Wyrok - II OSK 1136/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 560/24 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak: IR.I.7840.1Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 560/24 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak: IR.I.7840.1
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa administracyjna
Etap
postępowanie przed NSA
Tematy
pozwolenie na budowę
Role w sprawie
skarżący
organ administracji
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Podstawa prawna
art. 107
kpa
art. 8
kpa
art. 141
ppsa
art. 145
ppsa
art. 135
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (8)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 560/24, uwzględniając skargę T. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 2 sierpnia 2024 r., nr IR.I.7840.14.1.2024, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 24 listopada 2023 r., nr 353/2023, którą organ zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił P. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego na działce nr [...], w obr. [...], przy ul. (...) w K., a także rozbiórkę istniejącego na ww. działce budynku usługowego (o numerze ewidencyjnym [...]).Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji potwierdziły spełnienie wszystkich przesłanek prawnych do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W kontekście zastrzeżeń aktywnie uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym właściciela działki sąsiedniej nr [...] T. P. organy podkreśliły przede wszystkim zgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym uwzględniając skutki wynikające dla terenu inwestycji z decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 2 listopada 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej m.in. na budowie drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic (...) i (...) od skrzyżowania z ul. (...) – droga krajowa nr [...] do skrzyżowania z ul. (...) – droga powiatowa nr [...], która w istocie zastąpiła przepisy planu dla stref 24KDG i 3KDZ. Ponadto, odniosły się do właściwie określonych parametrów inwestycji, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, odległości projektowanego budynku od granic działek sąsiednich oraz ilości miejsc postojowych, których lokalizacja na terenach 24KDG i 3KDZ została uzgodniona z Miejskim Zarządem Dróg w Kielcach. Wykluczono przy tym potrzebę sporządzenia w trybie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej r.w.t., analizy przesłaniania działki nr [...].Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę T. P. wyjaśnił, że teren inwestycji znajduje się w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce [...]", zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/778/2013 Rady Miasta Kielce z dnia 11 maja 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2013 r. poz. 2225). Działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych w tym planie symbolami MN1, 3KDZ i 24KDG, przy czym sam projektowany budynek ma znajdować się wyłącznie w obszarze MN1, dla którego jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei na części działki inwestycyjnej położonej na terenach oznaczonych jako 3KDZ i 24KDG przewidziano lokalizację miejsc postojowych, teren utwardzony i tereny zielone. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazany sposób zagospodarowania działki inwestycyjnej w ramach terenów 3KDZ i 24KDG nie mieści się w ustaleniach przewidzianych w planie dla tych obszarów.Sąd Wojewódzki wytknął także, że oceniając zachowanie norm odległościowych organy oparły swe rozstrzygnięcie na nieobowiązującej jeszcze regulacji r.w.t., w sytuacji gdy dodatkowo przepis przejściowy nakazuje stosować uregulowanie w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut skarżącego, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 13 r.w.t. zatwierdzony projekt nie zawiera analizy nasłonecznienia. Sąd Wojewódzki podzielił również wątpliwości skarżącego co do sposobu ustalenia przyjętego w projekcie parametru powierzchni biologicznie czynnej ze względu na wątpliwości co do tego, czy przy wyliczeniach uwzględniono opaskę betonową wokół budynku.Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzone uchybienia prowadzące do naruszenia zarówno wskazanych przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., mogącego mieć taki wpływ w stopniu istotnym, spowodowały konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a.W skardze kasacyjnej P. R., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i nieprecyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ co najmniej częściowo uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na skutek: a) uznania, że w postępowaniu administracyjnym nie poczyniono ustaleń dotyczących potencjalnej zabudowy działek sąsiednich, która mogłaby zostać zacieniona przez projektowany budynek, mimo że z materiału zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że brak jest potencjalnej zabudowy mogącej powstać na którejkolwiek z działek sąsiednich, która mogłaby zostać zacieniona projektowanym