Wyrok - II SA/Po 116/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2026 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 sUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2026 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 s
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Arkadiusz Skomra
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Starosta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 27 sierpnia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 128, art. 129, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n."), a także art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), ustalił na rzecz byłego właściciela M. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, za wywłaszczoną na rzecz Gminy [...] nieruchomość gruntową zapisaną w ewidencji gruntów i budynków jako działka oznaczona geodezyjnie numer [...] o powierzchni 0,057 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] Jednocześnie orzekł, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Burmistrza Miasta i Gminy [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, przy czym odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu nieruchomości.W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu M. K. na rzecz Gminy [...] poprzez pozbawienie prawa własności do opisanej powyżej nieruchomości gruntowej, a także orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania M. K., który zaskarżył decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, Wojewoda decyzją z dnia 4 lutego 2025 r., nr [...], uchylił tę decyzję w tym zakresie uznając, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. W części, w której orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości, decyzja organu I instancji stała się ostateczna z upływem okresu do wniesienia odwołania tj. z dniem 13 lipca 2025 r.W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy M. J. opracowała w dniu 7 maja 2025 r. nowy operat szacunkowy, uwzględniający uwagi i zastrzeżenia Wojewody zawarte w decyzji z dnia 4 lutego 2025 r. Operat ten został przekazany stronom postępowania podczas rozprawy w dniu 9 czerwca 2025 r. M. K. stwierdził, że nie zgadza się z wyliczoną kwotą w wysokości [...] zł za 1 m2, która jest poniżej jego oczekiwań. Podtrzymał swoje stanowisko dotyczące wartości 1 m2 w kwocie [...]zł. Swoje zastrzeżenia i uwagi rozwinął w piśmie złożonym w terminie późniejszym podkreślając, że ceny gruntów w okolicy wywłaszczonej nieruchomości oscylują w wysokości [...] zł za m2. W odpowiedzi z dnia 7 lipca 2025 r. rzeczoznawca wszystkie zarzuty określił jako bezpodstawne. Szczegółowo wyjaśnił podstawy prawne wyceny, zastosowaną metodę oraz sposób wyceny. Wskazał przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako D15KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, które jest jedną z wytycznych art. 130 ust. 1 u.g.n. dla rzeczoznawcy odnośnie analizy rynku dla potrzeb wyceny, dlatego też w przedmiotowej sprawie analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe.Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że sprawdził sporządzony operat szacunkowy pod względem formalnym i uznał, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i wskazaniami staranności zawodowej. Dokument ten jest również spójny pod względem treści i prawidłowy pod względem redakcyjnym oraz wyliczeń matematycznych. W związku z tym może stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania dla byłego właściciela za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Gminy [...]. Biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu i przeznaczenia na datę wydania przez Starostę [...] ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 2024 r. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [...] i aktualnego poziomu cen. Dokonując wyceny, zgodnie z art. 154 u.g.n. prawidłowo określiła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania. Ustaliła, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest tożsamy z jej przeznaczeniem w planie miejscowym (D15KDD - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej) i nie powoduje zwiększenia jej wartości. Nieruchomość została wyceniona zgodnie z celem wywłaszczenia, na podstawie rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny drogowe.W odwołaniu z dnia 7 września 2025 r. do Wojewody M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślając, że biegła w skróconym opinie nieruchomości pominęła fakt, że działka przed uchwaleniem nowego planu miejscowego w dniu 18 września 2013 r. była przeznaczona na cele mieszkaniowe. Transakcje nieruchomości przyjęte do porównania zostały wyselekcjonowane tak, aby rażąco zaniżyć odszkodowanie, choć cena gruntów przyległych oscyluje między 120-180 zł/ m2. Organ I instancji nie uwzględnił również jego wniosku o powołanie do sporządzenia drugiego operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego.Decyzją z dnia 13 stycznia 2026 r., nr [...], Wojewoda (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że oceniając operat szacunkowy z dnia 7 maja 2025 r. brał pod uwagę to, czy opinia spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa, czy jej treść jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena działek została należycie uzasadniona. Zdaniem organu odwoławczego analiza ta wykazała, że przedłożony do akt operat może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego zostały należycie uzasadnione, co umożliwiło organowi odwoławczemu weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Powyższy operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy są w swojej treści spójne w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianej działki i przypisanych im wag. Pozwala to organowi również prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej wynik końcowy. Organ odwoławczy zauważył także, że rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania udzielił szczegółowych i rzeczowych wyjaśnień, w których odniósł się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego, a kierowanych w stronę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i wyjaśnił prawidłowość przyjętych założeń.Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnej analizy rynku, co zdaniem odwołującego rzutowało na przyjętą wartość szacowanej nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że biegła wyjaśniła, iż na dzień 26 czerwca 2024 r., przedmiotowa działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] z 18 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - część I - przeznaczona była pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Na analizowanym rynku zaistniały transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi mogące stanowić materiał porównawczy, a treść § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832; dalej: "r.w.n.") jednoznacznie wskazuje na pierwszeństwo określenia wartości gruntów przeznaczonych w planie pod drogi i przejętych z mocy prawa pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec tego nie było podstaw do przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości innych niż nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe. W przedmiotowej sprawie wycena na podstawie gruntów przyległych stałaby w sprzeczności z przepisami prawa.W zakresie zarzutu, że część działki przed uchwaleniem nowego planu miejscowego była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną (budownictwo mieszkaniowe) biegła wskazała natomiast, że na dzień 26 czerwca 2024 r., tj. na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu części nieruchomości, przedmiotowe działki zgodnie z planem miejscowym przeznaczone były pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Zgodnie z przepisami prawa nie było podstaw do przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości innych niż nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe. Niezasadne byłoby odwoływanie się oraz przyjmowanie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z dokumentami planistycznymi nieobowiązującymi na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu części nieruchomości.Końcowo organ odwoławczy wskazał, że samo niezadowolenie strony z treści opinii biegłej, jak również ogólny postulat powołania "innego biegłego", nie stanowią podstawy do przeprowadzenia kolejnej opinii, jeżeli dotychczasowa opinia jest rzetelna, logiczna i spełnia wymogi dowodu z opinii biegłego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powołanie kolejnego biegłego jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy istnieją konkretne, wykazane przez stronę lub wynikające z akt sprawy okoliczności wskazujące na nierzetelność, niejasność lub niekompletność opinii już sporządzonej. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.W skardze z dnia 2 lutego 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez:a. nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżącego już w trakcie trwania postępowania administracyjnego m.in. geodezyjnego podziału działki budowlanej na drogową (dnia 19.06.2023 r.) z urzędu, nie wydzielenie działki pod drogę w 2019 r. podczas podziału działki [...] na [...] i [...],b. nieuwzględnienie w drugim odwołaniu od decyzji Starosty [...] rażących błędów wskazanych przez skarżącego dotyczących przebiegu projektowanej drogi przez wywłaszczoną działkę (nr sprzed podziału [...]),c. wywłaszczenie z naruszeniem prawa poprzez brak celu publicznego i nierozpoczęcie robót publicznych od dnia uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, tj. 26.06.2024 r. do dziś,d. narażenie skarżącego na duże straty finansowe przez nieprzejęcie faktyczne i nieodłączenie z księgi wieczystej wywłaszczonej działki od dnia wywłaszczenia, tj. 26.06.2024 r. do dziś,e. przewlekłość w całym postępowaniu odwoławczym - łącznie 11 miesięcy badania sprawy przez wojewodę: [...] r. - 04.02.2025 r., II - 08.09.2025 r. - 16.01.2026 r.f. przyjęcie przez organ prymatu interesu publicznego (Gminy [...]) nad interesem skarżącego,g. nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika i skarżącego o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia drugiego operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną działkę ze względu na świadome zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, a mianowicie:- niewykonanie pomiaru przez biegłą podczas oględzin wywłaszczonej nieruchomości w 1. i w 2. operacie szacunkowym, biegła nie przedstawiła obliczeń, ile powierzchni zajęła gmina, a ile skarżący,- poświadczenie nieprawdy, że wywłaszczone działki użytkowane były w całości pod drogę gminną, a nie w pewnej części,- dokonanie przez biegłą błędnej analizy rynku poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, przy czym żadna z porównywanych nieruchomości nie odpowiadała powierzchnią i cechami nieruchomości wycenianej. Ponadto biegła przyjęła transakcję działek oddalonych o ok. 20 km od nieruchomości wywłaszczonej. Odległość niniejszej działki wynosi 6 km od K. . Cena m2 nieruchomości przyległych oscyluje między 150-180 zł/ m2,- nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę okoliczności w jakich doszło do podziału działki skarżącego na drogową i pominięcie kluczowych faktów mających wpływ na wysokość wycenianej nieruchomości2. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.,3. art. 8 k.p.a.