Wyrok - II OSK 148/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 11 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Magdalena Męczkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 422/23, w sprawie ze skargi S. K., na postanowienie Małopolskiego WojUchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Magdalena Męczkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 422/23, w sprawie ze skargi S. K., na postanowienie Małopolskiego Woj
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
11 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Anna Szymańska
Podstawa prawna
art. 28
kpa
art. 162
kpa
art. 80
kpa
art. 61
akpa
art. 174
ppsa
art. 184
ppsa
art. 188
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 422/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2023 r. nr 63/2023 znak WOB.7722.113.2022.JKUT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.W piśmie z 7 marca 2022 r. skarżący wraz z M.P., B.G., P.K., L.S. i H.G. złożył wniosek o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej przed zakończeniem wszystkich robót na rzecz J.G. (inwestora) dotyczącej budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Wnioskodawcy podnieśli, że inwestor nie wykonał zgodnie z projektem budowlanym miejsc postojowych z nawierzchni utwardzonej – kostki brukowej do 2020 r. oraz zjazdu z ulicy do 2020 r. Wnioskodawcy wyjaśnili, że brak wykonania tych robót utrudnia im dojazd do własnych nieruchomości.Postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia przedmiotowej decyzji. Organ wskazał, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wniosek został zatem złożony przez osoby, którym nie przysługuje przymiot strony. Organ wskazał, że rozważy możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji.W zażaleniu na powyższe postanowienie podniesiono, że organ prowadzi już postępowanie w sprawie rozbudowy budynku bez pozwolenia na budowę i dotychczasowe czynności dały wystarczający materiał dowodowy do uznania, że inwestor dokonał rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia. Zaakcentowano, że krąg stron postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 K.p.a., a nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.Organ II instancji ocenił, że okoliczność, iż wniosek został złożony przez osoby niebędące stronami została stwierdzona przez PINB w wyniku jednostkowych i prostych czynności. Organowi I instancji wiadome było z urzędu, że w sprawie została wydana decyzja PINB z 22 października 2019 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie, uzależniając przystąpienie do użytkowania od wykonania określonych robót. Analiza tego rozstrzygnięcia pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec powyższego wnioskodawcom nie przysługuje również status strony w sprawie uchylenia tej decyzji na podstawie art. 162 K.p.a. Końcowo organ zaznaczył, że stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone jedynie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, a także gdy prowadzone było postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W analizowanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.Skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł S.K. podnosząc zarzuty:1. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia koniecznych w sprawie dowodów oraz niewyjaśnienie kwestii, na które powoływał się skarżący w zażaleniu, tj. zrealizowania inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę, pomimo, że konieczność wyjaśnienia tej kwestii była kluczowa dla rozpoznania spraw;2. naruszenia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawężenie kręgu postępowania na podstawie tego przepisu dotyczy również sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę;3. naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy ich interesów prawnych, a żądanie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wynikało z ochrony ich interesu prawnego, tj. żądali oni czynności organu ze względu na swój interes prawny;4. błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na błędnym przyjęciu, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, podczas gdy inwestycja ta nie jest zrealizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego i pozwoleniem na budowę;5. naruszenia art. 61a K.p.a. poprzez jego zastosowanie i podtrzymanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie w sytuacji, gdy wnioskodawcy powinni zostać uznani za stronę postępowania i są stroną postępowania;W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.W piśmie z 4 lipca 2023 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze i zaznaczył, że opisana sytuacja nie zmieniła się, w szczególności w dalszym ciągu nie został urządzony zjazd i brak jest drogi wewnętrznej o wymaganej szerokości.W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: P.b.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Wykładnia językowa wskazanego przepisu jest jednoznaczna i wynika z niej, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Niewątpliwie oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby tylko do inwestora ograniczyć krąg podmiotów biorących udział w takim postępowaniu. W orzecznictwie dopuszcza się natomiast wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 P.b. wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów P.b. i innych ustaw. Powyższy wyjątek wynika z poglądu, że art. 59 ust. 7 P.b. odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r. II OSK 1473/18, wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 3388/19, wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. II OSK 3635/19).Na gruncie niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organy zasadnie przyjęły, iż w przedmiotowym przypadku żaden z powyżej opisanych wyjątków nie zachodzi. Analizując akta przedmiotowego postępowania nie sposób stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia. Trafne jest stanowisko organu, że bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje fakt prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mogą badać legalności obiektu ani w trybie art. 48 ani w trybie 51 P.b. Dla legalności powstałego obiektu, któremu już wydano pozwolenie na użytkowanie, nie ma zatem znaczenia ewentualnie