Wyrok z 18 marca 2026, sygn. XVII AmE 3/25
W skrócie
Sygn. akt XVII AmE 3/25
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 marca 2026 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:
Przewodniczący – Sędzia SO Małgorzata WilińskiProtokolant – st. sekr. sąd. Wioleta Banaszekpo rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z odwołania (...) sp. z o.o. z siedzibą w P.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej
na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 22 lipca 2024 r. (...).(...) (...) DKN:(...)
1. oddala odwołanie,
2. zasądza od (...) sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720,00 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego, wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.
SSO Małgorzata Wiliński
Sygn. akt: XVII AmE 3/25
UZASADNIENIE
wyroku z dnia 18 marca 2026 r.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: organ, pozwany, Prezes URE, Prezes Urzędu) decyzją z 22 lipca 2024 r., nr (...).(...) (...)DKN: (...), na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 266, dalej: p.e.) oraz w zw. z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a. ), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy – (...) sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: powód, przedsiębiorca, spóka), posiadającemu numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...), orzekł:
1. że przedsiębiorca naruszył warunek 2.2.1. koncesji na obrót paliwami ciekłymi z 24 czerwca 2010 r. w sprawie udzielenia koncesji na obrót paliwami ciekłymi nr (...), w brzmieniu nadanym decyzją z 23 grudnia 2020 r., nr (...).(...) (...), w ten sposób, iż na stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości P., ul. (...), w dniu 10 października 2022 r. roku oferował do sprzedaży olej napędowy, niespełniający wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 października 2015 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1680) w zakresie stabilności oksydacyjnej;
2. za działania opisane w pkt pierwszym wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 5 000 zł (pięć tysięcy złotych).
(decyzja, k. 6 – 14 akt sądowych)
Przedsiębiorca – (...) sp. z o.o. z siedzibą w P. odwołał się od powyższej decyzji zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisu art. 81 a § 1 k.p.a. , poprzez jego niezastosowanie, tj. rozstrzygnięcie wątpliwości co do jakości oferowanego przez odwołującego się produktu na jego niekorzyść poprzez zastosowanie przy ocenie jakości paliwa miernika niekorzystnego dla odwołującego się, wbrew obowiązkowi nałożonemu przez ustawę;
2. naruszenie przepisu art. 56 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust 6. p.e. poprzez nałożenie na spółkę nadmiernej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, z uwagi na stwierdzenie uchybienia w postaci niewywiązania się z obowiązków wynikających z koncesji poprzez dostarczanie paliw w niższej jakości niż przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 października 2015 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1680, dalej: rozporządzenie), podczas gdy spełniało ono wymogi przy zastosowaniu innego przewidzianego przez regulacje miernika;
3. naruszenie przepisów Załącznika nr 3 do rozporządzenia, poprzez stwierdzenie, że „jedynie zachowanie dwóch parametrów we wskazanym zakresie wskazuje na paliwo o prawidłowych parametrach”, podczas gdy przepisy owego rozporządzenia nie uprzywilejowują żadnego ze wskazanych mierników – wręcz przeciwnie, uznają je za równorzędne.
W oparciu o powyższe powód wniósł o uchylenie decyzji, ewentualnie o jej zmianę poprzez obniżenie kary nałożonej przez organ.
(odwołanie, k. 16 – 19 akt sądowych)
W odpowiedzi na odwołanie Prezes URE wniósł o oddalenie odwołania w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz od powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
(odpowiedź na odwołanie, k. 33 – 37 akt sądowych)
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:
(...) sp. z o.o. z siedzibą w P. jest spółką prawa handlowego wpisaną do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem: (...). Przedmiotem przeważającej działalności spółki jest sprzedaż hurtowa paliw i produktów pochodnych.
(okoliczności bezsporne, KRS spółki, k. 45 akt sądowych)
Przedsiębiorca posiada koncesję na obrót paliwami ciekłymi nr (...), wydaną decyzją z 24 czerwca 2020 r. ze zm., na okres od 24 czerwca 2010 r. do 25 czerwca 2030 r. Przedmiot działalności objętej ww. koncesją stanowi działalność gospodarcza polegająca na obrocie paliwami ciekłymi przy wykorzystaniu środków transportu paliw ciekłych – cystern drogowych oraz przy wykorzystaniu stacji paliw ciekłych zlokalizowanych:
1. w miejscowości E. przy ul. (...);
2. w miejscowości P., przy ul. (...);
3. w miejscowości (...), (...)-(...) N.;
4. w miejscowości Z. (...), (...)-(...) E.;
5. w miejscowości R. – (...), (...)-(...) O..
(okoliczność bezsporna, informacja ogólnie dostępna, (...))
Pismem z 10 lipca 2023 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) poinformował Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wynikach kontroli przeprowadzonej w 10 października 2022 r., na użytkowanej przez spółkę stacji paliw ciekłych zlokalizowanej w miejscowości P., ul. (...). W toku kontroli ujawniono, że przedsiębiorca oferował na ww. stacji paliw olej napędowy, który nie spełniał wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 9 października 2015 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1680).
