Wyrok - II SA/Go 244/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 18 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr XXI/109/05 w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy [...] – sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częśStwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr XXI/109/05 w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy [...] – sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częś
Data orzeczenia
18 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Jacek Jaśkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
UZASADNIENIE
1. Prokurator Okręgowy w [...] (skarżący), powołując się na art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), art. 3 § 1 pkt 3, art. 5 i art. 67 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 390, ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., Nr XXI/109/05, w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej Gminy [...] - sołectwa [...].Uchwałę tę skarżący zaskarżył w części dotyczącej § 5, § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2, § 30, § 31 w zakresie zwrotu: "w szczególności", § 31 ust. 1 pkt 3, w zakresie zwrotu: "i rady sołeckiej", § 31 ust. 1 pkt 5 oraz § 33.Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 11b ust. 1, art 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.2. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie w całości, bądź o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu nie ziściły się przestanki do wystąpienia przez skarżącego ze skargą w niniejszej sprawie, a co najmniej jest ona przedwczesna.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:3. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.4. Sprawa, za zgodą stron została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.5. Skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.6. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny,ST2001 r., z. 1-2, s. 101-102).7. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.W orzecznictwie można spotkać pogląd, że art. 70 Prawa o prokuraturze nakazuje prokuratorowi skorzystanie z pierwszej kolejności z prawa do wystąpienia do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru, co ma wynikać ze sformułowania "prokurator zawraca się", który to zwrot nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora. Dopiero w przypadku, gdy tak zastosowane środki nie usuną stanu niezgodności z prawem, prokurator powinien wnieść skargę do sądu administracyjnego, co ma wynikać z użytego w art. 70 tej ustawy zwrotu "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2023 r., I SA/Bk 79/23; WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r., II SA/Sz 658/21 i WSA w Białymstoku z 10 listopada 2021 r., I SA/Bk 464/21; CBOSA).Sąd powyższego poglądu nie podziela, gdyż tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 Prawa o prokuraturze i art. 50 § 1 p.p.s.a. nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. W doktrynie wskazuje się bowiem, że prokurator dysponuje trzema niezależnymi od siebie narzędziami kontroli:1) zwróceniem się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie;2) skierowaniem wniosku o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej) oraz3) skargą do sądu administracyjnego.(por. P. Turek, Prawo o prokuraturze. Komentarz, Warszawa 2023, tezy do art. 70).To do prokuratora należy zatem wybór skorzystania ze środka zaskarżenia w postaci skargi wnoszonej do sądu administracyjnego lub też prawa do zwrócenia się do tego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie, bądź też zwrócenie się do organu nadzoru o uchylenie danego aktu. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela.8. Nadto, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest także prokurator, którego legitymacja nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, a jej jedyną podstawą jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, LEX/el., teza 10 do art. 50, a także wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., III OSK 2445/19 oraz 27 września 2016 r., Il OSK 3179/14; CBOSA).Potwierdza to także art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela i poprzez wniesienie takiego środka zaskarżenia prokuratorowi przysługują prawa strony.9. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.10. W ocenie Sądu trafnie skarżący kwestionuje przepis § 5 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że sołectwo posiada zdolność sądową, przez którą należy rozumieć zdolność występowania przed sądami jako strona postępowania. W myśl art. 2 u.s.g. gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1). Gmina posiada osobowość prawną (ust. 2). Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (ust. 3).Z przytoczonego przepisu wynika, że z woli ustawodawcy jednostki pomocnicze, w tym sołectwa, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielne. Jednostka pomocnicza nie ma odrębnej od gminy podmiotowości prawnej. Nie może być odrębnym podmiotem prawa, a jej występowanie w obrocie prawnym będzie mieć miejsce tylko w ramach gminy jako osoby prawnej. Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., IV SA/2841/01, CBOSA).11. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów przyznających jednostce pomocniczej zdolność sądową, dlatego należy w pełni podzielić stanowisko tych przedstawicieli doktryny, którzy uznają, że jednostki pomocnicze gminy nie mają zdolności procesowej, nie mogą więc być stronami czy uczestnikami w postępowaniu cywilnym, a jedynym ich procesowym uprawnieniem może być dokonywanie czynności procesowych za gminę, która jako osoba prawna ma zdolność sądową. Same jednostki pomocnicze takiej zdolności nie posiadają. Takie organy jednostki pomocniczej jak sołtys, czy przewodniczący zarządu osiedla, dzielnicy, mogą dokonywać czynności procesowych wyłącznie w ramach pełnomocnictw udzielonych przez organ wykonawczy gminy.Odnosi się to w sprawę do przepisu § 31 ust. 1 pkt 5 statutu, w którym nałożono na sołtysa obowiązek występowania przed sądami z tytułu działań sołectwa z zakresu jego zdolności sądowej oraz uprawnienia do wnoszenia skarg i reprezentowania z tego tytułu sołectwa przed NSA, gdyż statut nie może nakładać na sołtysa obowiązek reprezentowania sołectwa przed organami administracji oraz sądami.12. Trafnie podważa też skarżący zawarte w statucie sformułowania "w szczególności", określające zadania zebrania wiejskiego (§ 30) oraz zadania sołtysa (§ 31 ust. 1). W art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe.Jednakże z powyższego nie można wywodzić uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa.Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 4037/21 i 15 czerwca 2021 r., III OSK 3778/21; także wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 marca 2021 r., II SA/Go 120/21; CBOSA).13. Analiza § 30 statutu wskazuje ponadto na to, że zawarcie w pkt 3d tego przepisu określenia o treści "innych" stanowi on podstawę do rozszerzenia kompetencji zebrania wiejskiego. W rezultacie poprzez użycie zwrotu "w szczególności" oraz zwrotu "innych" - § 30 statutu w sposób otwarty określa kompetencje oraz sposób działania zebrania wiejskiego przy realizacji jego zadań. Z tego względu, w ocenie Sądu, § 30 w całości powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego.14. Zasadne jest stanowisko skargi dotyczące § 8 ust. 2 statutu. Przypomnieć należy, że w myśl art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a domniemanie istnienia kompetencji po stronie organu, w świetle obowiązującego prawa, jest niedopuszczalne. Przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji do powoływania komisji oraz doraźnych organów sołectwa oraz do określania zakresu ich działania pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.15. Zasadny jest także zarzut dotyczący § 8 ust. 1 pkt 3 statutu, zgodnie z którym rada sołecka jest organem wspierającym sołtysa. Jak wyżej wskazano organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. (a contrario) wynika zatem, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.Przepis § 31 ust. 1 pkt 3 statutu stanowi, że do zadań sołtysa należy zwoływanie zebrań wiejskich i rady sołeckiej oraz im przewodniczenie Odnosząc się do tej regulacji wskazać należy, że literalne brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie jest też dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17 i 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21; CBOSA).Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2024 r., II OSK 954/23 i III OSK 55/23; CBOSA).16. W § 33 zaskarżonego statutu określono zadania rady sołeckiej jako organ wspomagającego sołtysa. Podkreślenia zatem wymaga, że rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli żadnego organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest utworzona w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. W statucie sołectwa określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), nie zaś rady sołeckiej.17. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.