Wyrok - II SAB/Sz 164/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - z dnia 19 marca 2026
Teza
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku. Przewlekłość postępowania, cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, I1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku. Przewlekłość postępowania, cudzoziemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Zachodniopomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, I
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Przewodniczący
Joanna Wojciechowska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (2)
Rozstrzygnięcie
1. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 2. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
UZASADNIENIE
A. R. (dalej: "skarżący", "cudzoziemiec"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow S. skargę na bezczynność Wojewody (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowyw sprawie prowadzonej pod nr SO-7.6151.11573.2024.EK.Skarżący zarzucił naruszenie:- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób sprzecznyz interesem społecznym i słusznym interesem obywateli,- art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi szybkiegoi wnikliwego prowadzenia postępowania administracyjnego,- art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie oraz zaniechanie załatwienia sprawy przez organ bez zbędnej zwłoki, w terminach określonych przez ustawodawcę, co w konsekwencji spowodowało pozostawanie przez organw bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.Mając za podstawę powyższe zarzuty skarżący wniósł o:- stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie,- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wojewoda pismem z 14 marca 2025 r., znak SO-7.6151.11573.2024EK, działając w oparciuo art. 64 § 2 k.p.a. wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku i okazania do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu).W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których przedstawienie dokumentu będącego przedmiotem wezwania jest utrudnione, a wręcz niemożliwe. Zgodnie z informacjami uzyskanymi przez skarżącego w zakresie możliwości wyrobienia pierwszego paszportu zagranicznego, konieczne byłoby udanie się przez niego osobiście do kraju pochodzenia, tj. do Federacji Rosyjskiej i złożenie tam wniosku we właściwym departamencie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W takim przypadku zapewne nie miałby on możliwości powrotu do Polski z uwagi na działania władz skierowane wobec osób przeciwnych polityce państwa i jego możliwe zatrzymanie. Skarżący przedstawił szereg oświadczeń co do innych okoliczności uniemożliwiających, w jego ocenie, uzyskanie ważnego dokumentu podróży w kraju pochodzenia.Skarżący podniósł, że mimo złożenia obszernych wyjaśnień organ pismemz 9 lipca 2025 r., znak SO-7.6151.111573.2024.EK, zawiadomił skarżącego,że w oparciu o treść art. 64 § 2 k.p.a. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pozostawiono bez rozpoznania z dniem 7 czerwca 2025 r., z uwagi na niedostarczenie braków formalnych w wyznaczonym przez organ terminie.Niemniej jednak, w ocenie skarżącego, wezwanie organu było niezasadne, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko skarżącego, dotyczące konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku i okazania do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu). Skarżący nie ma realnej możliwości zastosowania się do niego, a podjęcie próby uzyskania paszportu może nieść za sobą konsekwencje zagrażające bezpieczeństwu, wolności, zdrowiu, a nawet życiu skarżącego, biorąc pod uwagę także jego udział w manifestach przeciwko reżimowi rosyjskiemu, prezentowanie solidarności z Ukrainą, wyrażanie krytyki wobec ataku Rosji na Ukrainę, czy konflikty z byłymi przestępcami.Skarżący argumentował, że ubiegając się o udzielenie ochrony międzynarodowej uzyskał zaświadczenie tożsamości, na podstawie którego zawarł w Polsce związek małżeński. Zgodnie z art. 55a ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaświadczenie tożsamości w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go i małoletnie dzieci objęte tym zaświadczeniem do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do zakończenia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej decyzją ostateczną. W toku procedury o udzielenie ochrony międzynarodowej, celem wydania zaświadczenia tożsamości cudzoziemcowi organy weryfikowały jego tożsamość na podstawie posiadanego przez skarżącego