(pismo Prezesa UOKiK, k. 1 – 12 akt administracyjnych)
Zgodnie ze sprawozdaniem z badań nr (...) z 18 października 2022 r., przeprowadzonych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Laboratorium w X., stabilność oksydacyjna przebadanej próbki podstawowej oleju napędowego nie spełniała wymagań jakościowych. Wynik badania dał wartość 6,5 h podczas gdy wymagania jakościowe (z uwzględnieniem tolerancji przyjętej dla tej metody badawczej) określają dla tego parametru wartość min. 17,5 h.
(protokół z badań nr (...), k. 11 – 11v akt administracyjnych)
Przedsiębiorca zrezygnował z badania próbki kontrolnej oleju napędowego ON, pobranego podczas kontroli 10 października 2022 r.
(oświadczenie przedsiębiorcy 25 października 2022 r., k. 12 akt administracyjnych)
W związku z powyższym, pismem z 6 września 2023 r. Prezes URE zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z możliwością naruszenia warunku 2.2.1. udzielonej przedsiębiorcy koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Jednocześnie organ wezwał spółkę do złożenia szczegółowych wyjaśnień w sprawie oraz przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, w szczególności do nadesłania:
1. informacji o ogólnej sytuacji finansowej przedsiębiorcy;
2. dokumentów finansowych za 2022 r. (bilans, rachunek zysków i strat, sprawozdanie F-01 itp.);
3. oświadczenia o osiągniętych w 2022 r. przychodach i dochodach z działalności gospodarczej ogółem oraz z działalności koncesjonowanej w zakresie sprzedaży paliw ciekłych;
4. dowodów wydania paliwa dostarczonego na stację paliw ciekłych z bazy paliw dla 4 ostatnich dostaw paliw ciekłych przed stwierdzeniem niewłaściwej jakości paliwa;
5. faktur zakupu paliw ciekłych dostarczonych na stację paliw dla 4 ostatnich dostaw przed stwierdzeniem niewłaściwej jakości paliwa;
6. świadectw jakości paliw ciekłych dostarczonych na stację dla 4 ostatnich dostaw przed stwierdzeniem niewłaściwej jakości paliwa;
7. komunikatów potwierdzających zgłoszenie w systemie (...) przewozu i nadania numeru referencyjnego dla przewozu rozpoczynającego się na terytorium Polski dla 4 ostatnich dostaw przed stwierdzeniem niewłaściwej jakości paliw.
(pismo organu z 6 września 2023 r., k. 13 – 14v akt administracyjnych)
W piśmie z 25 września 2023 r. przedsiębiorca nadesłał żądane dokumenty i wyjaśnienia oraz stanął na stanowisku, iż zarzut naruszenia koncesji dotyczący obrotu paliwem, którego parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi w obowiązujących przepisach prawa, nie ma podstaw faktycznych i prawnych. Przedsiębiorca jednocześnie zwrócił uwagę, iż w jego ocenie, przedmiotowe postępowanie toczyło się w tej samej sprawie, co postepowanie prowadzone pod sygnaturą (...) (...).
(Zgodnie z przypuszczeniem organu przedsiębiorca miał na myśli postępowanie prowadzone pod sygnaturą (...).(...) (...), które istotnie dotyczyło niewłaściwej jakości oleju napędowego w zakresie stabilności oksydacyjnej, pobranego na stacji paliw ciekłych w P., ul. (...), 25 października 2022 r.)
Jak dalej wyjaśniał przedsiębiorca, wskazane przez niego postępowanie dotyczyło jakości próbki pobranej przez pracowników (...) Urzędu Celno-Skarbowego, a przedmiotowe postępowanie dotyczyło próby pobranej przez pracowników (...) Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej. Przedsiębiorca zaznaczył przy tym, iż nie przyjmował dostaw paliw ciekłych w czasie dzielącym wskazane wyżej pobory próbek, zatem – w jego ocenie – przedmiotem postępowania jest jakość tego samego paliwa zgromadzonego w tym samym zbiorniku.
Przedsiębiorca wskazał, że „zgodnie z treścią załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 października 2015 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw, stabilność oksydacyjna oleju napędowego może zostać oznaczona albo w jednostkach „g/m3” albo „h”, przy czym jako pierwszy parametr ustawodawca wymienia „g/m3”. I tak, stabilność oksydacyjna oleju napędowego wyrażona w g/m3 powinna wynosić poniżej 25, a ta wyrażona w h powinna być wyższa niż 20” oraz „W niniejszej sprawie próbki oleju napędowego pobrane w tym samym miejscu i czasie i zbadane w zakresie stabilności oksydacyjnej w dwóch różnych jednostkach miary dały różne (rozbieżne) wyniki. Stabilność oksydacyjna pobranego oleju napędowego oznaczona w g/m3 dała wynik prawidłowy (…), a ta oznaczona w h dała wynik nieprawidłowy”.
