługi świadczone przez Miejski Zarząd Cmentarzy w Tarnowie stwierdz
Data orzeczenia
11 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Ewa Michna
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Tarnowa, działając podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 679) w związku z § 1 uchwały nr XLVI/398/97 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 4 grudnia 1997 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta Tarnowa upoważnienia do określenia opłat i cen za usługi świadczone przez Miejski Zarząd Cmentarzy oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 662) wydał 29 grudnia 2023 r. zarządzenie nr 523/2023 w sprawie ustalenia opłat cmentarnych i cen za usługi świadczone przez Miejski Zarząd Cmentarzy w Tarnowie.Zgodnie z ww. zarządzeniem:§ 1. 1. Ustala się opłaty za czynności i usługi cmentarne oraz ceny za usługi pogrzebowe świadczone na cmentarzach komunalnych przez Miejski Zarząd Cmentarzy w Tarnowie.2. Przedmiot i wysokość opłat, o jakich mowa w ust. 1, określają załączniki nr 1 - 9 do niniejszego zarządzenia.§ 2. Traci moc zarządzenie Nr 74/2023 Prezydenta Miasta Tarnowa z 22 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia opłat cmentarnych i cen za usługi świadczone przez Miejski Zarząd Cmentarzy w Tarnowie.§ 3. Wykonanie zarządzenia powierza się Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Cmentarzy w Tarnowie.§ 4. Treść zarządzenia podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Tarnowa bip.malopolska.pl/umtarnow, w Biuletynie Informacji Publicznej Miejskiego Zarządu Cmentarzy w Tarnowie bip.malopolska.pl/mzctarnow, w siedzibie biura Miejskiego Zarządu Cmentarzy w Tarnowie przy ul. Bernardyńskiej 24 oraz w biurach administratorów cmentarzy na cmentarzach komunalnych w Tarnowie.§ 5. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2024 r.Skargę na ww. zarządzenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Tarnowie, domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości.Prokurator zarzucił zarządzeniu, że zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie:- art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez zaniechanie jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pomimo że stanowiło akt prawa miejscowego;- art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez określenie w pkt I ppkt 3, pkt III oraz pkt IV załącznika nr 1 do ww. zarządzenia opłat za prolongatę zastrzeżenia wyłączającego możliwość ponownego wykorzystania grobu ziemnego przeznaczonego do pochowania urny oraz grobów murowanych na okres kolejnych 20 lat, pomimo że przepis art. 7 ust. 3 ustawy cmentarzach i chowaniu zmarłych wyłącza obowiązek uiszczania takiej opłaty w odniesieniu do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także w odniesieniu do chowania um zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok,- art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust.1 pkt ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przez określenie w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia opłaty za mogiłę podwójną, pomimo że przepis art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie dopuszcza pochowania w grobie ziemnym więcej niż 1 osoby,- art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez zawarcie w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia postanowienia, że w przypadku grobów murowanych dopuszcza się przyjmowanie opłat za prolongatę prawa do grobu na okresy 10-letnie, pomimo że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o cmentarzach i chowania zmarłych dopuszczalne są jedynie umowy przedłużające termin, przed którym nie wolno użyć grobu ponownie do pochowania, na okresy dłuższe niż 20 lat,- art. 7 § 1, art. 94 i art. 168 Konstytucji, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez określenie w załącznikach nr 2 i 4 do ww. zarządzenia oraz w pkt II ppkt 8 załącznika nr 8 do ww. zarządzenia opłat za udostępnienie cmentarza w związku z pochowaniem, za czynności kancelaryjne i terenowe związane z nadzorem nad pracami grabarskimi, za wykonanie pogrzebu w podstawowym zakresie ceremonii, za wydanie dokumentu potwierdzenia zgody na: ustawienie, wypoziomowanie, demontaż lub remont nagrobka, wykonanie półki na urny w grobie murowanym, zabiegi pielęgnacyjne i konserwacyjne przy grobie murowanym, remont grobu, jego pogłębienie lub likwidację jego poziomu, pomimo że czynności te są elementem uprawnienia nabytego na skutek uiszczenia opłat przewidzianych w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia.W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności podał, że ww. zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. W jego § 4 wskazano, że jego treść podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta w Tarnowie, w Biuletynie Publicznym Miejskiego Zarządu Cmentarzy w Tarnowie, w siedzibie tej jednostki organizacyjnej oraz w biurach administratorów poszczególnych cmentarzy. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że zarządzenie regulujące wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy stanowi akt prawa miejscowego. Po pierwsze, jego adresatem nie jest sama administracja, lecz podmioty prawa zewnętrzne wobec administracji. Po drugie, normy w nim zawarte mają charakter generalny, nie definiują bowiem adresata poprzez wymienienie go z nazwy. Kierowane są w istocie do "każdego", czyli wszystkich podmiotów mające zdolność prawną, które mogą korzystać z cmentarzy komunalnych. Po trzecie, mają one charakter abstrakcyjny, gdyż nakazują pewne zachowania, tj. uiszczanie stosownych opłat, w podobnych, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji; nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Fakt, że regulacje tego typu stanowią akt prawa miejscowego nie budzi w wątpliwości również w judykaturze (tak m.in. wyroki: NSA z 4 grudnia 2018 r., II OSK 3139/17, WSA w Olsztynie z 10 października 2017 r., II SA/Ol 626/17, WSA w Opolu z 18 lutego 2020 r., II SA/Op 468/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2024 r., II SA/Go 662/23, WSA w Kielcach z 13 marca 2025 r., II SA/Ke 610/24). Tym samym zarządzenie powinno było zostać promulgowane stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust, 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wyżej wspomnianym publikatorze.Ponadto w pkt I ppkt 3, pkt III oraz pkt IV załącznika nr 1 do ww. zarządzenia ustanowiono opłaty za prolongatę zastrzeżenia wyłączającego możliwość ponownego wykorzystania grobu ziemnego przeznaczonego do pochowania urny oraz grobów murowanych na okres kolejnych 20 lat. Stoi to w sprzeczności z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który wyłącza zarówno wobec grobu murowanego przeznaczonego do pochowania zwłok więcej niż jednej osoby, jak i wobec grobu zawierającego urnę ze szczątkami powstałymi w wyniku spopielenia zwłok, stosowanie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy, który to przepis przewiduje obowiązek zgłoszenia zastrzeżenia przeciwko ponownemu użyciu grobu i uiszczania opłaty prolongacyjnej. W konsekwencji osoby bliskie uprawnione do takiego grobu nie tylko nie muszą przedłużać tego prawa po 20 latach, ale też nie są zobligowane uiszczać nowej opłaty. Brak było więc podstaw dla ustanowienia takiej opłaty w zaskarżonym zarządzeniu (tak: NSA z dnia 17 września 2024 r., III OSK 357/23, por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 201 r., I CKS 66/10).W końcowej części załącznika nr 1 do ww. zarządzenia przewidziano opłatę za mogiłę podwójną. Takie sformułowanie wprost implikuje możliwość "dochowania" drugiej osoby w grobie ziemnym, w którym złożona jest już jedna osoba. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych grób ziemny nie może być użyty do ponownego pochowania przed upływem 20 lat. Przez ponowne pochowanie rozumieć zaś należy również złożenie zwłok kolejnej osoby przy zwłokach złożonych dotychczas. Tym samym ustawa wyłącza dopuszczalność pochowania w jednym grobie ziemnym więcej niż jednej osoby. W konsekwencji niedopuszczalne jest wprowadzanie regulacji przewidującej opłaty za taki pochówek (tak też: wyroki WŚA w Gliwicach z dnia 14 maja 2025 r., III SA/GI 906/24, oraz z dnia 2 lipca 2025 r., III SA/Gl 1093/24).Również w końcowej części załącznika nr 1 do ww. zarządzenia postanowiono, że w przypadku grobów murowanych dopuszcza się przyjmowanie opłat za prolongatę prawa do grobu na okresy 20-letnie. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przewiduje jednak, że prolongata taka winna trwać 20 lat, przy czym stosownie do z art. 7 ust. 4 ustawy możliwe są umowy wydłużające ten termin. A contrario jego skrócenie w drodze konsensusu osoby uprawnionej do grobu i gminy jest niedopuszczalne (tak również: E. Darmorost [w:] Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Komentarz, Warszawa 2014, komentarz do art. 7, teza 6). Przedmiotowe postanowienie jest zatem niezgodne z prawem.W załączniku nr 2 do ww. zarządzenia oraz w pkt II ppkt 8 załącznika nr 8 do ww. zarządzenia przewidziano opłaty za udostępnienie cmentarza w związku z pochowaniem, za czynności kancelaryjne i terenowe związane z nadzorem nad pracami grabarskimi, za wydanie dokumentu potwierdzenia zgody na: ustawienie, wypoziomowanie, demontaż lub remont nagrobka, wykonanie półki na urny w grobie murowanym, zabiegi pielęgnacyjne i konserwacyjne przy grobie murowanym, remont grobu, jego pogłębienie lub likwidację jego poziomu. Podkreślić jednak należy, że z momentem uiszczenia opłaty za miejsce pod grób uzyskuje się uprawnie do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac kamieniarskich, w tym wybudowania grobu, jego przekształcania, utrzymywania w należytym stanie i konserwowania. Wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłacony części obiektu użyteczności publicznej, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 listopada 2025 r., II SA/Bd 338/25 