budynkiem; b) uznania, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono jednoznacznie, czy zamieszczone w projekcie zagospodarowania działki wyliczenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, przyjętej na poziomie 42,50% uwzględnia opaskę przewidzianą w pkt 17 projektu architektoniczno-budowlanego, mimo że wzmianka o wykonaniu tej opaski znajduje się tylko w części opisowej w danych konstrukcyjno-materiałowych, zaś z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zamiast tej opaski przewidziano do zaprojektowania w ramach odrębnego opracowania instalację kanalizacji deszczowej umożliwiającą odprowadzanie wody deszczowej do zbiorczej kanalizacji deszczowej, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem kwestie wyjaśnienia sposobu obliczenia udziału powierzchni biologicznej oraz zacienienia potencjalnej zabudowy działek sąsiednich, które w ocenie Sądu pierwszej instancji należałoby wyjaśnić, były okolicznościami które m.in. doprowadziły do uchylenia decyzji organów administracji.W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił:- błędną wykładnię art. 11i ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową poprzez uznanie, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie tej ustawy nie dezaktualizuje zapisów planu na przyszłość, mimo że według prawidłowej wykładni tego przepisu, stanowi on normę kolizyjną do wskazania, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego, a po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestycja drogowa podlega działaniu ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;- błędną wykładnię § 57 pkt 1 i pkt 2 lit. a-e oraz § 79 pkt 1 lit. a-d i pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1-2 i art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej poprzez uznanie, że przepisy te należy intepretować w taki sposób, że stoją one na przeszkodzie zlokalizowaniu miejsc postojowych, terenów utwardzonych oraz terenów zielonych na części działki nr [...] znajdującej się na obszarach oznaczonych w planie jako 3KDZ oraz 24KDG, mimo że zgodnie z wykładnią tych przepisów jest to dopuszczalne i zgodne z przeznaczeniem tych terenów, ponieważ urządzenia takie stanowią elementy rozwiązań drogowych, a przepisy planu nie przewidują zakazu ich lokalizacji na tych terenach, a ponadto w procesie prokonstytucyjnej wykładni tych przepisów należy uwzględnić prawo właściciela do zagospodarowania działki, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskutek uznania, że sporządzony w sprawie projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada przeznaczeniu terenów oznaczonych w planie jako 3KDZ i 24KDG z uwagi na to, że przewiduje tam lokalizację miejsc postojowych, terenu utwardzonego i terenów zielonych;- błędną wykładnię § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2024 r. oraz w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z 9 maja 2024 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2024 r. poz. 726) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 9 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2024 r. poz. 726) poprzez uznanie, że: a) z treści § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w brzmieniu przed 15 sierpnia 2024 r. wynikało, że to budynek należy sytuować w odległości od granicy działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, podczas gdy z prawidłowej wykładni uwzględniającej cel tego przepisu wynika, że odległość od granicy działki dotyczy okna lub drzwi, ewentualnie ściany z oknami lub drzwiami, a nie budynku; b) wedle brzmienia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. przed 15 sierpnia 2024 r. nie należy traktować jako oddzielnej ściany każdej płaszczyzny powstałej w wyniku załamania lub uskoku ściany, mimo że zmiana tego przepisu, która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2024 r. miała jedynie charakter porządkujący, co wynika z uzasadnienia projektu rozporządzenia, a zatem pojęcie ściany także w poprzednim stanie prawnym należy rozumieć jako płaszczyznę, a co za tym idzie - każdą oddzielną płaszczyznę jako odrębną ścianę;- błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że niezgodność projektu zagospodarowania działki z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, mimo że materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości nie należy do przepisów techniczno-budowlanych, lecz przepisów prawa sąsiedzkiego o charakterze cywilnoprawnym, zawarcie przepisu o takim charakterze w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych jest przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, a ponadto jest niezgodne z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności nie może wynikać z przepisów rozporządzenia;- błędną wykładnię § 13 ust 1-4 r.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że projektowana inwestycja powinna być sprawdzana pod kątem zacienienia (przesłaniania) potencjalnej zabudowy mogącej powstać na sąsiedniej działce budowlanej, mimo że przepisy § 13 r.w.t. mogą mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, co wynika wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi;- niewłaściwe zastosowanie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1-4 r.