Przedsiębiorca ocenił, iż „Nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozstrzygania zaistniałej rozbieżności na niekorzyść przedsiębiorcy, skoro żadna z ujętych jednostek pomiaru stabilności oksydacyjnej nie została wskazana przez ustawodawcę jako ważniejsza lub bardziej wiarygodna (choć jednostka g/m3 wskazana została przez ustawodawcę jako pierwsza).”
Przedsiębiorca dodatkowo wskazał, iż co prawda postępowanie przed (...) Wojewódzkim Inspektorem Inspekcji Handlowej zakończyło się wydaniem 25 października 2022 r. decyzji (nr PHU – (...)) o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oleju napędowego w ilości 670 l i wycofania go z obrotu ze stacji paliw w miejscowości P., ul. (...), jednakże decyzja ta – w następstwie jej zaskarżenia – została uchylona przez organ odwoławczy w całości.
Przedsiębiorca oświadczył, że „(…) prawdopodobną przyczyną zaniżonego wyniku badania stabilności oksydacyjnej w jednostce „h” była obecność metali ciężkich w infrastrukturze stacji paliw, a ściśle rurociągów miedzianych łączących podziemny zbiornik paliwowy z dystrybutorem. Powodowało to szybki spadek wyników badania stabilności w godzinach dla produktu znajdującego się w kontakcie z metalami ciężkimi. Podkreślenia wymaga jednocześnie fakt, że wskazane miedziane elementy infrastruktury były dopuszczone do użytku i w pełni zgodne z przepisami prawa. Z wszelkiej ostrożności Spółka dokonała wymiany wspomnianych elementów.”
Przedsiębiorca oświadczył, że zlecił Laboratorium Paliw Płynnych i Ochrony Środowiska w G. badanie drugiej próby oleju napędowego pobranej przez pracowników (...) Urzędu Celno-Skarbowego, zaś uzyskane wyniki badań (sprawozdanie nr (...), k. 46 akt adm.) wskazały, iż stabilność oksydacyjna wyniosła 12 g/m3, co mieściło się w określonej przepisami normie.
(pismo przedsiębiorcy z 25 września 2023 r., k. 16 – 49 akt administracyjnych)
Pismem z 9 stycznia 2024 r. znak (...) (...) Departament Inspekcji Handlowej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, celem uzupełnienia nadesłanego materiału dowodowego dotyczącego przeprowadzonej kontroli jakości paliw ciekłych na stacji paliw w miejscowości P., ul. (...), nadesłał do Urzędu Regulacji Energetyki pismo (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z 27 października 2022 r., prostujące błędy pisarskie w protokole kontroli (k. 8 – 10 akt adm.) w związku z kontrolą przeprowadzoną 25 października 2022 r.
(pismo z 9 stycznia 2024 r., k. 58 – 60 akt administracyjnych)
Prezes URE wezwał przedsiębiorcę do uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nadesłanie:
1. uwierzytelnionych kopii sprawozdania finansowego za 2023 r., względnie wstępnej informacji o uzyskanych przez przedsiębiorcę przychodach i dochodach z działalności gospodarczej ogółem, ze wskazaniem poziomu należności i zobowiązań przedsiębiorcy na koniec 2023 r.;
2. oświadczenia o osiągniętych w 2023 r. przychodach i dochodach z działalności koncesjonowanej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi;
3. wszelkich innych, istotnych z punktu widzenia przedsiębiorcy, informacji o aktualnej sytuacji finansowej.
(wezwanie Prezesa URE z 21 lutego 2024 r., k. 62 – 63 akt administracyjnych)
W odpowiedzi, pismem z 6 maja 2024 r. przedsiębiorca nadesłał żądane dokumenty oraz informacje.
(pismo spółki z 6 maja 2024 r., k. 70 – 74 akt administracyjnych)
Zawiadomieniem z 4 czerwca 2024 r. organ poinformował przedsiębiorcę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
(zawiadomienie Prezesa URE z 4 czerwca 2024 r., k. 76 – 77v akt administracyjnych)
Przedsiębiorca nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.
(...) sp. z o.o. w 2023 r. osiągnął przychód z działalności koncesjonowanej w kwocie (...) zł.
(oświadczenie powoda z dnia 16.04.2024 r. k. 72 akt administracyjnych)
Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów złożonych w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego, których autentyczność nie była podważana przez żadną ze stron postępowania, jak też w oparciu o niekwestionowane twierdzenia stron.
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje.
Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r., znak: (...).(...) (...) ustalony został tekst jednolity koncesji na obrót paliwami ciekłymi z dnia 24 czerwca 2010 r. Nr (...), udzielonej przedsiębiorcy - (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P., posiadającemu numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...), na okres od dnia 24 czerwca 2010 r. do dnia 25 czerwca 2030 r.
