sygn. II OSK 2453/24 19 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 2453/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 467/24 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 467/24 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 19 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Jan Szuma
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 467/24 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2023 r., nr 2236/23 w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 21 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 467/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 28 grudnia 2023 r., nr 2236/23, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z 22 listopada 2023 r., nr 797/2023, którym organ ten odmówił skarżącej wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr [...] w miejscowości O., gmina H..Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.P., zarzucając naruszenie:1. art. 32 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm., dalej: "zm.P.b.") wobec błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że wydanie przez Powiatowego Inspektora decyzji rozbiórkowej z dnia 20 listopada 2019 r., nr 467/19, wobec której skutecznie złożone zostało odwołanie (co oznacza, iż decyzja ta nie jest decyzją ostateczną), stanowi negatywną przesłankę prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym;2. art. 32 w zw. z art. 25 zm.P.b. wobec błędnej wykładni powyższego przepisu polegającej na przyjęciu, że wydanie przez Powiatowego Inspektora postanowienia z dnia 2 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi negatywną przesłankę prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym w sytuacji, gdy z art. 32 zm.P.b. wynika, iż za negatywną przesłankę prowadzenia takiego postępowania może być uznane wyłącznie wydanie decyzji rozbiórkowej;3. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do prowadzenia tego postępowania wobec wydania przez organ decyzji o rozbiórce obiektu w sytuacji, gdy wzmiankowana decyzja nie jest decyzją ani ostateczną, ani prawomocną i złożony został wobec tej decyzji skutecznie środek zaskarżenia, co oznacza, iż decyzja nie wywołuje skutków.Wskazując na powyższe, B.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie postanowień organów obu instancji. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).W pierwszej kolejności oceny wymagały zarzuty naruszenia art. 32 w zw. z art. 25 zm.P.b., ponieważ oba dotyczą dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w warunkach wcześniejszego procedowania przez organy nadzoru budowlanego wobec tego samego obiektu. Istota pierwszego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 20 listopada 2019 r., nr 467/19 o nakazie rozbiórki spornego budynku mieszkalnego nie mogła stanowić negatywnej przesłanki wszczęcia uproszczonej legalizacji, skoro została zaskarżona odwołaniem, a postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem pozostaje zawieszone. B.P. wywodzi z tego, że decyzja ta nie jest ostateczna, nie jest wykonalna i nie wywołuje skutków prawnych, które organ oraz Sąd pierwszej instancji przypisały jej na gruncie art. 32 zm.P.b.Stanowisko to nie jest trafne. Zgodnie z art. 25 zm.P.b., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawem budowlanym, dalej: "P.b."), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast art. 32 zm.P.b. stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 P.b., w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Przepis ten ma charakter szczególny wobec ogólnej reguły intertemporalnej zawartej w art. 25 zm.P.b. Dotyczy on bowiem wyłącznie nowego postępowania uproszczonego i wyznacza samodzielną granicę korzystania z tej procedury.Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie argumentację wyrażoną w wyroku z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1860/23. Wskazano tam, że uproszczone postępowanie legalizacyjne jest postępowaniem nowym, szczególnym i odrębnym względem zwykłych trybów legalizacyjnych. Nie modyfikuje ono reguł prowadzenia postępowań z art. 48 P.b. ani postępowań prowadzonych na podstawie art. 37 i art. 40 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. Jest wobec nich konkurencyjne. Może mieć pierwszeństwo wtedy, gdy spełnione są ustawowe warunki jego uruchomienia, a zarazem nie zachodzi ustawowa przeszkoda jego wszczęcia.Tą przeszkodą jest w rozpoznawanej sprawie art. 32 zm.P.b. Ratio legis tej regulacji jest czytelne. Ustawodawca wprowadził korzystniejszą ścieżkę legalizacyjną dla obiektów istniejących od co najmniej 20 lat, ale wyłączył ją wobec tych obiektów, co do których przed dniem