paszportu wewnętrznego. Tożsamość skarżącego została skutecznie potwierdzona przez inny organ na podstawie dokumentu innego niż wymagany przez Wojewodę dokument podróży (paszport).Powyższa okoliczność, w ocenie skarżącego, przemawia zatem za bezzasadnością wezwania Wojewody, gdyż organ ten mógł zweryfikować tożsamość skarżącego na podstawie innego dokumentu. Organ ma taką możliwość na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.o cudzoziemcach.Skarżący wskazał także na tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 września 2013 r. o sygn. I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.W ocenie skarżącego organ nie przejawił jakiejkolwiek aktywności w sprawie,a oczekiwanego skutku nie przyniosło także wniesione do organu wyższego stopnia ponaglenie.Skarżący podkreślił także, że organ pozostawiając podanie bez rozpoznania,w przedstawionym wyżej stanie faktycznym i prawnym, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Organ nie wydając skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, pozbawił go możliwości legalnego pobytu w Polsce, przy jednoczesnej niemożliwości powrotu do kraju jego pochodzenia tj. Rosji z przyczyn opisanych w skardze.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnieo oddalenie skargi w całości.W uzasadnieniu pisma organ zrelacjonował, że 18 czerwca 2024 r. do organu wpłynął, za pośrednictwem operatora pocztowego, wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako główny cel pobytu w Polsce cudzoziemiec wskazał pobyt z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, tj. żoną E. R.. Wniosek ten zawierał braki formalne.Organ wyjaśnił, że art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz.U.z 2025 r. poz. 1079 z późn. zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach", "u.o.c.") wskazuje termin do złożenia wniosku oraz - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - nakłada na cudzoziemca obowiązek osobistego stawiennictwa w celu jego złożenia. Złożenie wniosku za pośrednictwem poczty lub ustanowionego w sprawie pełnomocnika stanowi brak formalny w postaci złożenia wniosku bez osobistego stawiennictwa.Ponadto składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, stosownie do art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wnioskodawca obowiązany jest spełnić wymogi formalne podania, tj. przedstawić ważny dokument podróży i dołączyć aktualne fotografie oraz dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dla wywarcia skutku prawnego.Organ ustalił, że do swojej aplikacji skarżący nie przedstawił do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży. Dołączył natomiast oświadczenie z 18 czerwca 2024 r., z którego wynikało, że nigdy nie posiadał dokumentu podróży (paszportu) i nie wystąpił z wnioskiem o jego wydanie przed opuszczeniem Federacji Rosyjskiej (k-23). Jako załączniki do aplikacji pobytowej dołączono również m.in. kopię paszportu wewnętrznego, wydanego przez władze Federacji Rosyjskiej, tłumaczenie tego dokumentu i odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynika, że cudzoziemiec po zawarciu małżeństwa przyjął nazwisko żony - R.Organ podał, że pismem z 13 września 2024 r., organ wyznaczył skarżącemu termin wizyty w celu wykonania obowiązku osobistego stawiennictwa. 14 lutego 2025 r. skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu, jednak nie odebrano od niego odcisków linii papilarnych z powodu braku możliwości potwierdzenia tożsamości cudzoziemca. Skarżący w dniu stawiennictwa zgłosił się z przygotowanym oświadczeniem dotyczącym braku dokumentu podróży, którego treść w zasadniczej części była tożsama z uprzednio złożonym. Cudzoziemiec informował w nim ponadtoo przekroczeniu granicy państwowej RP poza przejściem granicznym i wskazywał na możliwe utrudnienia związane ze staraniem się o dokument podróży, a związanez koniecznością wyjazdu do Rosji i obawą przed kontaktem z władzami swojego kraju pochodzenia z uwagi na samowolny i bezprawny wyjazd z kraju.Z kolei pismem z 14 marca 2025 r. Wojewoda na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a." wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu). Wezwanie to zostało skierowane na adres skarżącego w W. , ul. [...] i odebrane przez niego osobiście 18 marca 2025 r. Organ nadmienił, że w związku ze zgłoszeniem się profesjonalnego pełnomocnika w sprawie - organ ponownie przesłał ww. wezwanie do okazania ważnego dokumentu podróży na adres przedstawiciela skarżącego 28 maja 2025 r.Organ podał, że pełnomocnik