Zgodnie z obowiązującym odwołującą spółkę warunkami koncesji, koncesjonariuszowi nie wolno było czynić przedmiotem obrotu paliw ciekłych, których parametry jakościowe są niezgodne z parametrami określonymi obowiązującymi przepisami i wynikającymi z zawartych umów ( pkt 2.2.1. koncesji vide k. 78v akt administracyjnych). W przywołanym zapisie Prezes Urzędu upatrywał fundament nałożenia kary pieniężnej na odwołującą, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.). Przepis ten penalizuje nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji. Interpretacja przywołanej normy była przedmiotem licznych wypowiedzi i analiz Sądu Najwyższego odnoszących się do oceny, czy koncesja jest autonomicznym źródłem obowiązków, czy też jest jedynie odwołaniem do obowiązków wynikających z innych aktów prawnych. W tym zakresie ukształtowały się dwie linie orzecznicze. Pierwsza zakładała, że penalizowane jest jedynie naruszenie obowiązków wprost wynikających z koncesji, a jako takiego nie można traktować obowiązku, którego bezpośrednim źródłem jest przepis obowiązującego prawa ( zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 06 października 2011 r. sygn. akt III SK 18/11, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt III SK 82/13, z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt III SK 29/14, z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SK 2/15, z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SK 28/15, z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt III 35/15, z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I NSK 13/18). Drugi pogląd zakładał, że obowiązek wynikający z koncesji stanowi obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, która to konkretyzuje określony w ustawie obowiązek prawny wobec indywidualnego koncesjonariusza (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt III SK 14/17, z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I NSK 14/18). W wyniku istniejących w orzecznictwie rozbieżności Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 09 lipca 2019 r. sygn. akt I NSZP 1/19 ( opubl. system Legalis nr 1967690) podjął uchwałę wskazującą, że nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczącego działalności koncesjonowanej. Pogląd ten został poparty także w późniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego ( zob. np. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z dnia 8 maja 2020 r. sygn. akt I NSK 108/18, opubl. Lex nr 2354953) i przychyla się do niego również Sąd Okręgowy w składzie niniejszym.
W myśl art. 3 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz.U. z 2023.846 t.j.) paliwa transportowane, magazynowane, wprowadzane do obrotu oraz gromadzone w stacjach zakładowych powinny spełniać wymagania jakościowe, określone dla danego paliwa ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników zamontowanych w pojazdach, w tym ciągnikach rolniczych, maszynach nieporuszających się po drogach, a także rekreacyjnych jednostkach pływających. Z kolei jak zakłada art. 7 ust.1 pkt 1 tej ustawy zabrania się transportowania, magazynowania, wprowadzania do obrotu oraz gromadzenia w stacjach zakładowych: paliw ciekłych niespełniających wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 (…). Na podstawie tegoż przepisu wydane zostało rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 09 października 2015 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1680 ze zm.
W niniejszej sprawie koniecznym było rozstrzygnięcie, czy odwołujący oferował do sprzedaży olej napędowy ON, który nie spełniał wymagań jakościowych określonych w przywołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych. Sąd we wskazanym zakresie opierał się na dokumentach załączonych do akt postępowania administracyjnego. Ze sporządzonego w dniu 10 października 2022 r. protokołu z czynności kontroli wynikało, że (...) Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w X. przeprowadził kontrolę na stacji paliw położonej w miejscowości P. przy ul. (...). W toku kontroli pobrano dwie próbki oleju napędowego tj. próbkę - (...) i próbkę kontrolną – (...). Z przeprowadzonego badania próbki oleju napędowego stwierdzono, iż próbka ta nie spełnia wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 października 2015 r. ze względu na znacznie zaniżony parametr stabilności oksydacyjnej, który wynosił 6,5h przy wymaganiach jakościowych minimum 20h z tolerancją -2,5h ( k. 9,11 akt administracyjnych).
Odwołująca spółka samodzielnie zleciła w dniu 09 grudnia 2022 r. przeprowadzenie badania kolejnej próbki. Wyniki Laboratorium Paliw Płynnych i Ochrony Środowiska w G. dały 12 g/m 3 przy normie 25 g/m 3 ( k. 46 akt administracyjnych). Tym samym materiał dowodowy zawierał różne wyniki kontroli jakościowej pobranego oleju napędowego wykazujące przekroczenie wymagań jakościowych ze względu na parametr stabilności oksydacyjnej.