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Go 662/23). Dlatego ustanowienie przedmiotowych opłat było niedopuszczalne.W załączniku nr 4 do ww. zarządzenia ustanowiono opłaty za wykonanie pogrzebu w podstawowym zakresie ceremonii, przy czym doprecyzowano, że mowa tu - w odniesieniu do grobu ziemnego - o wykopaniu grobu ziemnego, złożeniu trumny lub urny oraz zasypaniu i uformowaniu mogiły, w odniesieniu do grobu murowanego - o zdjęciu płyty dekoracyjnej i sanitarnej, złożeniu trumny lub urny, założeniu płyty sanitarnej jej osadzeniu i zamknięciu, zaś w odniesieniu do grobowca wielokondygnacyjnego o przygotowaniu rusztowania. pochowaniu trumny lub urny, zamurowaniu otworu cegłami i demontażu rusztowania. Prezydent przewidział więc, że oprócz opłaty za oddanie miejsca pod grób na pochowanie zmarłego przewidzianej w załączniku nr 1, niezbędne jest również uiszczenie oddzielnej opłaty za czynności techniczne składające się na sam akt pochówku. Z takim postawieniem sprawy nie można się zgodzić, gdyż opłata za oddanie miejsca pod grób, równa się - w świetle przepisu art. 7 ust. 2 ustawy - opłacie za pochowanie zwłok. Przepis ten stanowi bowiem, że "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok". Tymczasem "pochować kogoś" to zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego P'W'N" nic innego niż złożyć kogoś w grobie. Uiszczający opłatę za pochowanie zwłok uzyskuje więc prawo nie tylko do miejsca na grób, ale też do minimum czynności technicznych składających się na złożenie w grobie, w tym opisanych w załączniku nr 4 do zarządzenia. Niedopuszczalne jest więc równoczesne pobieranie opłaty "za pochowanie zwłok" i za "oddanie miejsca pod grób" (tak: wyrok WSA w Kielcach z 13 marca 2025 r., II SA/Ke 610/24, wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., I OSK 1706/16, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Go 662/23).Nakładając wymienione opłaty organ wykroczył więc poza zakres delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzu i chowaniu zmarłych i tym samym naruszył również art. 7 Konstytucji nakazujący działać organom władzy publicznej w granicach prawa, art. 94 Konstytucji nakazujący organom samorządu terytorialnego ustanawiać akty prawa miejscowego w granicach upoważnień ustawowych oraz art. 168 Konstytucji pozwalający im nakładać opłaty jedynie w zakresie określonym w ustawie. Ponadto w części, w której przepisy zarządzenia uchybiły zasadom prawidłowej legislacji, stanowiły naruszenie art. 2 Konstytucji.Kluczowym jednak naruszeniem było zaniechanie ogłoszenia zarządzenia w stosownym publikatorze, co przesądza o naruszeniu art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. - o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Dlatego skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, względnie stwierdzenie, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa – w części w jakiej Prokurator zarzuca brak publikacji zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ podkreśli, że zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z § 1 uchwały nr XLVI/398/97 Rady Miejskiej w Tarnowie z 4.12.1997 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta Tarnowa upoważnienia do określenia opłat i cen za usługi świadczone przez Miejski Zarząd Cmentarzy oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 8. Marca 1990 r. o samorządzie gminnym.Niezależnie od upoważnienia, o jakim mowa wyżej, zarządzenie wiąże się także z gospodarowaniem mieniem gminy. Tego typu uchwały, czy też zarządzenia, nie były traktowane jako prawo miejscowe, czego potwierdzeniem było także stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 grudnia1995 r., III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80; LEX nr 11112): "Gmina zarządzająca bezpośrednio cmentarzem komunalnym, może określać w drodze uchwały opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok. Uchwała taka nie stanowi przepisów gminnych w rozumieniu art 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym". W zakresie tym utrwaliła się praktyka organów stanowiących i wykonawczych gmin, która była później przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych, na co wskazuje w swojej skardze Skarżący.Organ podał, że zaskarżone zarządzenie było opublikowane przez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Tarnowa bip.maiopolska.pl/umtarnow, w Biuletynie Informacji Publicznej Miejskiego Zarządu Cmentarzy w Tarnowie bip.malopoiska.pl/mzctarnow, w siedzibie biura Miejskiego Zarządu Cmentarzy w Tarnowie przy ul. Bernardyńskiej 24 oraz w biurach administratorów cmentarzy na cmentarzach komunalnych w Tarnowie. Taki sposób jego publikacji nie był kwestionowany i wynikał z ukształtowanej w tym zakresie praktyki.Zdaniem organu, regulacje dotyczące gospodarowania mieniem gminy nie są uznawane za akty prawa miejscowego i nie podlegają ogłoszeniu w dziennikach urzędowych województw.Co do pozostałych zarzutów organ podał, że w jego