skarżącego w pismach z 7 i 31 marca 2025 r.,13 kwietnia 2025 r. oraz z 10 czerwca 2025 r. wnosiła o zastosowanie w sprawie jej mandanta odstępstwa od obowiązku przedstawienia ważnego dokumentu podróży na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. W pismach pełnomocnik podnosiła, że z uwagi na sytuację geopolityczną w kraju pochodzenia skarżący napotyka na ograniczenia dotyczące wyrobienia dokumentów paszportowych, związane z podleganiem powszechnej służbie wojskowej. Jak podano przed opuszczeniem Rosji skarżący miał brać udział w protestach m.in. przeciwko skazaniu A. N., za co został zatrzymany i ukarany. Opowiadał się przeciwko wojnie na Ukrainie i z uwagi na związane z tym możliwe represje zdecydował się opuścić kraj.Niemożność uzyskania paszportu pełnomocnik skarżącego uzasadniała tym,że [cyt.:] "jak powszechnie wiadomo aktualnie wszelka współpraca obywateli Rosji przebywających poza granicami kraju z ambasadami oraz konsulatami rosyjskimi jest znacznie utrudniona Mój mocodawca nie ma realnej możliwości wyrobienia nowych dokumentów, tym bardziej, iż wiązałoby się to z koniecznością udostępnienia jego aktualnych danych. Obawia się on represji, boi się o swoje zdrowie, ale także o zdrowie żony. Zaś w przypadku stawienia się w ambasadzie Rosji - boi się zatrzymania". Jako powody braku możliwości ubiegania się o paszport skarżący wskazywał również, że wyrobienie pierwszego paszportu zagranicznego wiązałoby się z koniecznością udania się do Rosji, gdzie posiada niespłacone długi i istnieje duże prawdopodobieństwo, że zostałby w pierwszej kolejności zmobilizowany do służby w wojsku. Ponadto fakt nielegalnego opuszczenia przez niego kraju może grozić surowymi konsekwencjami. Podobnie jego aktywność w sieciach społecznościowych mogłaby być powodem poniesienia odpowiedzialności za tzw. dyskredytację sił zbrojnych Rosji.Organ przytoczył stanowisko skarżącego, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP potwierdzenie jego tożsamości winno nastąpić na zasadach określonych w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach- na podstawie tzw. paszportu wewnętrznego. Na poparcie swojego stanowiska cudzoziemiec podniósł, że starał się o uzyskanie ochrony międzynarodowej i w toku tej procedury wydano mu tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca (TZTC), na podstawie ww. dokumentu wewnętrznego, stanowiącego odpowiednik polskiego dowodu osobistego.W wyniku analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie uznając, że nie zachodzą w niej okoliczności określone w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach organ pismem z 28 maja 2026 r. wezwał pełnomocnika skarżącego pismem o tożsamej treści co adresowane wcześniej do skarżącego z 14 marca 2025 r., do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez okazanie do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu).W związku z nieusunięciem braku formalnego w wyznaczonym terminie organz dniem 7 czerwca 2025 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, o czym zawiadomił skarżącego pismem z 9 lipca 2025 r.W odpowiedzi na pismo organu z 28 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącegow piśmie z 10 czerwca 2025 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.Organ odnotował, że pismem z 9 sierpnia 2025 r. pełnomocnik cudzoziemcana podstawie art. 37 k.p.a. złożyła ponaglenie na bezczynność organu.Przechodząc do motywów skargi organ stwierdził, że zarzut bezczynnościw sprawie nie znajduje uzasadnienia. W dacie wniesienia skargi wniosek skarżącegow przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski został pozostawiony bez rozpoznania, co bez wątpienia stanowi przeszkodę w merytorycznym procedowaniu aplikacji.W ocenie organu istota sporu w niniejszej sprawie zasadza się natomiastna kwestii czy organ zasadnie pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego uznając, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdy cudzoziemiec nie posiadając ważnego dokumentu podróży i nie mając możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość (art. 106 ust. 3 u.o.c.), którym w opinii skarżącego mógłby być tzw. paszport wewnętrzny (odpowiednik polskiego dowodu osobistego).Wypowiadając się odnośnie zarzutów skargi naruszenia art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. organ podkreślił, że tożsamość strony w postępowaniu administracyjnym jest fundamentem procesowym. Musi być ona jednoznacznie ustalona z jednej strony by zagwarantować stronie pełnię praw przewidzianych