Odnosząc tak ustalony stan faktyczny do obowiązującego rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, wskazać trzeba, że wymagania jakościowe dla oleju napędowego w odniesieniu do stabilności oksydacyjnej zostały ujęte w dwóch jednostkach tj. godzinowej oraz g/m 3 (załącznik nr 3). W pierwszym wypadku określono minimum takiej stabilności tj. 20h, a w drugim wypadku maksimum tj. 25 g/m 3. Jak wynika z adnotacji nr 4 rozporządzenia stabilność określana w jednostce g/m 3 dla oleju napędowego zawierającego powyżej 2% estrów metylowych ((...)) stanowi dodatkowe wymaganie. Wykładnia językowa zapisu wskazuje zatem, że w przypadku olej zawierającego określoną ilość estrów, aby stabilność oksydacyjna została zachowana, spełnione muszą być parametry jakościowe określone obiema jednostkami. W omawianej sprawie poddany kontroli olej napędowy zawierał 9,8 % estrów metylowych ( k. 11 akt administracyjnych). Tym samym, aby olej ten spełniał wymagania jakościowe, koniecznym było, aby stabilność oksydacyjna nie była krótsza 20h oraz nie dawała wyniku wyższego niż 25 g/m 3. Oba te parametry musiały być łącznie zachowane. Niespełnienie chociażby jednego z nich oznaczało, że wymagania jakościowe paliwa nie zostały zachowane. Tym samym w przypadku ustalenia, że parametry te mierzone jedenastką godzinową nie zostały zachowane, brak było konieczności przeprowadzania badania w oparciu o inną jednostkę.
Jak wskazano wyżej, dwukrotnie przeprowadzone badania jakości oleju napędowego wskazywały, że parametr stabilności oksydacyjnej odnoszący się do jednostki godzinowej nie został zachowany. Okoliczność ta mogła i stanowiła samodzielną podstawę dla uznania, że odwołująca spółka wprowadziła do obiegu olej napędowy nie spełniający wymagań jakościowych. Nie ma w tej sytuacji zatem żadnego znaczenia badanie przeprowadzone na zalecenie spółki. W szczególności inne wyniki badania odnoszące się do jednostki g/m 3 nie mogły prowadzić do uznania, że decyzja nakładająca na przedsiębiorcę karę prowadzi do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości co do stanu faktycznego. Strona kwestionuje de facto wykładnię przepisów rozporządzenia, a nie ustalony w sprawie stan faktyczny. Wątpliwości nie wprowadza również decyzją Prezesa UOKiK z dnia 15 lutego 2023 r., znak: (...) (...) ( k. 40-44v akt administracyjnych), którą została uchylona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia 25 października 2022 r., znak: (...), zarządzająca wstrzymanie wprowadzania do obrotu oleju napędowego w ilości 670 litów i wycofanie go z obrotu ze stacji paliw w miejscowości P. ((...)-(...)), ul. (...). Strona błędnie odwołuje się do tej decyzji jako dowodu, że paliwo spełniało wymagania jakościowe ( por. k. 18 odwołania). Wspominania decyzja Prezesa UOKiK w rzeczywistości potwierdza, że paliwo nie spełniało wymagań jakościowych. Prezes UOKiK stwierdził bowiem expresses verbis, że paliwo „(...) nie spełniało wymagań jakościowych w zakresie parametru - stabilność oksydacyjna. (...) W dacie wydania, zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej była zasadna” ( str. 6-7 decyzji Prezesa UOKiK k. 42v-34 akt administracyjnych). Powodem zaś uchylenia decyzji organu I instancji była następcza zmiana stanu faktycznego związana z wymianą miedzianych elementów konstrukcji instalacji wydającej paliwo, z którymi wcześniejszy kontakt wpływał na wyniki jakościowe oleju napędowego. Nie zmienia to jednak faktu, że pierwotnie pobrane próbki nie spełniały wymagań jakościowych, i takie też paliwo udostępniane było do obrotu na stacji paliw użytkowanej przez odwołującą spółkę. Odwołująca spółka jako profesjonalista powinna mieć fachową wiedzę i umiejętności, które pozwolą na stworzenie takiego systemu dystrybucji paliw, aby wykluczyć wprowadzenie do obrotu paliwa złej jakości. Takie mechanizmy związane z wymianą miedzianych elementów nastąpiły dopiero po kontroli skutkującej wydaniem zaskarżanej decyzji.
Normy dotyczące parametrów jakościowych paliw ciekłych wyznaczone zostały między innymi w celu zapewnienia użytkownikom pojazdów samochodowych dostępu do paliw o jak najlepszej jakości. Normy te ustanowione są właśnie w celu zabezpieczenia powszechnego obrotu konsumenckiego. Zatem to prawodawca wyznaczył minimalny poziom jakości paliwa, który również jest uznawany za bezpieczny w użytkowaniu zarówno dla konsumenta, jak i środowiska. Wobec powyższego, wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych niespełniających wyznaczonych norm jest działaniem na niekorzyść odbiorców paliw (konsumentów) i stanowi wprowadzanie konsumentów w błąd poprzez sprzedaż towaru o jakości innej; niż wymagana. Na koncesjonariuszu ciąży obowiązek stworzenia takiej organizacji obrotu, aby wykluczyć możliwość wprowadzenia do sprzedaży paliwa o jakości nieodpowiadającej obowiązującym przepisom. Należy mieć na względzie, że nabywca końcowy paliwa (konsument) tym bardziej nie ma możliwości kontroli paliwa na stacji paliwowej. W koncesjonowaniu działalności gospodarczej polegającej na obrocie paliwami ciekłymi należy upatrywać celu, jakim jest stworzenie takiego systemu dystrybucji, w którym konsument może mieć pełne zaufanie do jakości sprzedawanego paliwa.
