Wyrok - I OSK 1266/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 stycznia 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Przewlekłość postępowania, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 461/24 w sprawie ze skargi W.B. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Legionowskiego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustaleOddalono skargę kasacyjną. Przewlekłość postępowania, Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 461/24 w sprawie ze skargi W.B. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Legionowskiego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustale
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
nie uwzględniono wniosku
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
odszkodowanie
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
27 stycznia 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Iwona Bogucka
Podstawa prawna
art. 8
kc
art. 35
kpa
art. 30
kpa
art. 37
kpa
art. 138
kpa
art. 188
ppsa
art. 154
ppsa
art. 149
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 461/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.B. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Legionowskiego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w punkcie pierwszym zobowiązał Starostę Legionowskiego do rozpatrzenia wniosku z 19 czerwca 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku ze stwierdzeniem prawomocności, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, w punkcie trzecim stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałej części, zaś w punkcie piątym zasądził od Starosty na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w części, tj. odnośnie punktu III i IV, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi - na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ze względu na to, że wniosek dotyczył sprawy wszczętej 23 czerwca 2020 r., na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. o przyznanie od organu maksymalnej sumy pieniężnej, tj. 31.730,75 zł - (minus przyznana już kwota 1.000 zł), która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowi wystarczającą rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 5 lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 5 latach). Ponadto skarżący, na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zakazującego fragmentaryzacji postępowania, wniósł o uwzględnienie długości przewlekle prowadzonego postępowania, licząc od dnia wszczęcia postępowania, jako trwającego 5 lata i niezakończonego prawomocnie (licząc do dnia rozpoznania niniejszej skargi) i na tej podstawie o przyznanie maksymalnej sumy pieniężnej, o ile Sąd nie uwzględni wniosku uprzedniego. Nadto, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:I. przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego, polegające na tym, że przedmiotowe postępowanie (tak jak każde inne postępowanie - każdego człowieka) musi być zakończone jeszcze za życia skarżącego, tj. licząc od chwili urodzenia do śmierci, w tym przedziale czasowym winna być wydana prawomocna decyzja kończąca postępowanie - przedmiotową sprawę, natomiast Starosta przedmiotowe postępowanie prowadzi przez ponad 5 lat licząc od 10 czerwca 2020 r. do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd I instancji i nie zmierza do jego zakończenia, tj. nie zmierza do wydania prawomocnej decyzji i istnieje duże prawdopodobieństwo, że przedmiotowe postępowanie nie zostanie prawomocnie zakończone za życia skarżącego: żaden przepis obowiązującego prawa nie gwarantuje prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego za życia skarżącego,2. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania, tj. wywłaszczenie bez odszkodowania o znacznej wartości oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które od dnia złożenia wniosku z 10 czerwca 2020 r. i do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej, organ I instancji nie wydał decyzji, trwa już 5 lat i nie zmierza do jego zakończenia (w konsekwencji czego brak jest prawomocnej decyzji administracyjnej po 5 latach) i istnieje duże prawdopodobieństwo, że przedmiotowe postępowanie nie zostanie prawomocnie zakończone za życia skarżącego ze względu na brak decyzji organu I instancji, niedopuszczalne jest "fragmentaryzowanie", tj. podzielenie na etapy przedmiotowego postępowania,3. art. 6 ust. 1 Konwencji, przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. licząc