Wyrok - II SA/Go 232/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 17 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]r., nr XXI/113/05 w sprawie: uchwalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy [...] – sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotycStwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]r., nr XXI/113/05 w sprawie: uchwalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy [...] – sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyc
Data orzeczenia
17 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Grażyna Staniszewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
UZASADNIENIE
Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący), powołując się na art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 3 § 1 pkt 3, art. 5 i art. 67 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r., poz. 390, ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr XXI/113/05, w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy [...] - sołectwa [...].Uchwałę tę skarżący zaskarżył w części dotyczącej: § 5, § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2, § 30, § 31 w zakresie zwrotu: "w szczególności", § 31 ust. 1 pkt 3, w zakresie zwrotów: "i rady sołeckiej", § 31 ust. 1 pkt 5 oraz § 33.Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 11 b ust. 1, art 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), poprzez:- przyznanie w § 5 sołectwu [...] zdolności sądowej, podczas gdy zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami jednostka pomocnicza zdolności takiej nie posiada, zaś w sprawach sądowych stroną postępowania może być wyłącznie gmina;- przyjęcie w § 8 ust. 1 pkt 3 statutu, że rada sołecka jest organem sołectwa;- przyjęcie w § 8 ust 2 statutu, że zebranie wiejskie może powoływać także inne stałe lub doraźne organy samorządowe sołectwa na przykład komisje, określając zakres ich działania;- przyjęcie w § 30 statutu, że zadania określone w § 26, który normuje problematykę odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przed upływem kadencji, zebranie wiejskie realizuje w sposób wymieniony w dalszej części tego przepisu;- przyjęcie w § 30 statutu zwrotu: "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa formy realizacji przez zebranie wiejskie zadań sołectwa;- przyjęcie w § 31 statutu zwrotu: "w szczególności", dla określenia zakresu działania sołtysa jako organu wykonawczego;- nałożenie w § 31 ust 1 pkt 3 statutu na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej;- nałożenie w § 31 ust 1 pkt 5 statutu na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku występowania przed sądami z tytułu działań sołectwa z zakresu jego zdolności sądowej oraz uprawnienia do wnoszenia skarg i reprezentowania z tego tytułu sołectwa przed Naczelnym Sadem Administracyjnym;- określenie w § 33 statutu zadań rady sołeckiej.Na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5, § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2, § 30, § 31 w zakresie zwrotu: "w szczególności", § 31 ust. 1 pkt 3, w zakresie zwrotów: "i rady sołeckiej", § 31 ust, 1 pkt 5 oraz § 33.W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienia statutu Sołectwa [...] są sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Mając na uwadze treść zaskarżonej uchwały zakwestionować należy: przyznanie w § 5 sołectwu [...] zdolności sądowej, podczas gdy zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami jednostka pomocnicza zdolności takiej nie posiada, zaś w sprawach sądowych stroną postępowania może być wyłącznie gmina; przyjęcie w § 8 ust. 1 pkt 3 statutu, że rada sołecka jest organem sołectwa; przyjęcie w § 8 ust. 2 statutu, że zebranie wiejskie może powoływać także inne stałe lub doraźne organy samorządowe sołectwa na przykład komisje, określając zakres ich działania; przyjęcie w § 30 statutu, że zadania określone w § 26 który normuje problematykę odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przed upływem kadencji zebranie wiejskie realizuje w sposób wymieniony w dalszej części tego przepisu; przyjęcie w § 30 statutu zwrotu: "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa formy realizacji przez zebranie wiejskie zadań sołectwa; przyjęcie w § 31 statutu zwrotu: "w szczególności", dla określenia zakresu działania sołtysa jako organu wykonawczego; nałożenie w § 31 ust. 1 pkt 3 statutu na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń rady sołeckiej oraz przewodniczenia radzie sołeckiej; nałożenie w § 31 ust. 1 pkt 5 statutu na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku występowania przed sądami z tytułu działań sołectwa z zakresu jego zdolności sądowej oraz uprawnienia do wnoszenia skarg i reprezentowania z tego tytułu sołectwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; określenie w § 33 statutu zadań rady sołeckiej.Odpowiadając na skargę Wójt Gminy [...] (dalej: organ) wniósł o jej odrzucenie w całości, bądź o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu nie ziściły się przestanki do wystąpienia przez skarżącego ze skargą w niniejszej sprawie, a co najmniej jest ona przedwczesna. Z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze wynika, że "jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru (...)". Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2021 r., I SA/Bk 464/21 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Tymczasem skarżący zaniechał wystąpienia do Rady Gminy [...] z wnioskiem, o którym mowa w art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, co czyni skargę co najmniej przedwczesną, wobec braku wyczerpania trybu wskazanego przez ustawodawcę w cytowanym przepisie. Organ zwrócił również uwagę na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia skargi, bowiem prokurator wskazał, że "decydujące znaczenie dla oceny legalności uchwały ma stan prawny, obwiązujący w dacie jej podjęcia, w tym przypadku chodzi zatem o stan prawny obowiązujący na dzień 29 czerwca 2012 r.", tymczasem zaskarżona uchwała pochodzi z dnia 28 lutego 2005 r. nie zaś 29 czerwca 2012 r. Wskazana rozbieżność podważa miarodajność prowadzonego przez prokuratora wywodu dotyczącego właściwego stanu prawnego i rzutuje na rzetelność formułowanych zarzutów. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że skarżący kwestionuje zapis § 5 uchwały jako rzekomo przyznający sołectwu zdolność sądową co pozostaje w sprzeczności z u.s.g. Organ nie kwestionuje co do zasady, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie posiada osobowości prawnej. Niemniej, przy ocenie legalności uchwały miarodajny jest stan prawny z daty jej podjęcia, tj. z dnia 28 lutego 2005 r. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały praktyka tworzenia statutów sołectw zawierających regulacje o reprezentacji sołectwa na zewnątrz była powszechna i nie budząca sprzeciwu organów nadzoru. Stosowne zapisy w statutach sołectw były standardem prawodawstwa lokalnego w tamtym okresie i nie były przez lata kwestionowane. Zawarte w statucie postanowienie, odczytywane w systemowym kontekście całej regulacji oraz przy uwzględnieniu domniemania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, nie musi być interpretowane jako przyznanie sołectwu pełnej zdolności sądowej sensu stricto, lecz jako określenie zasad reprezentowania interesów sołectwa w określonych sytuacjach przez jego sołtysa - z zachowaniem ogólnych reguł wynikających z u.s.g.Dalej organ wywodził, że art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wyraźnie wskazuje, że statut powinien określać "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", zaś art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. nakazuje określić "organizację i zadania organów jednostki pomocniczej". Rada Gminy [...] uchwalając statut w 2005 r. miała szeroki zakres swobody kształtowania ustroju sołectwa - statut, jako akt o charakterze i ustrojowym nie może być traktowany z tą samą surowością co "klasyczne" akty wykonawcze. Rada sołecka, jak wskazuje sam ustawodawca, jest podmiotem obligatoryjnie wchodzącym w skład struktury sołectwa (art. 36 ust. 1 u.s.g.), zatem umieszczenie jej w statucie w grupie podmiotów organizacyjnych sołectwa nie musiało być oceniane jako "istotne" naruszenie prawa w rozumieniu art, 91 ust. 1 u.s.g., zwłaszcza na gruncie stanu prawnego i doktrynalnego z 2005 r. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ wskazał, że kwestionowany § 8 ust. 2 nie prowadzi do przekazania kompetencji zastrzeżonych dla organów sołectwa na inny podmiot - dotyczy jedynie możliwości powoływania pomocniczych form organizacyjnych (jak np. komisje do przeprowadzania wyborów), co odpowiada istocie samorządności lokalnej. Uprawnienie zebrania wiejskiego do powoływania komisji pomocniczych stanowi naturalne urzeczywistnienie zasady samorządności wspólnoty mieszkańców, a jego zamieszczenie w statucie nie przesądza o przekroczeniu upoważnienia ustawowego. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności przepisów aktów prawa miejscowego nie może być stosowane w sposób automatyczny. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności jest istotna sprzeczność z prawem. Nie każde uchybienie techniczno- legislacyjne czy redakcyjne, którego skutki praktyczne są minimalne lub żadne przez ponad dwie dekady, uzasadnia tak drastyczny środek jak stwierdzenie nieważności z mocą wsteczną. Odnośnie zarzutu dotyczącego posłużenia się w zaskarżonej uchwale zwrotem "w szczególności" przy określaniu zadań organów sołectwa, w ocenie Organu argumentacja skargi jest błędna, gdyż sam ustawodawca w art. 35 ust. 3 u.s.g. posłużył się zwrotem "statut jednostki pomocniczej określa w szczególności", otwierając tym samym katalog dopuszczalnych regulacji statutowych. Skoro przepis kompetencyjny sam kreuje nienumeratywny wzorzec zawartości statutu, użycie analogicznej techniki legislacyjnej w samym akcie prawa miejscowego nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic upoważnienia czy naruszenie podstawowych kanonów techniki prawodawczej. Odnośnie kwestionowanego obowiązku sołtysa dotyczącego zwoływania posiedzeń rady soleckiej oraz przewodniczenia