wejścia w życie nowelizacji zapadło już rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki. Innymi słowy, uproszczona legalizacja miała objąć obiekty dawne, które nie zostały jeszcze objęte decyzją rozbiórkową przed dniem 19 września 2020 r. Nie miała natomiast otwierać na nowo uproszczonej ścieżki legalizacyjnej dla obiektów objętych procedurami prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego i wobec których przed tą datą wydano nakaz rozbiórki.Wykładnia językowa art. 32 zm.P.b. nie pozostawia podstaw do przyjęcia, że chodzi wyłącznie o decyzję ostateczną. Ustawodawca posłużył się zwrotem "wydano decyzję o nakazie rozbiórki". Nie użył sformułowania "wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki". Ma to istotne znaczenie, ponieważ pojęcie decyzji ostatecznej jest znane K.p.a., a w systemie prawa administracyjnego ma utrwalone znaczenie. Warto zaznaczyć, że w zm.P.b. ustawodawca w innych jednostkach redakcyjnych odwołuje się wprost do ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Skoro zatem w art. 32 zm.P.b. takiego zastrzeżenia nie zamieścił, to nie można go wywodzić w drodze wykładni.Nie przekonuje argument skarżącej, że decyzja nieostateczna nie może wywoływać żadnego skutku na potrzeby art. 32 zm.P.b. Zaskarżenie decyzji odwołaniem nie powoduje jej nieistnienia. Nie eliminuje też faktu jej wydania. Decyzja administracyjna, także nieostateczna, kończy sprawę w danej instancji. Wynika to z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. Art. 16 K.p.a. i art. 130 K.p.a., na które powołuje się B.P., nie prowadzą do odmiennego wniosku. Pierwszy z nich określa pojęcie decyzji ostatecznej, drugi dotyczy wykonalności decyzji. Tymczasem art. 32 zm.P.b. nie uzależnia zakazu wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego od ostateczności ani od wykonalności nakazu rozbiórki. Wiąże ten skutek z samym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie zm.P.b.W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo dostrzegł, że decyzje z 2014 r. zostały prawomocnie uchylone i w dniu wejścia w życie zm.P.b. nie pozostawały w obrocie prawnym. Nie zmienia to jednak wyniku sprawy, ponieważ w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w O. została następnie wydana decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 20 listopada 2019 r., nr 467/19. Decyzja ta zapadła przed dniem 19 września 2020 r., czyli przed wejściem w życie zm.P.b. Okoliczność, że B.P. wniosła odwołanie, a postępowanie przed Wojewódzkim Inspektorem pozostaje zawieszone, nie usuwa skutku wynikającego z art. 32 zm.P.b. Nie jest to bowiem skutek wykonalności nakazu rozbiórki, lecz ustawowa przeszkoda wszczęcia odrębnego postępowania uproszczonego, istniejąca tak długo, dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie.Nie można również podzielić argumentu skarżącej, że taka wykładnia prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji właścicieli obiektów. Kryterium przyjęte w art. 32 zm.P.b. jest obiektywne. Polega ono na tym, czy przed dniem wejścia w życie nowelizacji wydano decyzję o nakazie rozbiórki. Ustawodawca mógł powiązać niedopuszczalność nowej procedury z takim zdarzeniem procesowym. Właściciel obiektu, wobec którego przed dniem 19 września 2020 r. wydano decyzję rozbiórkową, nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak właściciel obiektu, wobec którego takiej decyzji w ogóle nie wydano. Sam fakt, że decyzja jest nieostateczna, nie niweluje tej różnicy na potrzeby art. 32 zm.P.b.Nie ma też znaczenia powołane przez skarżącą twierdzenie, że decyzja z dnia 20 listopada 2019 r. miała zostać wydana wadliwie, w szczególności mimo wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem tej sprawy nie jest kontrola legalności decyzji rozbiórkowej. Przedmiotem kontroli było postanowienie odmawiające wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W tej sprawie istotne było to, czy decyzja o nakazie rozbiórki została wydana przed dniem wejścia w życie zm.P.b. Ocenie w tym postępowaniu nie podlegały podstawy merytoryczne nakazu rozbiórki.W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 25 zm.P.b., oparty na twierdzeniu, że jedynie ostateczna decyzja rozbiórkowa może wyłączyć uproszczoną legalizację, jest nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wydanie decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 20 listopada 2019 r. przed dniem 19 września 2020 r. stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, skoro decyzja ta, choć nieostateczna, pozostaje w obrocie prawnym.Nie zasługuje na uwzględnienie także drugi zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 25 