w k.p.a., z drugiej zaś strony - by organ nie pozostawał w wątpliwości co do podmiotu, wobec którego zastosowane przepisy prawa materialnego kształtują jego sferę praw i obowiązków. Także w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym legalizacji pobytu obywatela państwa obcego w Polsce, organ winien dołożyć szczególnej staranności przy ustalaniu jego danych personalnych. Na kluczowe znaczenie tej kwestii wskazuje chociażby fakt, że ustawodawca podanie nieprawdziwych danych osobowych w aplikacji legalizacyjnej umieścił w katalogu obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zarówno zezwolenia na pobyt czasowy, jak i stały - nawet w przypadku, gdy doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego.Mając na względzie przepisy art. 106 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach organ stwierdził, że przedstawienie ważnego dokumentu podróży przez cudzoziemca przy złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi wymóg formalny. Wymóg ten sprowadza się do formalnego potwierdzenia tożsamości. W konsekwencji nie można wszcząć postępowania w sprawie cudzoziemca, który nie jest w stanie należycie udokumentować swoich danych osobowych, ponieważ nie przedstawia ważnego dokumentu podróży, który zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę rozwiązaniem dla cudzoziemca jest podstawowym dokumentem tożsamości.Według organu zaistnienie szczególnego przypadku, w którym weryfikacja tożsamości cudzoziemca może odbyć się w oparciu o inny dokument niż paszport, wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza dotyczy braku ważnego dokumentu podróży i jej spełnienie nie stanowi sporu, gdyż Skarżący, nigdy nie wystąpił do władz Federacji Rosyjskiej o wydanie dokumentu podróży. Druga przesłanka dotyczy braku możliwości uzyskania dokumentu podróży i alternatywnego przyjęcia innego dokumentu na potwierdzenie tożsamości cudzoziemca i to jej spełnienie jest kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie.Wskazując na definicję dokumentu podróży zawartą w art. 3 pkt 3 u.o.c. organ stwierdził, że w przypadku skarżącego dokumentem takim jest paszport. Jako obywatel Federacji Rosyjskiej skarżący jest ponadto objęty obowiązkiem wizowym w ruchu transgranicznym z państwami obszaru Schengen i przed odbyciem podróży zagranicznej do Polski winien uzyskać wizę. Jak sam wskazał w kierowanej do organu korespondencji nie posiadając paszportu i wizy zdecydował się na nielegalne opuszczenie Rosji i naruszenie przepisów o przekraczaniu granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Abstrahując od wskazanych przez skarżącego motywów takiego działania uznać zatem należy, że skarżący dobrowolnie naruszył obowiązki wynikające z art. 288 ustawy o cudzoziemcach.W omawianej sprawie organ uznał, że miał zatem do czynienia z przypadkiem, gdy brak dokumentu podróży nie wynika na przykład z upływu terminu jego ważności, a jest rezultatem świadomego działania skarżącego.Oceniając z kolei wskazaną przez ustawodawcę przesłankę braku możliwości uzyskania dokumentu podróży Wojewoda poddał analizie główne powody nieubiegania się o paszport, wymienione w pismach kierowanych do organu:niespłacone długi, z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego,związane z powyższym prawdopodobieństwo mobilizacji do służby w wojsku,ryzyko zatrzymania przez władze Rosji w związku z nielegalnym opuszczeniem kraju i zamieszczaniem w sieciach społecznościowych treści dyskredytujących władze państwowe.Ponadto szeroko podnoszone w pismach obawy przed kontaktem cudzoziemca z władzami swojego kraju pełnomocnik uzasadniała jego sprzeciwem wobec agresji Rosji na Ukrainę, zatrzymaniem i ukaraniem, które było wynikiem udziału w protestach przeciw polityce Rosji. Jednak jak zauważył organ przedstawione przez skarżącego okoliczności, czy tezy, nie zostały poparte żadnymi dowodami bądź wiarygodnie uprawdopodobnione.Przeprowadzenie oceny czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odstąpienia od wymogu przedłożenia dokumentu podróży Wojewoda oparł również na ustaleniach organów i stan faktyczny przytoczony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z 29 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1120/24), wydanym po wniesieniu przez niego skargi na decyzję Rady do Spraw Uchodźców w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu ochrony międzynarodowej.W ocenie organu w świetle art. 106 ust. 3 u.o.c. cudzoziemiec nie wykazał,że taki szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi w jego sprawie. Organ nie mógł zweryfikować jego tożsamości na podstawie dokumentów innych niż dokument podróży.Z kolei odnosząc się do stanowiska skarżącego, że jego tożsamość została już zweryfikowana przez polskie organa prawa na podstawie paszportu wewnętrznego organ wyjaśnił, że wydanie tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca (TZTC) w toku procedury o uzyskanie ochrony międzynarodowej nie jest obwarowane obowiązkiem przedstawienia ważnego dokumentu podróży - tak, jak to ma miejsce w przypadku legalizacji pobytu na podstawie ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na specyfikę postępowania uchodźczego wymogi formalne wydania tego dokumentu ograniczone zostały do minimum i obejmują jedynie sformalizowany wniosek i fotografię – [por. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 listopada 2015 r. w sprawie tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1774)]. Dopuszczalne jest zatem, by organ Straży Granicznej, do którego wpłynął wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, wydał TZTC bez przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu tożsamości - jedynie na podstawie danych zgłoszonych we wniosku. Przy czym oświadczenie, że wszystkie dane zawarte we wnioskusą prawdziwe nie jest składane pod sankcją wynikającą z art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 383).Fakt wcześniejszego posiadania TZCT - nawet w przypadku wydania gow oparciu o dane z paszportu wewnętrznego - nie zwalniał zatem skarżącegoz obowiązku dopełnienia wymogów formalnych z art. 106 ust. 2 ustawyo cudzoziemcach przy ubieganiu się o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.Z przedstawionej powyżej analizy materialnoprawnej w ocenie organu wynika,że prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 2 ustawyo cudzoziemcach. Skoro skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie ważnego dokumentu podróży, to organ uprawniony był do pozostawienia podania bez rozpoznania. Skuteczne, a więc zgodne z 64 § 2 k.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza z kolei, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności,w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.Końcowo organ wyjaśnił, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania oznacza, że nie zostało wszczęte jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, a zatem nie wywołuje on żadnych skutków. W konsekwencji, organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego. W efekcie nie można przyjąć, że ma obowiązek załatwienia sprawy. Wniosek skarżącego o zobowiązanie Wojewody do wydania w określonym terminie decyzji merytorycznej należało więc uznać za bezzasadny.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej.W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nadto, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. albo przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wskazanej w tym przepisie.Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie orzekania.W treści art. 149 p.p.s.a. ustawodawca wyodrębnił dwa samodzielne stany procesowe, tj. bezczynność organu administracji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Pojęcia te zostały zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani też w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość zachodzi wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że bezczynność organu polega na niewydaniu w przewidzianym prawem terminie aktu lub niepodjęciu czynności, do których organ był zobowiązany, natomiast przewlekłość wyraża się w prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny, przez podejmowanie czynności w znacznych odstępach czasu albo czynności pozornych, nieprowadzących do merytorycznego zakończenia sprawy.Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ – pomimo ciążącego na nim obowiązku – nie załatwia sprawy w prawem przewidzianej formie i terminie, pozostając biernym wobec żądania strony. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności, do których organ jest zobowiązany z mocy prawa.Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że złożony przez skarżącego w dniu 28 czerwca 2024 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawierał braki formalne. W konsekwencji organ wezwał stronę – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do ich usunięcia. Wezwanie zawierało pouczenie o prawach i obowiązkach strony, w tym o rygorze pozostawienia podania bez rozpoznania.Zakres wezwania obejmował obowiązek okazania do wglądu oryginału ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenia kserokopii wszystkich stron dokumentu zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy.Wyznaczony termin do dokonania powyższych czynności upływał w dniu 6 czerwca 2025 r., przy czym brak formalny nie został w tym terminie usunięty w sposób oczekiwany przez organ.Okoliczność ta nie zwalniała jednak organu od obowiązku dokonania dalszej oceny prawnej sytuacji procesowej strony. Jak bowiem wynika z akt sprawy, pełnomocnik strony pismem z dnia 7 marca 2025 r. wniósł o zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, wskazując, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość.W tej sytuacji organ nie był uprawniony do automatycznego zastosowania skutku przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., bez uprzedniego zbadania, czy zachodzą przesłanki wyjątku wynikającego z regulacji szczególnej.W ocenie Sądu art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach stanowi normę szczególną wobec ogólnej regulacji procesowej odnoszącej się do braków formalnych podania. Skoro zatem strona powołała się na obiektywną niemożność przedstawienia ważnego dokumentu podróży, organ zobowiązany był do oceny tej argumentacji przed zastosowaniem rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania.Obowiązek organu obejmował w szczególności:1. ocenę, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach,2. ustalenie, czy brak dokumentu podróży ma charakter obiektywny,3. odniesienie się do twierdzeń strony w prawem przewidzianej formie procesowej.Dopiero dokonanie powyższych ustaleń pozwalało na ocenę, czy brak formalny rzeczywiście uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu.W tych okolicznościach pozostawienie wniosku bez rozpoznania, bez uprzedniego rozważenia przesłanek wynikających z art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, należało uznać za działanie naruszające obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia sprawy.Nie można bowiem utożsamiać czynności materialno-technicznej przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. z prawidłowym zakończeniem postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona podnosi okoliczności mogące prowadzić do zastosowania przepisu szczególnego.W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, albowiem mimo istniejącego obowiązku nie rozpoznał sprawy w sposób odpowiadający wymogom prawa.Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w określonym terminie, przy uwzględnieniu konieczności dokonania oceny przesłanek wynikających z art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach.W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu, co znajduje potwierdzenie w wiążącej wykładni zawartej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Zgodnie z jej treścią, na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność.Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale, iż przedmiotem kontroli nie jest tu określony akt, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i terminie. Bezzasadne uchylenie się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji wyczerpuje znamiona bezczynności, zwłaszcza że – jak wskazuje NSA – pozostawienie podania bez rozpoznania jest jedynie czynnością materialno-techniczną, niebędącą czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.Powyższe rozważania mają kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem strona domagała się zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, wnosząc o wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Istotą bowiem art. 106 ust. 3 ustawy z 2013 r. o cudzoziemcach jest sam fakt wykazania przez cudzoziemca, że nie ma on możliwości uzyskania ważnego dokumentu podróży i że jest to przypadek szczególnie uzasadniony.Skoro strona sformułowała żądanie oparte na konkretnej podstawie materialnoprawnej, organ był zobligowany do merytorycznego rozpoznania wniosku. Poprzez bezzasadne zastosowanie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawienie podania bez rozpoznania, organ w sposób nieuprawniony uchylił się od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co w świetle przywołanej uchwały NSA obliguje Sąd do stwierdzenia bezczynności".W przypadku uznania, że przesłanki te nie zachodzą, organ zobowiązany będzie zakończyć sprawę w prawem przewidzianej formie, umożliwiającej stronie skorzystanie z przysługujących jej środków prawnych.O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.