Warto odnotować, iż sprawa o częściowo zbliżonym stanie faktycznym była już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 29 marca 2023 r. ( sygn. akt XVII AmE 69/22, niepubl). wskazał, że to, iż po kontroli, która ujawniła niewłaściwe parametry sprzedawanego paliwa, doszło modernizacji stacji poprzez wymianę rurociągów miedzianych na rurociągi nieposiadającej miedzi, nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji Prezesa Urzędu. W takim wypadku uzasadnione jest także utrzymanie w mocy kary w symbolicznej wysokości 5.000 zł celem zmotywowania przedsiębiorcy do utrzymywania właściwej stabilności oksydacyjnej, a w szerszej perspektywie - do utrzymywania dyscypliny przedsiębiorców prowadzących działalność koncesjonowaną w zakresie dbałości o jakość sprzedawanego przez nich paliwa, gdyż bez nałożenia kary dyscyplina rynkowa po stronie przedsiębiorców mogłaby nie zostać zachowana.
Ponadto w stosunku do tej samej strony, w tym samym stanie faktycznym, wydany został już także w dniu 10 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn. akt XVII AmE 168/23 wyrok oddalający odwołanie. Rozstrzygnięcie to jest prawomocne.
Przedstawione wywody wskazują, że żądanie odwołania dotyczące uchylenia decyzji Prezesa Urzędu było niezasadne.
Kolejny zarzut odwołania odnosił się do naruszenia art. 56 ust. 3 i 6 Prawa energetycznego poprzez błędne zastosowanie przesłanek wymiaru kary i w konsekwencji wymierzenie przedsiębiorcy zbyt wysokiej kary pieniężnej, podczas gdy wprowadzone do obrotu paliwo spełniało jeden z obowiązujących parametrów jakościowych.
Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że kara za naruszenie obowiązków wynikających z koncesji nie może być niższa niż 2000 zł i nie może być wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Drugi reguluje, że ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe.
Przechodząc do omówienia zarzutów na wstępie należy wskazać, że utrwalony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, jest pogląd, że odpowiedzialność na podstawie przepisów ustawy Prawo energetyczne ma charakter obiektywny, wynikający z samego faktu naruszenia określonych norm prawnych. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może powoływać się na brak winy ( zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 19 grudnia 2008 r., sygn. akt III SK 10/08, opubl. system Legalis nr 1885077). Okoliczność ta jest irrelewantna dla samego faktu wymierzenia kary, jak i odstąpienia od karania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uzależnienia samego wymierzenia kary lub zastosowania odstąpienia od jej wymierzenia od zawinienia, a tym samym subiektywizacja odpowiedzialności za naruszenia przepisów, wskazałby tę przesłankę treści art. 56 ust. 3 i 6a ustawy, czego jednak nie uczynił ( zob. postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III SK 22/16, opubl. system Legalis nr 2586425 ). Tym samym odpowiedzialność przedsiębiorcy istnieje w oderwaniu od winy i do jej ustalenia nie jest konieczne wykazanie zawinionego zachowania, lecz wystarcza stwierdzenie faktu zaistnienia określonego naruszenia prawa. Niemniej jednak pomimo tego, że do stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorcę ciążących na nim obowiązków wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot zachował się w sposób niezgodny z wiążącym go nakazem albo zakazem, to gdy dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, konieczne jest uwzględnienie różnego rodzaju elementów o charakterze subiektywnym, składających się na podmiotową stronę odpowiedzialności zagrożonej dolegliwymi karami pieniężnymi. O ile zatem do zastosowania klasycznych sankcji administracyjnych wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu niezgodności zachowania adresata z treścią normy, o tyle w przypadku nakładania przez organ kary pieniężnej to dla wymierzania jej wysokości oraz oceny możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, istotną rolę odgrywają czynniki o charakterze subiektywnym, odtwarzane w oparciu o analizę całokształtu zachowania karanego przedsiębiorcy, jego motywacji, kontekstu zarzucanego mu naruszenia, czy chociażby wpływu przedsiębiorstwa na uchybienie obowiązującym normom ( tak wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SK 36/14, opubl. Legalis nr 1187402). Ukształtowany jest przy tym pogląd, że oceniając, czy zachowanie sprawcy można zakwalifikować jako działanie o wysokiej lub znikomej społecznej szkodliwości, odwołać należy się do stopnia weryfikacji tego stopnia wypracowanego na gruncie prawa karnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, opubl. system Legalis nr 1086887 ). Zgodnie z art. 115 § 2 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu bierze się pod uwagę: rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych obowiązków, postać zamiaru, motywację sprawcy oraz rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Podstawowe znaczenie mają przy tym rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem ( zob. zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV KK 382/10, opubl. Lex nr 846390).