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskutek uznania, że sporządzony projekt budowlany powinien zawierać analizę nasłonecznienia, tj. spełnienia wymogów przewidzianych w § 13 r.w.t., mimo że z materiału zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że brak jest nadających się do zabudowy działek sąsiednich, które mogłyby ulec zacienieniu wskutek realizacji projektowanej inwestycji;- niewłaściwe zastosowanie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 28 pkt 3 lit. b planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskutek uznania, że treść projektu zagospodarowania działki nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić, czy przy wyliczeniu powierzchni biologicznie czynnej przyjętej na poziomie 42,50% uwzględniono opaskę, jaka została przewidziana wokół budynku (pkt 17 projektu architektoniczno-budowlanego), mimo że z treści tego projektu zagospodarowania działki wynika, że opaska taka nie została zaprojektowana, a zamiast niej przewidziano instalację kanalizacji deszczowej.W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz uczestnika P. R. od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a.Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna. Za usprawiedliwione uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w podstawach kasacyjnych, z przyczyn opisanych poniżej.Sąd a quo przypisał prawidłowym w swej istocie rozstrzygnięciom organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji uchybienia, które w jego mylnym przekonaniu były dyskwalifikujące dla wydanych decyzji. Dla Sądu Wojewódzkiego przesądzająca o potrzebie uchylenia zaskarżonej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z uprzednią rozbiórką budynku usługowego była kwestia niezgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 11i ust. 2 specustawy drogowej polegającego w istocie na pominięciu skutków zrealizowania w trybie tej ustawy inwestycji drogowej przewidzianej w planie miejscowym.W konsekwencji, kluczowe w niniejszej sprawie zagadnienie koncentruje się na sytuacji planistycznej działki objętej inwestycją w kontekście skutków wywołanych przez wydaną dla tego terenu decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.Bezspornie w dacie procedowania kontrolowanego pozwolenia na budowę objęta inwestycją działka nr [...] położona była w 3 jednostkach obowiązującego planu miejscowego terenu "[...]": MN1 (§ 28 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), 3KDZ (§ 57 droga publiczna klasy zbiorczej Z ul. (...)), 24KDG (§ 79 tereny dróg publicznych klasy głównej G, skrzyżowanie ul. (...) z ul. (...)). Teren inwestycji został zaprojektowany w ten sposób, że zabudowę budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym umieszczono w strefie MN1, a miejsca postojowe, tereny utwardzone i tereny zielone umiejscowiono w strefach 3KDZ i 24KDG.Jednocześnie, dla tego terenu z pominięciem przepisów planu decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 2 listopada 2018 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej m.in. na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic (...) i (...) od skrzyżowania z ul. (...) – droga krajowa nr [...] do skrzyżowania z ul. (...) – droga powiatowa nr [...]. Bezspornie, przygotowując opisaną inwestycję drogową skorzystano z przewidzianego przez specustawę drogową uproszczonego trybu postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg publicznych, umożliwiającego odstąpienie od obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Przepis art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyraźnie bowiem stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2021 r. poz. 485 oraz z 2023 r. poz. 28 i 1688). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów u.p.z.p., jak i na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wybór prawnej możliwości realizacji drogi publicznej na podstawie specustawy drogowej rodzi określone konsekwencje prawne. Wówczas bowiem inwestycja drogowa podlega działaniu specustawy drogowej i to nie tylko w zakresie obejmującym postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w toku którego konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki inwestora, ale również w zakresie skutków wywoływanych przez zezwolenie, które kreuje nowy i priorytetowy względem rozwiązań planistycznych sposób zabudowy i zagospodarowania terenu objętego zezwoleniem. W tym kontekście nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie tego, że "jeśli plan obowiązuje, to wydanie decyzji z.r.i.d. nie dezaktualizuje jego postanowień na przyszłość".Trafnie tą kwestię wyjaśniły i rozstrzygnęły orzekające organy eksponując najistotniejszą kwestię, a mianowicie skutki wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegające na rzeczywistej zmianie sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją drogową w porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi dla dróg publicznych z strefach planistycznych 24KDG i 3KDZ. Wskutek realizacji powyższego zezwolenia wybudowano rondo turbinowe czterowlotowe ul. (...) z ul. (...) wraz z drogą rozprowadzającą, powodując dezaktualizację przepisów planu przewidujących w strefach 24KDG i 3KDZ warunki lokalizacji skrzyżowania ulicy (...) z ulicą (...). Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej doprowadziła w istocie do modyfikacji określonego w planie przebiegu linii rozgraniczających te drogi, włączając w ich przebieg nowo powstałe z podziału działki, w tym działkę nr (...) powstałą z podziału działki [...], jednocześnie poza terenem drogowym pozostawiając działkę nr [...] objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie. Adekwatnie do przebiegu dróg publicznych i dokonanych podziałów zmodyfikowano sposób skomunikowania terenu wydzielonej z działki nr [...] działki nr [...], która nie została włączona w linie pasa drogowego.Powyższe potwierdza, że realizacja zezwolenia uzyskanego w trybie specustawy drogowej w kształcie odbiegającym od obowiązujących w tym zakresie rozwiązań planu wprowadziło trwałe i wiążące zmiany w sposobie zabudowy i zagospodarowania tego terenu bezpośrednio objętego inwestycją drogową, jak i terenów na które kształt inwestycji drogowej pośrednio oddziałuje. Dotyczy to działki nr [...] objętej w niniejszej sprawie wnioskiem o pozwolenie na budowę, która stanowiąc efekt przewidzianego w zezwoleniu podziału, pozostawiona została poza liniami rozgraniczającymi przebudowywanych dróg publicznych.Skoro koncepcja rozbudowy dróg publicznych w rejonie ulic [...] i [...] została ukształtowana w drodze zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w sposób alternatywny w stosunku do planu miejscowego, to te jego przepisy, które wskutek zrealizowanej już inwestycji straciły aktualność nie mogą na przyszłość determinować sposobu zabudowy i zagospodarowania działek nieprzydatnych już na cele drogowe. W konsekwencji, przepisy planu miejscowego, tj. § 57 i § 79, regulujące warunki zagospodarowania w strefach 24KDG i 3KDZ w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] nie mogły być intepretowane i stosowane w sposób a liminie wykluczający na tych jej częściach, które położone są we wskazanych strefach, lokalizację elementów zagospodarowania nierozerwalnie związanych z inwestycją mieszkaniową realizowaną w strefie MN1, tj. utwardzenia terenu, miejsc postojowych i terenów zielonych. Działanie takie stanowiłoby przejaw niedopuszczalnego pominięcia skutków materialnoprawnych zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wynikających z dyspozycji z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej oraz nieuzasadnionego ograniczania prawa własności, którego prokonstytucyjna wykładnia wymaga zagwarantowania jego jak najpełniejszej realizacji w miarę istniejących możliwości prawnych i faktycznych. Możliwości te w sposób szczegółowy scharakteryzowały organy prawidłowo powodując się na brak wyraźnych zakazów sytuowania w strefach 24KDG i 4KDZ utwardzeń, miejsc postojowych czy terenów zieleni, co zaakceptował zarządca dróg bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji w piśmie z 20 maja 2024 r. Uzgodnienie to, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, ma niebagatelne znaczenie dla oceny dopuszczalności tego rodzaju zagospodarowania terenu z punktu widzenia ochrony dróg publicznych, w tym warunków bezpieczeństwa ruchu, na straży której stoi zarządca drogi zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889).W tym zakresie zatem potwierdziły się postawione w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w zw. z § 57 i § 79 planu miejscowego, którego błędna wykładnia dokonana przez Sąd a quo a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie doprowadziły do nieprawidłowego wyeliminowania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego.Zasadne okazały się również zarzuty procesowe naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia przepisów § 13 r.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podważające stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie braków projektu zagospodarowania terenu w zakresie analizy nasłonecznienia i przesłaniania projektowanym budynkiem potencjalnej zabudowy na działce sąsiadującej z inwestycją nr [...]. Poza tym, że eksponującym taką potrzebę był T. P., pozostający bez jakiegokolwiek związku prawnego ze wskazaną działką, gdyż jest właścicielem działki nr [...], to również dążenie to zweryfikowania wpływu projektowanej zabudowy na potencjalną i całkowicie hipotetyczną zabudowę na działce sąsiedniej nie znajduje uzasadnienia w dyspozycji § 13 r.w.t. Nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej. Organy zajęły prawidłowe stanowisko, że przepisy § 13 r.w.t. mogą mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku". W tym zakresie utrwalone orzecznictwo zastrzeżeniem obejmuje wyłącznie sytuację, gdy planowana zabudowa dotyczy obiektu przesłaniającego o wysokości powyżej 35 m, gdyż wówczas taka planowana inwestycja powinna uwzględniać zacienianie potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej, co do realizacji której istnieje także wyłącznie ogólny zamiar właściciela (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, z 17 listopada 2023 r., II OSK 470/21). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem w projekcie budowlanym dla projektowanego budynku przewidziano wysokość zabudowy 10 m. W przedmiotowej sprawie ocena zacieniania hipotetycznych budynków na działce nr [...] nie stanowiła koniecznego elementu analizy, tym bardziej, że argumentacja organów odnośnie wyłącznie fragmentarycznego jej położenia w strefie MN1 oraz takiego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, który uniemożliwia jej zabudowę, nie została w toku postępowania podważona przez skarżącego T. P..Podobnie do przypisywanych organom naruszeń przepisów postępowania oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 28 pkt 3 lit. b planu miejscowego nie doszło w zakresie weryfikacji przewidzianej w projekcie budowlanym powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 42,50%, przekraczającej wymagane minimum 40%. Analiza całokształtu projektu budowlanego potwierdza stanowisko organów, że kwestionowana przez Sąd pierwszej instancji opaska z kostki brukowej lub płyt choinkowych pierwotnie projektowana wokół budynku nie mogła pomniejszyć przewidzianej dla terenu inwestycji powierzchni biologicznie czynnej, albowiem inwestor zrezygnował z niej na rzecz realizacji w ramach odrębnego opracowania instalacji kanalizacji deszczowej w celu odprowadzania wód deszczowych. Powierzchnia opaski nie mogła zatem być uwzględniona przy wyliczeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Potwierdza to rysunek projektu zagospodarowania terenu, na którym zgodnie z legendą uwidoczniono "teren utwardzony" (kostka betonowa) i "teren utwardzony" (kostka ażurowa), a nie oznaczono i nie opisano opaski wokół budynku.Z kolei usprawiedliwionymi zarzutami naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego trafnie zakwestionowano stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie uchybień popełnionych przez organy w zakresie oceny wymogów odległości budynku od granic działek sąsiednich określonych w § 12 r.w.t. Sąd upatrywał nieprawidłowości w zaakceptowanym przez organy usytuowaniu ściany południowo-wschodniej projektowanego budynku, w części bez okien i drzwi w odległości 3,70 m od granicy z działką nr [...], a w części z oknem w odległości 4,10 m od granicy wskazanej działki uznając, że ściana południowo-wschodnia winna być traktowana jako całość, do której jednolicie odnosi się wymóg lokalizacji budynku w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej. O ile zgodzić należy się z Sądem a quo, że treść § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z 9 maja 2024 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2024 r., poz. 726), poprzez dodanie do § 12 ust. 1 r.w.t. części wspólnej: "przy czym każdą płaszczyznę powstałą w wyniku załamania lub uskoku ściany traktuje się jako oddzielną ścianę.", zaczęła obowiązywać 5 sierpnia 2024 r. już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie miała zastosowania w niniejszej sprawie za przyczyną przepisów przejściowych, to jednak nie można pominąć kontekstu celowościowego wykładni tego przepisu istniejącego również przed jego zmianą. W tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zmiana § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. miała wyłącznie charakter porządkujący i uściślający dotychczas stosowaną praktykę i przyjmowaną wykładnię tych przepisów zmierzających do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co potwierdza przywołane w skardze kasacyjnej uzasadnienie nowelizacji. Z poszanowaniem zasady odrębnego traktowania każdej płaszczyzny powstałej w wyniku załamania lub uskoku ściany zaprojektowano ścianę budynku od strony południowo-wschodniej, tj. od granicy działką nr [...], czyniąc tym samym zadość wymogom § 12 ust. 1 r.w.t.Uwzględniając powyższe wywody, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena zgodności koncepcji projektowej z wymogami warunków technicznych oraz planem miejscowym została poczyniona przez orzekające organy z prawidłowym poszanowaniem skutków wywołanych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodującą trwałe zmiany w dopuszczalnym sposobie zabudowy i zagospodarowania terenów jednocześnie objętych decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i planem miejscowym, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz reguły interpretacyjnej in dubio pro libertate nakazującej rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na rzecz a nie przeciwko prawom i wolnościom obywateli.Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem z przyczyn wyłuszczonych powyższej istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., na które oprócz wpisu sądowego od skargi kasacyjnej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa składa się również wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2026 r., poz. 118).Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.