zm.P.b., w którym skarżąca kwestionuje powołanie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 2 sierpnia 2017 r., nr 353/17, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w ówczesnym brzmieniu. B.P. twierdzi, że z art. 32 zm.P.b. wynika jedna negatywna przesłanka wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a jest nią wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Argument ten nie odpowiada rzeczywistemu tokowi rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził z art. 32 zm.P.b. przeszkody związanej z postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2017 r. Wskazał ten element jedynie dodatkowo, przyjmując, że nawet przy odmiennej wykładni art. 32 zm.P.b. odmowa wszczęcia postępowania mogłaby znajdować oparcie w art. 49f ust. 5 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do ustaleń, zgodnie z którymi postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie spornego obiektu i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów, a postanowienie to nie zostało uchylone ani wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd wskazał także, że budynek został wybudowany w 1998 r., co oznacza, iż termin 20 lat od zakończenia budowy upłynął po dniu wydania tego postanowienia.W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest nieskuteczny z dwóch przyczyn. Po pierwsze, podstawową i wystarczającą przesłanką oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była wykładnia art. 32 zm.P.b. związana z decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 20 listopada 2019 r. Po drugie, skarżąca formułuje zarzut wobec art. 32 w zw. z art. 25 zm.P.b., chociaż dodatkowy wywód Sądu pierwszej instancji został oparty na art. 49f ust. 5 P.b. Nie można więc skutecznie podważyć tej części uzasadnienia zarzutem, który nie obejmuje przepisu będącego podstawą ewentualnej argumentacji Sądu. Niezależnie od tego, rozumowanie skarżącej oparte na wnioskowaniu a contrario z art. 32 zm.P.b. pomija, że art. 32 zm.P.b. nie jest jedynym przepisem określającym przeszkody uproszczonej legalizacji. Ustawodawca ustanowił także ograniczenie wynikające z art. 49f ust. 5 P.b.Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., powiązany z twierdzeniem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał w całości zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Skarżąca wskazuje, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ma charakter formalny, a organ nie może w tym trybie rozstrzygać sprawy co do istoty. W jej ocenie organy odmówiły wszczęcia postępowania po dokonaniu oceny merytorycznej, ponieważ odwołały się do wcześniejszej decyzji o nakazie rozbiórki.Także ten zarzut nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Art. 61a § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie między innymi wtedy, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Taką przyczyną może być ustawowy zakaz wszczęcia postępowania wynikający z przepisu szczególnego. W tej sprawie był nim art. 32 zm.P.b. Organ, badając dopuszczalność wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, mógł ustalić, czy wobec tego samego obiektu przed dniem 19 września 2020 r. wydano decyzję o nakazie rozbiórki. Nie była to ocena przesłanek legalizacji co do istoty. Nie badano w tym zakresie kompletności dokumentów legalizacyjnych, stanu technicznego obiektu ani materialnych warunków zalegalizowania samowoli budowlanej. Oceniono jedynie, czy istnieje ustawowa przeszkoda uruchomienia trybu uproszczonego.Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do istoty tego problemu. Wyjaśnił, dlaczego art. 32 zm.P.b. wyłączał możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, mimo że decyzja z dnia 20 listopada 2019 r. nie była ostateczna. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że zachodzi ustawowa przeszkoda wszczęcia postępowania, to tym samym ocenił zasadniczy element zarzutu opartego na art. 61a § 1 K.p.a. Nie było konieczne powtarzanie tej samej argumentacji pod odrębną nazwą procesową.Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawia stanowisko Sądu pierwszej instancji w sposób pozwalający odtworzyć tok rozumowania i przeprowadzić kontrolę kasacyjną. Nie zachodzi sytuacja, w której uzasadnienie byłoby wewnętrznie sprzeczne albo pomijało zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia. Samo niezadowolenie skarżącej z przyjętej wykładni art. 32 zm.P.b. nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie wykazano również naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia w granicach właściwych dla sądu administracyjnego.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a..