jej obradom Organ zwrócił uwagę, że rolą sołtysa jest realizacja zadań sołectwa przy wsparciu rady sołeckiej. Przewodniczenie posiedzeniom rady sołeckiej przez sołtysa - zwłaszcza na gruncie regulacji z 2005 r. - można interpretować nie jako niedopuszczalne zacieranie granicy między organami, lecz jako wyraz praktycznego modelu współpracy, wynikającego z istoty wzajemnych relacji między organem wykonawczym sołectwa, a wspierającą go radą sołecką. W praktyce posiedzenia rady sołeckiej zazwyczaj zwołuje sołtys z własnej inicjatywy lub na wniosek członków rady. Opisany mechanizm funkcjonowania rady sołeckiej był i jest w praktyce powszechnie stosowany co potwierdza, że kwestionowany zapis oddaje rzeczywisty model działania organów sołectwa. Odnośnie przepisu § 33, w którym określono zadania rady sołeckiej jako organu sołectwa, organ podniósł że zdolność rady gminy do statutowego ukształtowania zadań rady sołeckiej wynika wprost z art. 35 u.s.g. Pozostałe kwestie wskazujące zadania i kompetencje rady soleckiej określa rada gminy w statucie sołectwa. Rada sołecka, choć nie jest odrębnym organem sołectwa w ścisłym znaczeniu, to jest podmiotem istotnym dla funkcjonowania sołectwa, obligatoryjnie wybieranym razem z sołtysem przez mieszkańców. Jej ujęcie w statucie wraz z opisem zadań służy transparentności i porządkuje zasady działania sołectwa - co stanowi realizację, a nie przekroczenie upoważnienia ustawowego.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi, który to wniosek został sformułowany w odpowiedzi na skargę z powołaniem się na art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. W doktrynie zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym w stosunku do uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego prokurator dysponuje trzema niezależnymi od siebie narzędziami kontroli: 1) zwróceniem się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie; 2) skierowaniem wniosku o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej) oraz 3) skargą do sądu administracyjnego (por. P. Turek, Prawo o prokuraturze. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 70).Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu znane są poglądy zawarte w niektórych prawomocnych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23; wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 lipca 2021 r., II SA/Sz 658/21; wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2021 r., I SA/Bk 464/21, CBOSA) zgodnie z którymi art. 70 Prawa o prokuraturze nakazuje prokuratorowi skorzystanie z pierwszej kolejności z prawa do wystąpienia do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru, co ma wynikać ze sformułowania "prokurator zawraca się", który to zwrot nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora. Dopiero w przypadku, gdy tak zastosowane środki nie usuną stanu niezgodności z prawem, prokurator powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego, co ma wynikać z użytego w art. 70 ww. ustawy zwrotu "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego".Sąd powyższego poglądu nie podziela. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 Prawa o prokuraturze i art. 50 § 1 p.p.s.a. nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. To do prokuratora zależy wybór skorzystania ze środka zaskarżenia w postaci skargi wnoszonej do sądu administracyjnego lub też prawa do zwrócenia się do tego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie, bądź też zwrócenie się do organu nadzoru o uchylenie danego aktu. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela.Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest także prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat, art. 50 teza nr 10, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. II, LEX/el. 2021; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19; wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., Il OSK 3179/14, CBOSA). Potwierdza to także art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela i poprzez wniesienie takiego środka zaskarżenia prokuratorowi przysługują prawa strony. Powołany przepis także nie zastrzega, aby prawo do wniesienia przez prokuratora skargi miało być poprzedzone zwróceniem się do organu o uchylenie lub zmianę we własnym zakresie danego aktu lub wnioskiem do organu nadzoru o podjęcie czynności nadzorczych (por. również wyroki NSA z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1463/24 i z dnia 10 września 2024 r., III OSK 387/21,CBOSA).Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.W ocenie Sądu trafnie skarżący zakwestionował przepis § 5 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że sołectwo posiada zdolność sądową, przez którą należy rozumieć zdolność występowania przed sądami jako strona postępowania. Ze stanowiskiem skarżącego należy się w pełni zgodzić. W myśl art. 2 u.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1). Gmina posiada osobowość prawną (ust. 2). Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (ust. 3). Z przytoczonego przepisu wynika, że z woli ustawodawcy jednostki pomocnicze, w tym sołectwa, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielne. Jednostka pomocnicza nie ma odrębnej od gminy podmiotowości prawnej. Nie może być odrębnym podmiotem prawa, a jej występowanie w obrocie prawnym będzie mieć miejsce tylko w ramach gminy jako osoby prawnej. Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2003 r., IV SA/2841/01 (CBOSA) podzielił to stanowisko podkreślając, że jednostki niższego rzędu takiego prawa również nie posiadają (podobnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r., III SA/Kr 612004, z dnia 22 października 2025 r., ll SA/Kr 528/25, CBOSA). W podobnym tonie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny uznając, że jednostka pomocnicza gminy nie ma osobowości prawnej (wyrok TK z 7 grudnia 2005 r., k.p. 3/2005, OTK ZU 2005, nr 11 A, poz. 131). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów przyznających jednostce pomocniczej zdolność sądową, dlatego należy w pełni podzielić stanowisko tych przedstawicieli doktryny, którzy uznają, że jednostki pomocnicze gminy nie mają zdolności procesowej, nie mogą więc być stronami czy uczestnikami w postępowaniu cywilnym, a jedynym ich procesowym uprawnieniem może być dokonywanie czynności procesowych za gminę, która jako osoba prawna ma zdolność sądową. Same jednostki pomocnicze takiej zdolności nie posiadają. Takie organy jednostki pomocniczej jak sołtys, czy przewodniczący zarządu osiedla, dzielnicy, mogą dokonywać czynności procesowych wyłącznie w ramach pełnomocnictw udzielonych przez organ wykonawczy gminy (por. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013).Powyższą argumentację należy odnieść w pełni do regulacji zawartej w § 31 ust. 1 pkt 5 statutu, w którym nałożono na sołtysa obowiązek występowania przed sądami z tytułu działań sołectwa z zakresu jego zdolności sądowej oraz uprawnienia do wnoszenia skarg i reprezentowania z tego tytułu sołectwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jak wyżej zauważono sołectwo nie jest odrębnym od gminy podmiotem w obrocie prawnym, w konsekwencji statut nie może nakładać na sołtysa obowiązek reprezentowania sołectwa przed organami administracji oraz sądami.Trafnie podważył skarżący zawarte w § 30 oraz w § 31 ust. 1 sformułowania "w szczególności" określające zadania zebrania wiejskiego (§ 30) oraz zadania sołtysa (§ 31 ust. 1). W powołanym art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 4037/21, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3778/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 marca 2021 r., II SA/Go 120/21, CBOSA, P. Chmielnicki (red.), U.s.g. Komentarz, WKP 2022, t. 3 akapit 3 i t. 4 akapit 2 do art. 35). Analiza § 30 statutu dowiodła ponadto, że poprzez zawarcie w pkt 3d tego przepisu określenia o treści "innych" stanowi on podstawę do rozszerzenia kompetencji zebrania wiejskiego. W rezultacie poprzez użycie zwrotu "w szczególności" oraz zwrotu "innych" - § 30 statutu w sposób otwarty określa kompetencje oraz sposób działania zebrania wiejskiego przy realizacji jego zadań. Z tego względu, w ocenie Sądu, § 30 w całości wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego.Zasadne jest stanowisko skargi odnośnie regulacji zawartej w § 8 ust. 2 statutu. Przypomnieć należy, że w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a domniemanie istnienia kompetencji po stronie organu, w świetle obowiązującego prawa, jest niedopuszczalne. Przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji do powoływania komisji oraz doraźnych organów sołectwa oraz do określania zakresu ich działania pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.Kolejny zarzut sformułował skarżący wobec § 8 ust. 1 pkt 3 statutu, zgodnie z którym rada sołecka jest organem wspierającym sołtysa. Jak wyżej wskazano organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.Przepis § 31 ust. 1 pkt 3 statutu stanowi, że do zadań sołtysa należy zwoływanie zebrań wiejskich i rady sołeckiej oraz im przewodniczenie Odnosząc się do tej regulacji wskazać należy, że literalne brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie jest dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., Ili OSK 3127/21, CBOSA). Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2024 r., II OSK 954/23, III OSK 55/23, CBOSA).W § 33 zaskarżonego statutu określono zadania rady sołeckiej jako organu wspomagającego sołtysa. Podkreślenia zatem wymaga, że rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli żadnego organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest utworzona w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. W statucie sołectwa określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), nie zaś rady sołeckiej.W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5, § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2, § 30, § 31 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 31 ust. 1 pkt 3 w zakresie zwrotu "i rady sołeckiej", § 31 ust. 1 pkt 5, § 33.Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a..