Wobec tego w rozpoznanej sprawie w pierwszej kolejności Sąd obowiązany był odpowiedzieć na pytanie, jakie dobra chronione prawem zostały naruszone i jaka jest szkodliwość tego naruszenia dla tych dóbr. Z art. 3 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw wynika, że dobrami tymi są środowisko, zdrowie ludzkie oraz interes ekonomiczny użytkowników pojazdów.
Zdaniem Sądu przekroczenie już jednej normy jakościowej paliwa, przy wymaganiu łącznego spełnienia dwóch parametrów jakościowych, oraz przy uwzględnieniu stopnia tegoż przekroczenia nie przemawia za przyjęciem, że szkodliwość czynu odwołującej była znikoma. Jak to wskazał Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt VII AGa 761/18 ( opubl. system Legalis nr 1808337 ) po to są ustanowione pewne normy, które muszą spełniać poszczególne rodzaje paliw, aby chronić klientów i ich pojazdy, a ostatecznie bezpieczeństwo komunikacji i środowisko. Dlatego też koncesjonowanie wprowadza się w przypadku działalności, które mają szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli lub inny ważny interes publiczny. Przyznanie takiej koncesji stanowi swoistą gwarancję dla odbiorców paliw, że działalność koncesjonowana prowadzona jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przekład się to także na surowszą ocenę staranności wymaganej od takiego przedsiębiorcy. Przedsiębiorca jako podmiot koncesjonowany uważany jest przez konsumentów za pewne źródło gwarantujące, że sprzedawane przez niego paliwo spełnia wszystkie dopuszczalne normy.
Sąd pragnie także zauważyć, że przy interpretacji przesłanki szkodliwości społecznej czynu, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dysponuje pewnym luzem decyzyjnym, i nawet w razie ziszczenia się tej przesłanki uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia, w tym co do wysokości kary. Jako że są to kryteria słusznościowe, których stosowanie jest wpisane w istotę uznania administracyjnego, sąd nie powinien co do zasady zastępować Prezesa Urzędu w ocenie, czy w konkretnym przypadku wspomniane kryteria wymagają nałożenia kary ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie - VII Wydział Gospodarczy z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, opubl. system Legalis nr 2713763). Oczywiście pozostawienie oceny przesłanek odnoszących się do wysokości kary organowi regulacyjnemu, nie oznacza, że ocena zasadności i legalności skorzystania z tej instytucji wyłączona jest spod kompetencji sądu ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17). Należy jednak mieć tu na uwadze, że celem ustawodawcy umieszczającego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest poszerzenie władzy organu, a konsekwencji kontrola sądowa w tym wypadku nie może sięgać głęboko, gdyż w innym razie instytucja uznania administracyjnego stałaby się iluzoryczna. Jak szeroko uzasadnił to Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I NSK 95/18 ( wyrok z dnia z dnia 27 listopada 2019 r., opubl. system Legalis 2294222 ), należy pamiętać że to Prezes Urzędu kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne. Dlatego też interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem nie tylko wykazanie, że zachodzą przesłanki spełnione w omawianym przepisie, ale również że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Natomiast strona odwołująca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organu poczynionych w omawianych zakresie i nie wykazała twierdzeń odwołania, że wprowadzony do obrotu produkt nie godził w interesy klientów, a tym samym szkodliwość czynu była znikoma. Stabilność oksydacyjna jest jedną z podstawowych właściwości eksploatacyjnych oznaczanych dla paliwa do silników wysokoprężnych z zapłonem samoczynnym. Proces utleniania prowadzi do tworzenia się w nim różnego rodzaju osadów, żywic i kwasów. Powstałe produkty utleniania mogą uszkodzić pompy paliwowe. Silne przyleganie, na skutek adhezji, osadów do powierzchni roboczych elementów wtryskiwaczy powoduje zaburzenia zarówno w ilościowym jak i jakościowym podawaniu (wtryskiwaniu) paliwa do komór spalania w czasie. Skutkiem tego jest niedopuszczalne rozstrojenie częściowych dawek paliwa wtrysku wielokrotnego. Prowadzi to między innymi do zmniejszenia osiągów silnika, niestabilnej pracy silnika na biegu jałowym, nierównomiernej pracy silnika, trudnościami z uruchomieniem silnika, wzrostu zużycia paliwa i wzrostu emisji składników szkodliwych w gazach spalinowych silnika. Kwaśne produkty utleniania przyczyniają się do degradowania elementów silnika, powodując zwiększoną korozję oraz szybkie niszczenie różnego rodzaju uszczelnień. Stabilność oksydacyjna oraz zbyt niska temperatura zapłonu mogą prowadzić do zatykania filtrów paliwa oraz rozmaitych usterek różnych elementów układu paliwowego.