dokonana następczo samowolna rozbudowa obiektu. Postępowanie w sprawie rozbudowy ma inny przedmiot i nie ma wpływu na niniejszą sprawę. Tym samym właściwe było oparcie rozstrzygnięcia przez organy o art. 59 ust. 7 P.b., a w konsekwencji zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a.W ocenie Sądu użyty w art. 59 ust. 7 P.b. zwrot "sprawa pozwolenia na użytkowanie" obejmuje również sprawę uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzoną w ramach postępowania na podstawie art. 162 § 2 K.p.a. Art. 59 ust. 7 P.b. ma zatem zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale także we wskazanym wyżej postępowaniu, bowiem postępowanie to dotyczy pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10, wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2019 r. VII SA/Wa 1328/18).Zdaniem Sądu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał, na wydanie rozstrzygnięcia. Rację ma organ II instancji, że już z samej analizy wniosku o wszczęcie postępowania i zestawienia go z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie można było wyprowadzić zasadny wniosek, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przedłożone przez skarżącego wraz ze skargą dokumenty nie dotyczyły okoliczności wskazujących na konieczność odstąpienia od zastosowania art. 59 ust. 7 P.b. Sąd zauważył również, że w aktach sprawy znajduje się nie tylko zanonimizowana decyzja PINB z 22 października 2019 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, którą przedłożył skarżący, ale odpis tej decyzji organ I instancji włączył z własnej inicjatywy do akt sprawy. Stąd zbędne było zwracanie się przez Sąd do PINB o nadesłanie przedmiotowego dokumentu, jak domagał się tego skarżący. Tym samym Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. Sąd stwierdził, że art. 59 ust. 7 P.b. ma charakter lex specialis w stosunku do powołanego przez skarżącego przepisu statuującego zasadę ogólną, zatem nie sposób mówić o naruszeniu przepisu powołanego przez skarżącego.Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł S.K. podnosząc zarzuty naruszenia:1. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawężenie kręgu postępowania na podstawie tego przepisu dotyczy również sytuacji gdy inwestycja realizowana jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a rozszerzająca wykładnia ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy sama decyzja o pozwoleniu na budowę została zakwestionowana, podczas gdy w wyniku dokonania prawidłowej wykładni tego przepisu rozszerzająca wykładnia winna być zastosowana również w sytuacji faktycznej niezgodności inwestycji z decyzją pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji krąg uczestników powinien być szerszy i tożsamy z kręgiem uczestników postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę;2. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem której przepis ten nie został zastosowany w sytuacji, gdy inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, co powoduje, że krąg uczestników postępowania powinien być ustalany w oparciu o art. 28 K.p.a., a nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego;W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S.K. ma usprawiedliwione podstawy.Rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 162 § 2 K.p.a., to jest w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wydanej przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych i w której określono jakie roboty budowlane i w jakim terminie inwestor ma jeszcze wykonać.W decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazano, że inwestor ma zrealizować miejsca postojowe utwardzone kostką brukową oraz wykonać zjazd w termie do 31 października 2020 r.Z wnioskiem o uchylenie pozwolenia na użytkowanie wystąpiły osoby, które mają służebność przejazdu po działce o nr ew. [...], na której znajduje się droga wewnętrzna.Organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania uznając, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania jest jedynie inwestor a zatem w sprawie uchylenia tej decyzji także stroną postępowania będzie tylko inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko organów administracji.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiska Sądu I instancji nie można podzielić. Art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wyjątkiem od zasadniczej definicji strony zawartej w art. 28 K.p.a. Jako wyjątek przepis ten powinien być rozumiany ściśle. Może on mieć zastosowanie tylko w przypadku pozwoleń na użytkowanie, w którym organy administracji rozstrzygają wyłącznie o zgodności realizacji inwestycji z projektem budowalnym. Nie dotyczy to natomiast pozwoleń na użytkowanie, w których zawarte zostają też inne niż ww. rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Inwestor uzyskał bowiem pozwolenie na użytkowanie, jednakże pozwolenie to zawierało też pewne warunki. Jednym z tych warunków było wykonanie zjazdu. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że inwestor nie zrealizował zjazdu z drogi publicznej, który zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest konieczny dla właściwego korzystania z jego nieruchomości. Uzyskane przez inwestora pozwolenie na użytkowanie nie ograniczało się więc wyłącznie do oceny zgodności inwestycji z projektem budowlanym, ale zawierało rozstrzygnięcia, które mogły dotyczyć m.in. interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji nie można uznać, że z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wystąpiła osoba, która jednoznacznie nie ma interesu prawnego. To z kolei oznacza, że nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie w tej sprawie powinno zostać wszczęte i dopiero w jego toku organy administracji powinny wyjaśnić, czy realizacja warunków zawartych w pozwoleniu na użytkowanie dotyczy interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. Jeśli pozwolenie na użytkowanie wydane inwestorowi zawierało warunki, które inwestor musi jeszcze zrealizować, to w sprawie o uchylenie tego pozwolenia z powodu niezrealizowania tych warunków przymiot strony należy ustalić w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 K.p.a. nie zaś w art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.