od dnia złożenia przedmiotowego wniosku z 10 czerwca 2020 r. i do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej, organ I instancji nie wydał decyzji, trwa już 5 lat i nie zmierza do jego zakończenia i istnieje duże prawdopodobieństwo, że przedmiotowe postępowanie nie zostanie prawomocnie zakończone za życia skarżącego (w konsekwencji czego brak jest prawomocnej decyzji administracyjnej po 5 latach), zatem okresem jaki Sąd powinien był wziąć pod uwagę jest okres 5 lat, tj. licząc od dnia wszczęcia postępowania czyli od dnia złożenia wniosku z 10 czerwca 2020 r. i do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej, ponieważ do tego dnia organ I instancji nie wydał decyzji - w obrocie prawnym nie istnieje jakakolwiek decyzja organu I instancji,4. art. 6 ust. 1 Konwencji, poprzez brak przepisów prawa, które gwarantowałyby prawomocne zakończenie postępowania administracyjnego za życia skarżącego,5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak przepisów prawa, które gwarantowałyby prawomocne zakończenie postępowania administracyjnego za życia skarżącego,6. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego przez brak przepisów prawa, które gwarantowałyby prawomocne zakończenie postępowania administracyjnego za życia skarżącego,7. art. 2 i art. 7, art. 87 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez brak przepisów prawa, które gwarantowałyby prawomocne zakończenie postępowania administracyjnego za życia skarżącego,8. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, polegające na tym, że Sąd I instancji wywodzi niekorzystne dla skarżącego skutki prawne, tj. niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz przyznania sumy pieniężnej o co wnosił skarżący, na podstawie nieistniejących w obrocie prawnym wszystkich uchylonych decyzji organu I instancji, tj. wycofanych z obrotu prawnego (nieistniejących) i na tej podstawie fragmentaryzuje przedmiotowe postępowanie administracyjne - tj. wywodzenie niekorzystnych skutków prawnych z nieistniejących decyzji. Sąd I instancji orzekł na podstawie nieistniejących w obrocie prawnym decyzji, dokonał fragmentaryzacji i rażąco nieprawidłowo nie uznał okresu przewlekłości od dnia złożenia wniosku z 10 czerwca 2020 r. i do dnia rozpoznania skargi przez Sąd I instancji w dniu 3 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 461/24. Organ I instancji nawet na dzień rozpoznania skargi z 2 kwietnia 2024 r. nie wydał decyzji. Okresem jaki Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę, to okres od dnia wszczęcia postępowania tj. od 10 czerwca 2020 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji lub do dnia rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA,9. art. 2 i art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji RP, polegające na tym, że Sąd I instancji fragmentaryzuje przedmiotowe postępowanie administracyjne bez podania podstawy prawnej, która zezwalałoby na fragmentaryzację. Sąd I instancji rażąco nieprawidłowo orzekł na podstawie nieistniejących przepisów prawa zezwalających na fragmentaryzację na dodatek na podstawie nieistniejących w obrocie prawnym wszystkich decyzji organu I instancji. Brak podstawy prawnej i na tej podstawie wywodzenie negatywnych skutków prawnych dla skarżącego (tj. nieuznanie przez sąd ze doszło do rażącego naruszenia prawa oraz nieprzyznanie sumy pieniężnej ze względu na "fragmentaryzację"), jest rażącym naruszeniem prawa przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie są przepisami obowiązującego prawa (nie stanowi przepisów prawa w myśl art. 2. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art 8-7 Konstytucji RP). Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej, która zezwalałaby na fragmentaryzację postępowania.II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj., brak podstawy prawnej do stwierdzenia, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, że postępowanie toczy się już 5 lat i nie istnieje w obrocie prawnym decyzja organu I instancji: licząc od dnia 10 czerwca 2020 r. do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd I instancji. Organ I instancji nie wydał decyzji, tj. po 5 latach,2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podstawy prawnej do stwierdzenia, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym, nieprzyznaniu od organu na rzecz skarżącego maksymalnej sumy pieniężnej, zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania, tj. biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek dotyczy wywłaszczenia bez odszkodowania o znacznej wartości oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które od dnia złożenia wniosku z 10 czerwca 2020 r. i do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej, organ I instancji nie wydał decyzji, trwa już 5 lat i nie zmierza do jego zakończenia (w konsekwencji czego brak jest prawomocnej decyzji administracyjnej po 5 latach),3. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, które trwa już 5 lat i nie zmierza do jego zakończenia (brak decyzji organu I instancji, a co za tym idzie brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 5 latach) - nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego,4. art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust 1 i art. 35 ust. 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieprzyznanie sumy pieniężnej dla skarżącego, pomimo tego, że maksymalny termin na wydanie decyzji wynosi 60 dni. natomiast Starosta Legionowski przedmiotowe postępowanie prowadzi przez ponad 5 lat i nie zmierza do jego zakończenia, tj. nie zmierza do wydania prawomocnej decyzji (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 5 latach) - istnieje duże prawdopodobieństwo, że nie zostanie zakończone za życia skarżącego),5. art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji wywodzi niekorzystne dla skarżącego skutki prawne (oddala skargę na przewlekłość postępowania - nie stwierdza przewlekłości postępowania, nie przyznaje sumy pieniężnej) na podstawie nieistniejących w obrocie prawnym wszystkich uchylonych decyzji organu I instancji, tj. wycofanych z obrotu prawnego i na tej podstawie fragmentaryzuje przedmiotowe postępowanie administracyjne,6. art. 149 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 1 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji fragmentaryzuje przedmiotowe postępowanie administracyjne bez podania podstawy prawnej, która zezwalałaby na fragmentaryzację. Oddala skargę na przewlekłość postępowania i nie stwierdza przewlekłości postępowania, nie przyznaje sumy pieniężnej, Sąd I instancji orzekł na podstawie nieistniejących przepisów prawa,7. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie przez Sąd I instancji wobec skarżącego wyroku bez zapoznania się z całymi aktami sprawy i dowodami świadczącymi na korzyść skarżącego, a przywołanymi również w poprzednich etapach rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie pominięcie (niezapoznanie się, tj. nieprzeczytanie) "wniosku" skarżącego (który znajduje się w aktach sprawy) z 10 czerwca 2020 r. o wydanie decyzji wywłaszczeniowej, tj. "o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość polegającą na ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości", w którym skarżący wyraźnie wskazał, że wnosi tylko i wyłącznie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie bez odszkodowania, tj. ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, natomiast Sąd I instancji w wyroku rażąco błędnie stwierdził, że skarżący w ww. wniosku oraz w toku postępowania żądał poszukiwania przez organ l instancji dowodów (w tym poszukiwania dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego znajdującego się w archiwach państwowych lub innych podmiotach) i przerzuca cały ciężar dowodowy na organ I instancji i na tej podstawie Sąd I instancji stwierdził, że winę za przewlekłość postępowania trwającą 5 lat ponosi sam skarżący, skarżący w toku całego postępowania trwającego ponad 5 lat nigdy nie żądał poszukiwania przez organ I instancji jakichkolwiek dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Skarżący od złożenia wniosku z 10 czerwca 2020 r. żąda tylko o jak najszybsze ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie bez odszkodowania i nie ma wpływu na rażąco przewlekłe postępowania trwające 5 lat,8. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie przez Sąd I instancji wobec skarżącego wyroku bez zapoznania się z całymi aktami sprawy i dowodami świadczącymi na korzyść skarżącego, mianowicie pominięcie (niezapoznanie się, tj. nieprzeczytanie) pisma skarżącego z 28 stycznia 2021 r. zatytułowane "Oświadczenie’', w którym skarżący w odpowiedzi na pismo Starosty z 4 stycznia 2021 r., uzupełnił w terminie braki formalne (które wynikały z księgi wieczystej i nie były niezbędne) oraz wyjaśnił wszystkie kwestie, o które żądał wyjaśnienia organ I instancji, m.in., że: przed uchwaleniem planu miejscowego przedmiotowy teren był terenem budowlanym; nie posiada i nigdy nie posiadał wiedzy, kiedy został wybudowany gazociąg, w księdze wieczystej brak jest ograniczenia związanego z posadowionym przedmiotowym gazociągiem; oświadczył, że właścicielem urządzenia jest P. sp. z o.o. i ona nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej działki; wnioskodawca oświadczył, że nie posiada i nigdy nie posiadał decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej działki; wnioskodawca oświadczył, że nie posiada i nigdy nie posiadał decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie, której został wybudowany gazociąg; oświadczył, że nigdy nie posiadał jakichkolwiek dokumentów dotyczących przedmiotowego gazociągu; oświadczył, że nie może przedłożyć Staroście coś czego nie posiada i nigdy nie posiadał; oświadczył, że nie jest właścicielem przedmiotowego gazociągu; oświadczył, że właścicielem przedmiotowego gazociągu jest P. sp. z o.o.Nie jest prawdą, jak twierdzi Sąd I instancji, że bierną postawą do przewlekłości postępowania trwającej 5 lat przyczynił się sam skarżący (str. 17 i 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Skarżący w toku postępowania, tj. w okresie 5 lat odpowiadał na wszystkie pisma organu I instancji, a to, że nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji nie jest winą skarżącego, co więcej w okresie wybudowania skarżący nie był współwłaścicielem działki, nie był pełnoletni i nie mógł być stroną jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, natomiast organ I instancji nie przyjmuje tego do wiadomości,9. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie przez Sąd I instancji wobec skarżącego wyroku bez zapoznania się z całymi aktami sprawy i dowodami świadczącymi na korzyść skarżącego, mianowicie pominięcie (niezapoznanie się, tj. nieprzeczytanie) pisma skarżącego z 18 listopada 2024 r. zatytułowane "Oświadczenie’’, w którym skarżący w odpowiedzi na pismo Starosty Legionowskiego z 11 października 2024 r., dotyczące żądania uzupełnienia materiału dowodowego, wyjaśnił wszystkie te same kwestie, które wyjaśnił już 4 lata temu w piśmie z 28 stycznia 2021 r.,10. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie przez WSA wobec skarżącego wyroku bez zapoznania się z całymi aktami sprawy i dowodami świadczącymi na korzyść skarżącego, mianowicie Sąd I instancji nie przedstawił dowodów w aktach sprawy, na których oparł się Sąd I instancji (i na tej podstawie stwierdził, że okres 5 letniej przewlekłości postępowania winien jest sam skarżący) na swoje twierdzenia dotyczące: 1) nie udowodnił (nie uzasadnił) bierności strony (skarżącego), 2) Sąd I instancji nie udowodnił (nie uzasadnił), że skarżący kiedykolwiek zwracał się do organu o poszukiwanie jakichkolwiek dowodów dla wykazania słuszności strony, 3) WSA nie udowodnił (nie uzasadnił) niedostatecznej współpracy skarżącego z organem I instancji; Sąd I instancji nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, natomiast akta sprawy świadczą na korzyść skarżącego;11. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie (niezapoznanie się, tj. nieprzeczytanie) pisma skarżącego z 28 stycznia 2021 r. zatytułowane "Oświadczenie’’, w którym skarżący w odpowiedzi na pismo Starosty z 4 stycznia 2021 r, uzupełnił w terminie braki formalne (które wynikały z księgi wieczystej i nie były niezbędne) oraz wyjaśnił wszystkie kwestie, o które żądał wyjaśnienia organ I instancji;12. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie (niezapoznanie się, tj. nieprzeczytanie) pisma skarżącego z 18 listopada 2024 r. zatytułowane "Oświadczenie", w którym skarżący w odpowiedzi na pismo Starosty z 11 października 2024 r., dotyczące żądania uzupełnienia materiału dowodowego, wyjaśnił wszystkie te same kwestie, które wyjaśnił już 4 lata temu w piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r.,13. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się sąd przy wydaniu wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi, mianowicie WSA w wyroku nie przedstawił dowodów ani nie uzasadnił swoje twierdzenia dotyczące: 1) WSA nie udowodnił (nie uzasadnił) bierności strony (skarżącego), 2) WSA nie udowodnił (nie uzasadnił), że skarżący kiedykolwiek zwracał się do organu o poszukiwanie jakichkolwiek dowodów dla wykazania słuszności strony, 3) WSA nie udowodnił (nie uzasadnił) niedostatecznej współpracy skarżącego z organem I instancji; WSA nie uzasadnił, ani nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, natomiast akta sprawy świadczą na korzyść skarżącego, co świadczy o stronniczości sądu,14. art. 141 § 4 p.p.s.a, sąd nie zapoznał się z aktami sprawy, tj. sąd rażąco źle ustalił stan faktyczny, nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy. Sąd był zobowiązany do przedstawienia stanowiska obejmującego wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem: 1) WSA nie udowodnił (nie uzasadnił) bierności strony (skarżącego). 2) WSA nie udowodnił (nie uzasadnił), że skarżący kiedykolwiek zwracał się do organu o poszukiwanie jakichkolwiek dowodów dla wykazania słuszności strony, 3) WSA nie udowodnił (nie uzasadnił) niedostatecznej współpracy skarżącego z organem I instancji; WSA nie uzasadnił, ani nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, natomiast akta sprawy świadczą na korzyść skarżącego, co świadczy o stronniczości sądu;15. art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. sąd rażąco źle ustalił stan faktyczny, nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy. Sąd był zobowiązany do przedstawienia stanowiska obejmującego wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, natomiast sąd nie wyjaśnił dlaczego organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe odnośnie kilku rurociągów, które nie są przedmiotem postępowania (Skarżący nigdy nie wnosił o wszczęcie postępowania dotyczącego innych rurociągów), co przedłużyło o kilka lat postępowanie, tj. nie dotyczą wniosku skarżącego z 19 czerwca 2020 r. o wydanie decyzji wywłaszczeniowej, tj. o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość polegającą na ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości w związku z posadowionym gazociągiem 1500 mm. Następujące rurociągi nie były i nie są przedmiotem postępowania: ropociąg 250 mm należący do P. S. A., gazociąg 500 mm należący do G. S. A., gazociąg 500 mm należący do G. S. A., gazociąg 700 mm należący do G. S. A., natomiast organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe (wyjaśniające) dotyczące tych kilku wskazanych rurociągów i w związku z tym rażąco przedłużył i tak przewlekle prowadzone postępowanie. Organ I instancji prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywał czynności pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmujący czynności dowodowe i inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Sąd w zaskarżonym wyroku tego nie wyjaśnił, a powinien.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.Wobec zakresu zaskarżenia, ograniczonego w skardze kasacyjnej do pkt III i IV wyroku Sądu I instancji, przedmiotem sporu na etapie postępowania kasacyjnego jest kwestia zasadności uznania przez Sąd I instancji, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasadności oddalenia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.Przed rozważeniem zarzutów dotyczących stanowiska Sądu I instancji w obu tych kwestiach należy wskazać, że postępowanie w sprawie dotyczy rozpoznania wniosku skarżącego z 19 czerwca 2020 r. o ustalenie odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w związku z posadowieniem na niej gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 150 mm. Postępowanie dowodowe nakierowane jest zatem na ustalenie w szczególności, czy posadowienie tego gazociągu nastąpiło na skutek wydanej decyzji administracyjnej. Skarżący oświadczył, że nie posiada i nigdy nie posiadał decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Także postępowanie dowodowe przeprowadzone w związku z wnioskiem nie ujawniło takiej decyzji. Przebieg tego postępowania został adekwatnie opisany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.Należy przy tym zauważyć, że w sprawie zarówno doszło w przeszłości do wydania decyzji odmownej, jak i do wydania wyroku w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania. Starosta decyzją Nr 14/2023 z 13 lutego 2023 r. orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku. Rozpoznając po tej dacie skargę na przewlekłość postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 77/23: (1) umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Starosty do rozpatrzenia wniosku skarżącego datowanego na 19 czerwca 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, (2) stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiotowym postępowaniu, (3) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (4) przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł, (5) oddalił skargę w pozostałym zakresie, (6) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.Mając na uwadze fakt wydania w przeszłości wyroku w przedmiocie przewlekłości, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważył kwestię dopuszczalności ponownej skargi na przewlekłość w tej samej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 154 § 1 p.p.s.a, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarga na niewykonanie wyroku jest, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo wyłącznym środkiem służącym zwalczaniu stanu przewlekłości bądź bezczynności trwającej po wyroku sądu. W okolicznościach niniejszej sprawy, na skutek orzekania przez Sąd po wydaniu decyzji przez starostę, nie doszło jednak do zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie. W takiej sytuacji, gdy nie został organowi wskazany przez sąd termin do załatwienia sprawy, za dopuszczalne należy uznać skierowanie kolejnej skargi na przewlekłość.W takiej sytuacji za prawidłowe też Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko Sądu I instancji, że ocenie z punktu widzenia przewlekłości postępowania może podlegać działalność organów po wyroku uwzględniającym pierwszą skargę na przewlekłość. Bez naruszenia zasady związania prawomocnym wyrokiem nie jest bowiem możliwa ponowna ocena czynności organów już objętych kontrolą sądu. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 24 lutego 2022 r., III OSK 5915/21, że jakkolwiek stan przewlekłości stanowi charakterystykę postępowania ujmowanego jako pewna całość, co jest konsekwencją uniezależnienia tej instytucji od procesowych terminów przypisanych do każdej fazy postępowania i powiązania go z finalnym czasem określania sytuacji jednostki w materialnie ujmowanej sprawie, to jednak przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja skargi na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym skutkuje ograniczeniami dla możliwości weryfikacji stanu przewlekłości w odniesieniu do całego postępowania, począwszy od jego wszczęcia. Adresatem zarzutów musi być wszak określony organ, do którego kierowane jest rozstrzygnięcie, a prejudykat stwierdzający opieszałość mającą charakter rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę majątkowej odpowiedzialności konkretnego funkcjonariusza. Przyjęty model skargi na przewlekłość wymusza "fragmentaryzację" oceny stanu przewlekłości do poszczególnych etapów procedury, czyniąc przedmiotem zaskarżenia sposób prowadzenia postępowania przez jeden organ w jednej instancji. Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych. Uwzględnienie dotychczasowego przebiegu sprawy jest możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.Istotną w sprawie okolicznością jest natomiast, że decyzja odmowna Starosty została uchylona po wyroku wydanym w sprawie IV SAB/Wa 77/23. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją Nr 4741/2023 z 23 listopada 2023 r. uchylił decyzję odmowną Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu zaś tego rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewodzie z urzędu jest wiadome, iż przed Wojewodą Mazowieckim prowadzone było pod sygnaturą SPN-V.7534.1.99.2012.EK postępowanie administracyjne zainicjowane na wniosek m. in. skarżącego, o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Nieporęt Nr 420/21/74 z 4 listopada 1974 r. w części zezwalającej P."P." w P. na przeprowadzenie rurociągu m. in. przez nieruchomość stanowiącą własność S.S. W wyniku tego postępowania organ wojewódzki wydał decyzję nr 1745/2022 z 21 czerwca 2022 r., w której umorzył przedmiotowe postępowanie. Akta przedmiotowej sprawy w związku z odwołaniem złożonym od powyższej decyzji zostały przesłane do Ministerstwa Rozwoju i Technologii. Zalecono w związku z tym organowi I instancji uwzględnienie tego materiału w związku z próbami ustalenia podstaw prawnych, na jakich doszło do przeprowadzenia na nieruchomości skarżącego przedmiotowego gazociągu.Decyzja Wojewody nie została przez skarżącego zaskarżona. Chociaż podnosi on aktualnie w skardze kasacyjnej (pkt II.15), że niezasadne było utożsamienie innych zlokalizowanych na działce gazociągów z gazociągiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania, to takich mylnych wskazań skarżący nie zakwestionował. Również po zwrocie akt i podjęciu przez organ I instancji czynności, mających