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 13 stycznia 2026 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 sierpnia 2025 r., nr [...], o ustaleniu na rzecz M. K. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczoną na rzecz Gminy [...] działkę nr [...] o pow. 0,057 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...].Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jak przy tym wynika z art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (ust. 1 zd. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.Z art. 134 u.g.n. wynika natomiast, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).Na mocy § 49 r.w.n. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1).W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3).Natomiast w myśl § 49 ust. 4 r.w.n. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.Powołane powyżej przepisy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, że aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania.W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim również organy, uznał, że z uwagi na fakt iż przeznaczenie gruntu aktualne na dzień wydawania decyzji, a wynikające z ustaleń planu miejscowego, jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia) to w sprawie ma zastosowanie art. 49 ust. 4 r.w.n. Na str. 17 operatu biegła wskazała, że "w odwołaniu do art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości określono według aktualnego sposobu jej użytkowania – działka w planie miejscowym była przeznaczona pod drogi publiczne, a przeznaczenie nieruchomości (zgodne z celem wywłaszczenia), nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż przeznaczenie w planie jest tożsame z celem wywłaszczenia. Dla określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu (...) przyjęto podejście porównawcze przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (na analizowanym rynku zaistniały transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi mogące stanowić materiał porównawczy, a treść § 49 ust. 4 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje na pierwszeństwo określenia wartości gruntów przeznaczonych w planie pod drogi i przejętych z mocy prawa pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych o ile jest to możliwe)."Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne, a organy rozstrzygające w sprawie nieprawidłowo uznały, że operat szacunkowy został opracowany zgodnie z prawem i może stanowić podstawę do określenia wartości rynkowej nieruchomości i ustalenia odszkodowania.Przy uzasadnianiu swojego stanowiska Sąd za zasadne uznał odwołanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24 (wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), która choć odnosi się do wywłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), to zostały w niej zawarte wskazówki interpretacyjne dotyczące § 49 ust. 4 r.w.n. i zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.W uchwale tej NSA stanął na stanowisku, że "określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)".W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia z art. 134 ust. 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy.(...). I tak ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia.Dalej NSA wskazał, że stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.Skoro wyznacznikiem wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w trybie specustawy są zasady wynikające z u.g.n., to wobec braku odmiennych uregulowań, zaliczyć należy do nich również zasadę zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n., stosowania której ustawodawca nie ograniczył do określonego rodzaju nieruchomości, czy przeznaczenia i która ma swoje literalne odzwierciedlenie w § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.). Z treści upoważnienia ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (poprzednio Rady Ministrów), do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treść operatu szacunkowego, zawartego w art. 159 u.g.n. nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych.Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n.Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Odrębną kwestią, pozostającą poza wnioskiem o podjęcie niniejszej uchwały, jest natomiast okoliczność, gdy drogowy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zwiększa jej wartości albo gdy na rynku obrotu nieruchomościami nie ma nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W takim przypadku dotychczasowa praktyka orzecznicza odwołuje się do stosowania art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.Z powyższego wynika, że w świetle zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2354/20).Przy czym Sąd ma na uwadze, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania wynika z art. 154 u.g.n. Sąd zaznacza jednak, że nie zawsze przeznaczenie nieruchomości (czyli prawnie dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości) wynikające z celu wywłaszczenia można (i należy) utożsamiać z aktualnym sposobem jej użytkowania. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posługując się pojęciem "przeznaczenie nieruchomości" oraz "aktualny sposób użytkowania nieruchomości" różnicuje te dwa pojęcia. "Przeznaczenie nieruchomości", na co wskazuje treść art. 154 u.g.n., wynika bądź z planu miejscowego (ust. 1), bądź – w przypadku braku planu miejscowego – z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź – w razie braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy – z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości lub planu ogólnego.Z tych też względów w tym miejscu odwołać należy się do stanowiska orzecznictwa jak i doktryny co do rozumowania pojęcia "aktualnego sposobu użytkowania". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2026/21 wskazał, że pomimo, iż w art. 134 ust.3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości", to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n. (por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48).Jak zasadnie zauważa się w orzecznictwie oraz w doktrynie, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu nieruchomości lub jej części pod drogę wywołują skutek na przyszłość, dlatego też nie można wywodzić z treści art. 134 ust. 3 u.g.n., że aktualny sposób użytkowania to taki, o jakim mowa w planie miejscowym. Trafnie podnosi się, że regulacja planu miejscowego to "zamrożenie planistyczne" przyszłych i być może niepewnych inwestycji, wobec prywatnych nieruchomości, stąd plan miejscowy nie może być determinantą w rozumieniu aktualnego sposobu użytkowania. Niezbędne jest zatem odrzucenie postanowień planistycznych i przyjęcie za obowiązujący stan na nieruchomości, jaki obowiązywał przed dniem wejścia w życie tego planu. Może to zatem być treść decyzji o warunkach zabudowy albo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 462/24, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 6 czerwca 2026 r., sygn. akt I OSK 233/25). Dopiero w następnej kolejności wymagane jest określenie wartości nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 4 u.g.n.), aby móc zestawić hipotetyczne różnice w wartości nieruchomości i zdecydować o trybie dalszego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Tylko wówczas będzie możliwe zagwarantowanie uzyskania "słusznego odszkodowania", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.W realiach rozpoznawanej sprawy należało więc w pierwszej kolejności ustalić jakie było przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, aby możliwe było objęcie analizą rynku nieruchomości o takim samym przeznaczeniu (tj. zgodnym ze sposobem użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego), a dopiero później objąć analizą rynek nieruchomości zgody z alternatywnym sposobem użytkowania, tj. rynek nieruchomości drogowych. Poziom kształtujących się cen w tych dwóch segmentach należało następnie porównać i wycenę nieruchomości oprzeć o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu posiadającym wyższy poziom cen.W rozpoznanej sprawie rzeczoznawca majątkowy takiej analizy jednak nie dokonał, ograniczając się do stwierdzenia, że przeznaczenie przed wydaniem decyzji (a wynikające z ustaleń planu miejscowego) jak i po jest tożsame, a zatem należało zastosować § 49 ust. 4 r.w.n. Takie stanowisko jest w świetle wywodów Sądu niewystarczające, w szczególności, że z mapy zawierającej projekt podziału działki nr [...], załączonej do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 czerwca 2023 r. o zatwierdzeniu z urzędu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] wynika, że na dzień 15 maja 2023 r. działka ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym. W księdze wieczystej oznaczona była jako użytek B (tereny mieszkaniowe), natomiast w ewidencji gruntów i budynków część działki o pow. 0,0700 ha oznaczona była jako B (tereny mieszkaniowe), natomiast część o pow. 0,1102 ha jako RIIIb (grunty orne klasy IIIb). W rozpoznawanej sprawie konieczne więc było ustalenie, czy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] (lub nr [...] – przed podziałem z 2019 r., o którym wspomniał skarżący w treści skargi) została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli tak, włączenie jej do akt sprawy. Wówczas analizą powinien zostać bowiem objęty w pierwszej kolejności rynek nieruchomości z zabudową mieszkaniową z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a następnie rynek nieruchomości drogowych. Po dokonaniu tej analizy wyceny należało oprzeć o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu osiągającymi wyższy poziom cen.Rzeczoznawca majątkowy, a za nim organy, błędnie rozumiejąc przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie odniósł się do tego zagadnienia. W rozpoznawanej sprawie w operacie stanowiącym postawę ustalenia wysokości odszkodowania nie zostało więc wyjaśnione, czy zmiana wartości nieruchomości miała miejsce. Przyjęto bowiem założenie, że wartość nieruchomości nie uległa zmianie. Sąd nie twierdzi jednocześnie, że organy pozostają w błędzie co do metodyki przyjętej przy wycenie nieruchomości. Zapadłe decyzje są po prostu przedwczesne, ponieważ tylko kompletna analiza rzeczoznawcy majątkowego da odpowiedź na pytanie, czy należy postępować w trybie, o którym mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n., czy art. 134 ust. 4 u.g.n.Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni uwagi Sądu i zleci sporządzenie nowego operatu, w którym rzeczoznawca podda analizie omówioną w niniejszym wyroku zasadę korzyści.Końcowo odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących podziału działki nr [...] wskazać należy, że skarżący miał możliwość kwestionowania prawidłowości podziału tej nieruchomości w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 czerwca 2023 r. o zatwierdzeniu z urzędu podziału tej nieruchomości, a następnie w skardze do sądu od decyzji ostatecznej wydanej w tym przedmiocie. Z kolei zarzuty dotyczące przebiegu projektowanej drogi skarżący winien zgłaszać w ramach zastrzeżeń do projektu planu miejscowego i w skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesione w skardze zarzuty przewlekłości postępowania odwoławczego skarżący miał natomiast możliwość podnosić w ponagleniu i skardze do sądu na przewlekłość postępowania odwoławczego. Kwestie te pozostają poza zakresem sądowej kontroli w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a..