Odnosząc się do stopnia winy, to zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy pozwala jedynie na przypisanie spółce winy nieumyślnej, której treścią było niedbalstwo. Naruszenia koncesji odwołująca mogłaby uniknąć, gdyby zachował się zgodnie z wymogami ostrożności, jakie występowały w danej sytuacji, w tym niedopuszczenie do sytuacji, w której olej napędowy miał styczność z elementami miedzianymi instalacji. Jeszcze raz podkreślić należy, że uwzględniając zawodowy charakter działalności odwołującej i wynikający z niej podwyższony miernik staranności, można było wymagać, aby podjęte zostały dodatkowe czynności służące wyeliminowaniu ryzyka wprowadzenia do sprzedaży paliwa o zaniżonych parametrach jakościowych. Przedsiębiorca jako profesjonalista miał obowiązek przestrzegania warunków koncesji, na które się zgodził i o co wnioskował składając wniosek o udzielenie koncesji dla prowadzenia zaplanowanej przez siebie działalności gospodarczej, natomiast profesjonalizm przedsiębiorcy powinien przejawiać się w dwóch podstawowych cechach jego zachowania tj. postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy oraz sumienności. W myśl art. 355 k.c. od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przy uwzględnieniu ich zawodowego charakteru wymaga się staranności szczególnego rodzaju, co przemawia za tym, że przedsiębiorca obowiązany jest do zwiększonej skrupulatności, rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania, jak również uzasadnione jest oczekiwanie od niego wiedzy na temat sposobu wykonywania koncesjonowanej działalności. W tym wypadku w istotę prowadzonej działalności gospodarczej wpisane jest dodatkowo posiadanie specjalistycznej wiedzy nie tylko obejmującej czysto formalne kwalifikacje, lecz także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej i ustalone standardy wymagań.
Okolicznością łagodzącą jest dotychczasowe zachowanie podmiotu, gdyż nie wykazano, aby w przeszłości dopuszczał się on naruszenia warunków koncesji, przy czym stan ten badano na chwile wydania decyzji administracyjnej.
Jeżeli natomiast chodzi o możliwości finansowe, to w omawianej sprawie granicę wysokości kary stanowiło 15% przychodu wynikającego z działalności koncesjonowanej osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Przychód ten kształtował się na poziomie(...) zł, a to oznacza że kara nie mogła być niższa niż (...) zł i nie mogła przekroczyć (...) zł. Zestawienie tej wartości z karą nałożoną tj. 5.000,00 zł wskazuje, że jej wysokość została nałożona w dolnych granicach (stanowi (...) % przychodu). Sąd podkreśla przy tym, że na etapie postępowania sądowego ciężar wykazania okoliczności mających wpływ na wynik kary, które zdaniem odwołującego nie zostały uwzględnione lub zostały błędnie ocenione, spoczywa na przedsiębiorcy ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia -5 grudnia 2017 r sygn. akt VII ACa 1323/17, opubl. system Legalis ). To zatem odwołująca powinna wykazać, dlaczego jej sytuacja finansowa w odniesieniu do danych uwzględnionych przez organ jest odmienna lub ulegała zmianie.
Oceniając zasadność nałożonej kary Sąd miał także na względzie, że administracyjne kary pieniężne nie mają wyłącznie charakteru sankcji karnych, gdyż ich funkcja nie ogranicza się do represji za naruszenie nakazów i zakazów, ale równie istotna jest jej funkcja prewencyjna i dyscyplinująca. Z jednej strony kara ma zatem być zauważalną dolegliwością dla ukaranego podmiotu, jako reakcja na naruszenie przepisów prawa, ale także wyraźnym ostrzeżeniem na przyszłość, i to zarówno dla podmiotu karanego, jak i dla całego środowiska (prewencja szczególna i ogólna). Kara ta ma za zadanie motywować adresatów norm prawnych do ich respektowania i służy zapobieżeniu powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości. Wysokość nałożonej na odwołującego kary, w świetle materiału jakim dysponował Sąd, wskazuje że spełnione zostaną powyższe funkcje kary. Kara w ogólnym odczuciu jawi się jako odczuwalna, a tym samym powinna spełnić nie tylko swą rolę represyjną, ale i wychowawczą.
O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 98 i art. 99 k.p.c. Zasada odpowiedzialności za wynik procesu polega na obowiązku zwrotu kosztów procesu przez stronę przegrywającą sprawę. W konsekwencji kosztami zastępstwa procesowego Prezesa Urzędu, określonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) na 720,00 zł, obciążono odwołującą spółkę.
SSO Małgorzata Wiliński