na celu realizację zaleceń organu odwoławczego co do koniecznych dla sprawy ustaleń, skarżący nie zgłosił, że decyzja, o jakiej wspominano w decyzji Wojewody, nie jest decyzją dotyczącą przedmiotowego gazociągu. Skarżący niewątpliwie doskonale się orientuje zarówno co do charakteru i przebiegu po działce gazociągów różnego rodzaju, jak i co do tego, którego z tych gazociągów dotyczyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Nieporęt Nr 420/21/74 z 4 listopada 1974 r. Taką postawę skarżącego należy zakwalifikować jako przyczynienie się do przeprowadzenia przez organ czynności, których celowość skarżący kwestionuje dopiero w skardze kasacyjnej dotyczącej przewlekłości.Po otrzymaniu elektronicznej kopii decyzji Wojewody, Starosta pismem z 19 grudnia 2023 r. zwrócił się do Ministerstwa Rozwoju i Technologii z wnioskiem o wypożyczenie akt sprawy o sygn. SPN-V.7534.1.99.2012.EK, wniosek został ponowiony pismem z 26 marca 2024 r. Dnia 29 kwietnia 2024 r. do Starosty wpłynęły akta administracyjne Wojewody Mazowieckiego nr SPN-V.7534.1.99.2012.EK.Skarga wniesiona przez skarżącego pismem z 5 września 2024 r. na przewlekłość Starosty w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania została uznana przez Sąd I instancji za uzasadnioną i uwzględniona. Natomiast ocena Sądu I instancji co do braku rażącego charakteru tej przewlekłości jest uprawniona w świetle wyżej opisanej postawy skarżącego po przekazaniu przez Wojewodę sprawy do ponownego rozpoznania z określonymi zalecaniami do postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie zalecenie organowi I instancji zostało przekazane i podejmowane czynności wynikały z tego wskazania, przy biernej aprobacie skarżącego. O braku rażącego charakteru przewlekłości, oprócz okoliczności wskazanych przez Sąd I instancji, świadczy też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że w istocie zakres wyjaśnień czynionych w sprawie podjęty był w interesie skarżącego. Należy uwzględnić, że spór w sprawie nie dotyczy wysokości odszkodowania, przy bezsporności co do faktu wyrażenia w trybie administracyjnym zgody na założenia przedmiotowego gazociągu na działce, ale dotyczy kwestii wyjściowej, czy do założenia gazociągu doszło na skutek wydania aktu administracyjnego, skutkującego ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zatem również uzasadnienia, kwestia podstaw prawnych przeprowadzenia gazociągu na działce, dla żądania odszkodowania z tego tytułu, znajduje się w granicach sprawy.Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi kasacyjnej kierowane pod adresem wyroku Sądu I instancji oddającego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zastosowanie instrumentów finansowych wskazanych w powołanym przepisie, pozostawione zostało do uznania sądu. O braku podstaw do przyznania takiej sumy skarżącemu świadczą opisane wyżej okoliczności związane z jego przyczynieniem się do skierowania czynności dowodowych względem innej inwestycji, co finalnie zostało ustalone przez organ na podstawie uzyskanego materiału. Nie znajdują potwierdzenia także twierdzenia skarżącego o potrzebie zadośćuczynienia szkodzie moralnej. Jak wyżej wyjaśniono, w sprawie wątpliwe i wymagające wykazania jest to, czy w ogóle skarżący może się ubiegać o odszkodowanie w trybie administracyjnym, brak jest dowodu, że w sprawie miało miejsce wywłaszczenie.Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów kierowanych pod adresem uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy przepisu postępowania, warunkiem jego skuteczności jest stwierdzenie możliwego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jego kontrolę instancyjną (np. wyroki NSA: z 20.10.2021 r., III FSK 266/21, z 15.10.2021 r., III OSK 399/21, z 24.11.2021 r., I OSK 755/21, z 7.10.2021 r., II OSK 292/21). W odniesieniu do wymogu zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę zaskarżenia, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (tak wyroki NSA: z 3.11.2021 r., III FSK 357/21, z 13.01.2022 r., III OSK 500/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zrozumienie stanowiska Sądu I instancji i przedstawionej przez ten Sąd argumentacji nie rodzi po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudności, nie ogranicza zatem możliwości kontroli instancyjnej. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego oraz z jego kwalifikacją prawną, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.