Wyrok - III SA/Gl 1119/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 16 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 31 maja 2023 r., nr LXVIII/880/2023 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników stwierdza nieważność zaskarżonej uchwałStwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 31 maja 2023 r., nr LXVIII/880/2023 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników stwierdza nieważność zaskarżonej uchwał
Data orzeczenia
16 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Barbara Brandys-Kmiecik
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
UZASADNIENIE
Pismem z 21 marca 2024r. Wojewoda Śląski wniósł skargę żądając stwierdzenia nieważności uchwały nr LXVIII/880/2023 Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie wyznaczenia miejsca do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia tego handlu, w całości - jako sprzecznej z: art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. u. z 2019 r. poz. 1461) oraz art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r., poz. 2290 ze zm.; ustawa o prowadzeniu handlu).W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu 31 maja 2023 r. Rada Miejska w Czeladzi podjęła w/w uchwałę; w podstawie prawnej wskazano m.in. art. 3, art. 5 i art. 7 ustawy o prowadzeniu handlu. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 czerwca 2023 r. W opinii Wojewody analizowana uchwała w sposób istotny narusza prawo bowiem nieopublikowanie tego aktu prawnego - stanowi bezsprzecznie naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności w całości. Poza tym uchwała zawiera również inne nieprawidłowości:- przepis delegacyjny nie upoważnia rady gminy do wprowadzania w uchwale stanowiącej regulamin handlu w piątki i soboty przez rolników i domowników przepisów nakładających na określone osoby obowiązek legitymowania się, gdyż tam gdzie obowiązek odpowiedniego legitymowania się nie wynika z normy ustawowej, należy przyjąć, że wystarczające jest oświadczenie podmiotu uprawnionego;- zakwestionowano również § 3 Regulaminu, mocą którego Rada wprowadziła sankcję za nieuporządkowanie terenu po zakończonej sprzedaży przez osoby prowadzące handel podczas gdy przepis delegacyjny z art. 5 ustawy nie pozwala na wprowadzenie do regulaminu prowadzenia przez rolników i ich domowników handlu w piątki i soboty norm o charakterze sankcyjnym;- za przekraczający zakres delegacji trzeba uznać przepis § 4 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym: Nadzór nad Placem Targowym sprawuje Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej w Czeladzi, gdyż postanowienie to nie ma w istocie charakteru normatywnego, a jedynie informuje o określonym stosunku prawnym.Na potwierdzenie powołano orzecznictwo.W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że po analizie argumentacji skargi Rada Miejska uznała jej zasadność i podjęła w dniu 29 kwietnia 2024 r. nową uchwałę, zaś zaskarżona uchwała została uchylona.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.).Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej u.s.g.) organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w całości lub w części w razie stwierdzenia, że są one sprzeczne z prawem, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu określonego w tym przepisie organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, wniósł skargę do tut. Sądu i w tym zakresie ocenie Sądu podlega legalność regulacji zawartych w tym akcie prawa miejscowego.Przechodząc na grunt rozpoznawanej skargi, Sąd stanął na stanowisku, że postawione przez Wojewodę zarzuty są zasadne. Wyjaśnienia wymaga, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Nie ulega wątpliwości Sądu, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazać należy, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zatem do istotnych wad uchwały, które skutkują stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).W ocenie Sądu, odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, uznać należało zasadność zarzutów skargi Wojewody prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w całości. Za istotne bowiem naruszenie prawa należy uznać uchybienia, które prowadzą do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02). Sąd wyjaśnia, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje Radzie Gminy przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie przepisów tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie nieuregulowanym w odrębnym ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, czyli i przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.).W myśl z kolei art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Badając zgodność z prawem postanowień zaskarżonej uchwały, należy zaakcentować, że z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje organów administracji publicznej muszą być uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie stanowi istotne naruszenie prawa.Oceniając legalność spornej uchwały stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie co do podniesionych w niej zarzutów. Jednakże w toku postępowania sądowoadministracyjnego doszło do uchylenia zaskarżonej uchwały przez sam organ stanowiący gminy. Powyższe jednak nie niweluje konieczności oceny zaskarżonego aktu.W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o prowadzeniu handlu miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały, zaś stosownie do art. 5 tej ustawy rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia tego handlu na wyznaczonych miejscach. Upoważnienie to ma charakter ustawowy i szczególny, co oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może normować wyłącznie materię przekazaną mu przez ustawodawcę, nie zaś kwestie pozostające poza granicami delegacji. Nie budzi zarazem wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 5 wskazanej ustawy ma charakter aktu prawa miejscowego, jeśli zawiera normy generalne i abstrakcyjne skierowane do nieoznaczonego kręgu adresatów, tj. rolników, ich domowników oraz osób korzystających z wyznaczonego miejsca handlu. Akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Z tego względu za zasadny należało uznać zarzut skargi odnoszący się do postanowienia przewidującego wejście uchwały w życie z dniem podjęcia. Skoro zaskarżona uchwała miała charakter normatywny i regulowała sytuację prawną podmiotów zewnętrznych wobec administracji gminnej, nie mogła wejść w życie bez uprzedniego ogłoszenia w przewidzianym prawem trybie. Naruszenie wymogów promulgacyjnych aktu prawa miejscowego ma charakter istotny, gdyż godzi w konstytucyjną zasadę ogłaszania prawa, wyrażoną w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym w możliwość związania adresatów nieogłoszonym aktem normatywnym.Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przez nałożenie na osoby prowadzące handel obowiązku posiadania dokumentów potwierdzających status rolnika lub domownika oraz dokumentu tożsamości, a także obowiązku ich okazywania na żądanie określonych podmiotów. Pojęcie "zasad prowadzenia handlu", użyte w art. 5 ustawy, nie może być rozumiane rozszerzająco jako obejmujące kompetencję do ustanawiania dodatkowych warunków korzystania z ustawowego uprawnienia do handlu, niewynikających z samej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjęto, że rada gminy może regulować kwestie organizacyjne dotyczące sposobu korzystania z wyznaczonego miejsca, lecz nie może nakładać na rolników i ich domowników obowiązków dokumentacyjnych ani kreować lokalnych podstaw do ich legitymowania. W tym zakresie zasadnie powołano w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 kwietnia 2023 r., sygn. III SA/Gl 112/23, oraz z 19 grudnia 2023 r., sygn. III SA/Gl 485/23, w których wskazano, że regulamin handlu może dotyczyć organizacji samego handlu, nie zaś tworzenia dodatkowych obowiązków związanych z wykazywaniem statusu uprawnionego podmiotu. Tego rodzaju regulacja stanowi niedopuszczalne uzupełnienie ustawy i pozostaje w sprzeczności z zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, jak również art. 94 Konstytucji RP .Za trafny należało uznać również zarzut dotyczący upoważnienia pracowników Straży Miejskiej oraz Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej do weryfikacji statusu rolnika lub domownika. Kompetencje kontrolne organów lub jednostek organizacyjnych administracji publicznej muszą wynikać z przepisu ustawy i nie mogą być kreowane samodzielnie w akcie prawa miejscowego, jeżeli brak jest wyraźnej podstawy ustawowej do takiego unormowania. Uchwała nie może zatem stanowić źródła uprawnienia do legitymowania sprzedawców ani do żądania od nich dokumentów, skoro ustawodawca takiego mechanizmu nie przewidział.Zasadny pozostawał także zarzut odnoszący się do § 3 regulaminu, przewidującego obciążanie handlujących kosztami uporządkowania zajmowanego miejsca po zakończonej sprzedaży. Tego rodzaju unormowanie ma charakter sankcyjny albo co najmniej represyjno-finansowy, podczas gdy art. 5 ustawy nie zawiera upoważnienia do wprowadzania przez radę gminy norm ustanawiających sankcje pieniężne bądź quasi-sankcyjne konsekwencje naruszenia regulaminu. Upoważnienie do określenia zasad prowadzenia handlu nie może być wykładane jako obejmujące możliwość nakładania świadczeń pieniężnych, skoro kompetencje prawodawcze organów samorządu terytorialnego podlegają ścisłej wykładni.Podzielić należało także zastrzeżenia skargi co do postanowienia stanowiącego, że nadzór nad placem targowym sprawuje Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej. Przepis taki nie określa w istocie zasad prowadzenia handlu przez rolników i ich domowników, lecz odnosi się do wewnętrznej organizacji wykonywania zadań gminy, a zatem wykracza poza zakres materii przekazanej do unormowania w art. 5 ustawy. W akcie prawa miejscowego nie powinny być zamieszczane postanowienia niemające charakteru normatywnego albo dotyczące wyłącznie sfery organizacyjnej organu, jeżeli brak wyraźnej podstawy ustawowej do ich ujęcia w regulaminie skierowanym do podmiotów zewnętrznych.Powyższe uchybienia miały charakter istotny. Dotyczyły one bowiem zarówno wadliwego określenia trybu wejścia w życie uchwały, jak i przekroczenia granic ustawowego upoważnienia przez wprowadzenie obowiązków, kompetencji kontrolnych i elementów sankcyjnych niewynikających z ustawy. Tego rodzaju naruszenia prowadzą do sprzeczności aktu prawa miejscowego z przepisami wyższego rzędu i uzasadniają eliminację aktu z obrotu prawnego.Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że skoro Rada Miasta postanowiła uwzględnić zarzuty Wojewody, czemu dała wyraz w nowej uchwale z 29 kwietnia 2024 r. i zgodnie z jej treścią utraciła moc zaskarżona uchwała z 31 maja 2023 r., to pozostaje do rozważenia zasadność wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że stwierdzone naruszenia prawa przez Radę Miasta stanowią istotne naruszenie prawa, będące podstawą dla stwierdzenia nieważności spornej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała wprawdzie utraciła swój byt z mocy nowej uchwały, ale ze skutkiem ex nunc. Tymczasem w okresie od wejścia w życie poprzedniej, zaskarżonej uchwały do czasu wejścia w życie nowej uchwały zakwestionowane regulacje obowiązywały i mogły wywołać wynikające z jej treści skutki. Zaakcentować więc należy, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że takie orzeczenie ma skutek prawny ex tunc. Zatem wcześniejsze wyeliminowanie uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o jej bezprzedmiotowości. Inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia - ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.Zaskarżona uchwała przed wejściem w życie nowej uchwały mogła mieć pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywołuje skutek od dnia chwili jej podjęcia (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2019r., sygn. II OSK 2554/18). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07; z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1783/10). W konsekwencji uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.