sygn. VII SAB/Wa 627/26 12 czerwca 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Wyrok - VII SAB/Wa 627/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 12 czerwca 2026

Teza
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania zaStwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania za
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik umorzono postępowanie
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Kwota główna 100 zł · grzywna
Etap zażalenie
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
zadośćuczynienie dobra osobiste
Role w sprawie
uczestnik postępowania apelujący / skarżący wnioskodawca uczestnik
Data orzeczenia 12 czerwca 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący Marcin Maszczyński
Rozstrzygnięcie

Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie rozpoznania zażalenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania zażalenia K. K.; II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

UZASADNIENIE
Pismem z dnia 16 lutego 2026 r. K. K. (dalej: "strona" lub "skarżący"), zaskarżył bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ" lub "GDOŚ") w sprawie rozpatrzenia wniesionego przez niego zażalenia od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak:WST.PRZ.43.1.82.2025.IP.4.W skardze wniesiono o:1) zobowiązanie GDOŚ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zażaleniaw terminie 14 dni (albo w terminie wskazanym przez Sąd);2) stwierdzenie, że bezczynność (ewentualnie przewlekłość) miała miejscez rażącym naruszeniem prawa;3) wymierzenie organowi grzywny i/lub przyznanie sumy pieniężnej;4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;5) przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych znajdujących się w posiadaniu GDOŚ oraz zobowiązanie organu do przekazania do Sądu kompletnych, uporządkowanych akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę.W obszernej odpowiedzi z dnia 19 marca 2026 r. na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na przyczyny, które uzasadniają twierdzenie, że nie prowadzi on sprawy w sposób przewlekły. Organ wskazał m.in. na dużą ilość prowadzonych sprawi niewystarczającą obsadę kadrową.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodniez art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminuw jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła ponaglenie w związkuz bezczynnością domagając się wydania rozstrzygnięcia w sprawie wywołanej złożonym wnioskiem, powołując się na art. 37 k.p.a., warunkujący dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z pisma wynika,że wnioskodawca kwestionuje brak działania organu, brak wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. Zarzucono także organowi przewlekłe prowadzenie postępowania.Wskazać należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi,że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19).Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy strony skarżącej.Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonąw art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (tak też J. Borkowski, Prawne problemy bezczynności, s. 98.). Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonychw przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Należy jednak zaznaczyć, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. nie świadczy z góryo bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność. Wydłużanie terminu załatwienia sprawy, przewidziane w art. 36 k.p.a., ma przede wszystkim zapewniać stronie informację o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia i stanowi wykonanie ciążącego na organie obowiązku informacyjnego.Przepis ten nie może natomiast być traktowany instrumentalnie i być wykorzystywany jedynie jako mechanizm odłożenia rozpoznania sprawy na czas znacznie przekraczający terminy ustawowe zob. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia27 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 365/22). Poinformowanie strony przez organ o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności. W szczególności, przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., II GSK 268/23).Należy zatem wskazać, że skoro zażalenie z dnia 9 maja 2025 r. wszczynające postępowanie odwoławcze wpłynęło do organu w dniu 13 maja 2025 r., to w świetleart. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, tj. do dnia 13 czerwca 2025 r.W tym i tylko w tym terminie, organ mógł też skutecznie "przedłużyć" termin załatwienia tej sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Organ terminu tego jednak nie przedłużył, wydającw dniu 17 marca 2026 r. postanowienie jako organ drugiej instancji, nieco ponad miesiąc po wpływie do tego organu – w dniu 4 lutego 2026 r. – ponaglenia.Skoro upłynął już termin rozpoznania sprawy wynikający z art. 35 k.p.a., to Sąd stwierdził, że w dacie wniesienia skargi – w dniu 19 lutego 2026 r. – organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego zażalenia. Bezczynność GDOŚ wyniosła9 miesięcy a przez 8 miesięcy organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Orzeczenie Sądu w tym zakresie znajduje oparcie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.Po zapoznaniu się z nadesłanymi wraz ze skargą aktami sprawy Sąd stwierdził, że czas trwania postępowania z wniosku strony skarżącej przekroczył rozsądne granice, przy uwzględnieniu podejmowanych czynności, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Organ zaś nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w ustawowym terminie. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dowodów, by jakiekolwiek czynności wyjaśniające były prowadzone. Tym samym organ dopuścił się bezczynnościw prowadzeniu postępowania, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.Zdaniem Sądu, akcentowany przez GDOŚ w odpowiedzi na skargę fakt problemów kadrowych oraz znacznej liczby zawisłych przed organem spraw,m.in. w zakresie rozpoznawanych zażaleń od orzeczeń regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, nie może usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania (por. wyroki: WSA we Wrocławiu: z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 456/23, z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 420/23, WSA w Krakowie z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 169/23). Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, w którym Sąd ten wskazał, że: ,,(...) braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwieniaw drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłokiw rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie(por. m.in. wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16)".Podnoszone przez organ kwestie braków kadrowych nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej takżez tego względu, że organ administracji rządowej w terenie kształtuje organizację pracyw sposób umożliwiający zapewnienie kontynuacji realizacji zadań organu zgodniez prawem.Zatem organ po zidentyfikowaniu ryzyka niezałatwiania w terminach spraw powinien był podjąć odpowiednie działania naprawcze. Zagadnienia związanez trudnościami organizacyjnymi w wykonywaniu zadań przez obsługujący GDOŚ urząd nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania, polegających na bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu dotyczących ich spraw.Sąd podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa(por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 879/20). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organuw zakresie sprawnego prowadzenia postępowania celem załatwienia sprawy.Chociaż nie jest usprawiedliwieniem powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i trudności w organizacji pracy urzędu, to jednak Sąd dostrzega realne problemy organizacyjne związane z napływem masowej ilości spraw, które stanowią okoliczności przemawiające za uznaniem, że bezczynność nie miała miejscaz rażącym naruszeniem prawa. Trudno bowiem w takich realiach sprawy zarzucić GDOŚ świadome lekceważenie organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W tym zakresie Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku.Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonychw art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ rozpoznał zażalenie, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania GDOŚ do rozparzenia tego zażalenia, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku.Rozważając przyznanie wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie zauważa się, iż suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19). Uwzględniając powyższe, jak również i to, że w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, Sąd uznał, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest uzasadnione. Dlatego też Sąd to żądanie oddalił, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku.Odnośnie natomiast wymierzenia organowi grzywny, to w orzecznictwie podnosi się, że celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i represyjne, bowiem grzywna ma stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub racjonalnie nieuzasadnionego braku działań w sprawie (zob. wyrok WSA w Gliwicachz dnia 5 czerwca 2024 r. III SAB/Gl 124/24; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r. II SAB/Wr 195/24). Podnosi się także, iż możliwość wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r. III OSK 6323/21). W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na to, że okres bezczynności wynosił poniżej jednego roku Sąd doszedł do przekonania, że wymierzenie grzywny w tym przypadku nie będzie zasadne, dlatego też skargę w tym zakresie oddalił (pkt III sentencji wyroku).O kosztach postępowania (na które składa się 100 zł wpisu od skargi) Sąd orzekł (w pkt IV sentencji wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a..