ocenie postanowienia zarządzenia nie naruszają przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności zaś art. 7 ust. 1 i 2, tym bardziej, że znajdują również podstawę w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dotyczącym gospodarowania mieniem gminy.W zakresie tym ukształtowała się też praktyka, związana z interpretacją przepisów ustawy, które w znaczącej mierze obowiązują od 1932 r., a podejmowane próby ich zmiany jak dotąd nie nastąpiły. Pierwotnie ustawa zawierała przepis o opłatach cmentarnych, który w jej art. 2 ust. 3 stanowił: "Za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane są przez zarządy cmentarzy opłaty, których wysokość ustalają w odniesieniu do cmentarzy komunalnych prezydia właściwych rad narodowych miast, osiedli i gromad, a w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych, prezydia wojewódzkich (miast wyłączonych z województw) rad narodowych". Oznacza, że ustawodawca wprowadził taką regulacją, która przestała obowiązywać z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 29 poz. 54). W art. 74 ust. 4 pkt 2 tejże ustawy, skreślono art. 2 ust. 3 ustawy. Nastąpiło to w wyniku rozmów prowadzonych wówczas przez ówczesną stronę rządzącą, opozycję i przedstawicieli Kościoła katolickiego. Trudno było bowiem utrzymać regulację określającą, że: "Za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane są przez zarządy cmentarzy opłaty, których wysokość ustalają w odniesieniu do (...) cmentarzy wyznaniowych, prezydia wojewódzkich (miast wyłączonych z województw) rad narodowych". Nie nastąpiła jak dotąd zmiana przepisów ustawy, a podejmowane próby rozwiązania kwestii pobierania opłat przez zarządy cmentarzy, znalazły odzwierciedlenie w zróżnicowanym orzecznictwie i piśmiennictwie, a także zróżnicowanej praktyce. Jeden z takich poglądów wyrażony został ww. uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r. III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80).Organ podkreślił też, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wprowadził uprawnienie dla organów stanowiących do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a także o przekazaniu takich uprawnień organom wykonawczym. Co oznacza, że skoro cmentarze komunalne należą do takiej kategorii, tj. są obiektem użyteczności publicznej to pobieranie związanych z tym opłat znajduje podstawą w przepisach ustawy o gospodarce komunalnej.W orzecznictwie pojawił się pogląd, według którego w zakresie tzw. opłat cmentarnych przepisem szczególnym jest przepis art. 7 ust. 2 ustawy. Wskutek takiej interpretacji prezentowany jest także pogląd, że przez tzw. opłaty cmentarne, należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ stanowiący może ustalać opłaty (wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., III SA/Kr 932/09).Prezentowane są też inne poglądy, jak chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 czerwca 2016 r., IV SA/GI 54/16. Ponadto organ powołał się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 18 lutego 2020 r. II SA/Op 468/19Zdaniem organu był zatem uprawniony do określenia opłat wskazanych w punktach 2-5 skargi. Istotną kwestią w tym zakresie jest fakt, że opłaty te dotyczyły w punktach 2-4 oddania miejsca pod pochowanie, czy też miejsca pod budowę grobu murowanego, w zależności od jego wielkości i przeznaczenia, a także okresu wnoszonej opłaty-co miało umożliwić uiszczanie jej w niższej wysokości, o co zresztą wnosili zainteresowani. Również kwestia "dochowania" w grobie ziemnym, o jakiej mowa w skardze, nie budziła kontrowersji, gdyż była utrwaloną praktyką, związaną z deficytem miejsc na cmentarzach, a przede wszystkim wolą zainteresowanych. W żaden sposób przepisy ustawy nie wyłączają dopuszczalności pochowania w jednym grobie ziemnym więcej niż jednej osoby.Natomiast punkt 5 dotyczy czynności, które są wykonywane, a opłata stanowi jedynie częściową rekompensatę ponoszonych w tym zakresie kosztów.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:Skarga była uzasadniona przede wszystkim z powodu braku publikacji zaskarżonego zarządzenia, jako aktu prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.Sporne w niniejszej sprawie jest przede wszystkim czy zaskarżone zarządzenie zaliczyć można do aktów prawa miejscowego.Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że zarządzenie wprowadzające opłaty za korzystanie z urządzeń na terenie cmentarzy komunalnych, podobnie jak uchwały w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, stanowi akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasadniczo bowiem, wprowadzona w § 1 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia możliwość odrębnego regulowania przedmiotu i opłaty w kolejnych załącznikach (od nr 1 – do nr 9) stanowi o tym, że Prezydent Miasta Tarnowa określił nie tylko ceny, ale poprzez opis przedmiotu opłaty – w praktyce określił również zasady pobierania opłat. Zasady te, postrzegane przez skarżącego Prokuratora, jako sprzeczne w części z ww. przepisami ustawy cmentarzach i chowaniu zmarłych, również były przedmiotem zarzutów. Co więcej, zarządzenie to skierowane jest zasadniczo do osób, które zobowiązane są wnieść opłaty, czyli nieoznaczonego kręgu uprawnionych do chowania zmarłych czy też firm wykonujących usługi budowlano-remontowe na cmentarzach komunalnych oraz dla osób fizycznych wykonujących niektóre remonty w zakresie własnym (zał. Nr 9).W ocenie Sądu, sam fakt, że zaskarżone zarządzenie wydał organ wykonawczy powołując się na upoważnienie Rady Miejskiej w Tarnowie do określenia opłat i cen za usługi świadczone przez Miejski Zarząd Cmentarzy nie powoduje, że zaskarżony akt nie jest prawem miejscowym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 listopada 2022 r., III SA/Wr 600/21, w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyroki NSA: z 20 października 2005 r., II OSK 138/05; z 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08; z 6 kwietnia 2006 r., OSK 19/06). W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (wyroki NSA: z 15 czerwca 2015 r., I OSK 662/15; z 7 lipca 2011 r., II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach: z 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., IV SA/Gl 890/15).W ocenie Sądu w składzie orzekającym, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez skarżącego Prokuratora zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za pochowanie zwłok i prochów, za udostępnienie lub zarezerwowanie miejsca grzebalnego, za rezerwację miejsca pochówku i dochówku, za korzystanie z pomieszczeń i urządzeń cmentarnych oraz za wjazd na cmentarz i za czynności związane z obsługą pogrzebów i ekshumacji. Regulacja ta obciąża tymi opłatami w sposób wiążący wszystkich potencjalnych dysponentów prawe do grobu na cmentarzu i takich, którzy będą chcieli korzystać z cmentarza, czyli podmioty zewnętrzne wobec administracji, pozostających poza strukturą administracji w oczywisty więc sposób ma charakter zewnętrzny. Zarządzenie to ma charakter generalny, bowiem zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny, gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny ponieważ zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci określonego nakazu lub uprawnienia.Niezależnie więc od poglądów wyrażonych w wyrokach powoływanych przez Prezydenta Miasta Tarnowa, zdaniem orzekającego Sądu, w aktualnym orzecznictwie przeważa jednak pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (wyroki NSA: z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16 oraz z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14).Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisach prawa nie ma definicji aktu prawa miejscowego, tym niemniej uwzględniając normy zawarte w art. 87 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40-42 u.s.g., uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego, można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). Przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem lub uchwałą nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20).Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (wyroki NSA: z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 oraz z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego.Uwzględnienie najdalej idącego zarzutu skarżącego Prokuratora i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie pozostałych zarzutów.Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości. oraz art. 40-42 u.s.g., uprawniające organy gminy do stanowienia prawa miejscowego, można stwierdzić, że obojętna z punktu kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego jest sama jego nazwa, może on występować pod różnymi nazwami (uchwała, statut, regulamin, zarządzenie). Przyjmuje się, że samo nazwanie jakiegoś aktu np. rozporządzeniem, zarządzeniem lub uchwałą nie wystarczy do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne jest zawsze ustalenie, czy dany akt ma w istocie charakter powszechnie obowiązujący, kto jest adresatem norm postępowania z niego wyprowadzonych, na jakiej podstawie został on podjęty oraz w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości (wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20).Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Według art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji zarządzenia stanowiącego akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości (wyroki NSA: z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 oraz z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2040/18). Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, nie ma przeszkód do stwierdzenia jego nieważności, bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego.Uwzględnienie najdalej idącego zarzutu skarżącego Prokuratora i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie pozostałych zarzutów.Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.