Wyrok - II OSK 1154/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/24 w sprawie ze skargi M. P. i M. P.1. na posOddalono skargę kasacyjną. Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1520/24 w sprawie ze skargi M. P. i M. P.1. na pos
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jacek Chlebny
Podstawa prawna
art. 144
kpa
art. 138
kpa
art. 139
kpa
art. 15
kpa
art. 136
kpa
art. 145
ppsa
art. 141
ppsa
art. 183
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 stycznia 2025 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1520/24, uwzględniając skargę M. P. i M. P.1., uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 września 2024 r., nr 842/2024, którym organ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z 15 stycznia 2024 r., nr 11/2024, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem z 15 stycznia 2024 r., nr 11/2024, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej Prawem budowlanym, wstrzymał M. P.1. budowę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach zewnętrznych w głównej bryle 9,60 m x 5,57 m, konstrukcji drewnianej o dachu dwuspadowym krytym blachą, zlokalizowanego na działce nr [...] w T., a także poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację, zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej oraz konieczności jej uiszczenia w celu wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.Rozpoznając zażalenie M. P. i M. P.1., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 20 września 2024 r., nr 842/2024 r., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z 15 stycznia 2024 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej prawidłowo ocenił, że sporny obiekt stanowi budynek, na którego realizację wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ drugiej instancji stwierdził przy tym, że przedmiotem postępowania jest budynek garażowy, a nie budynek garażowo-gospodarczy, jak przyjął organ pierwszej instancji. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiącego pierwszy etap procedury legalizacyjnej, niemniej jednak organ nie jest władny do skorzystania z kompetencji reformatoryjnych, albowiem adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego organ pierwszej instancji uczynił wyłącznie inwestora obiektu – M. P.1. Z uwagi na to, że roboty budowlane przy spornym obiekcie budowlanym zostały zakończone, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, w myśl art. 52 Prawa budowlanego, adresatem postanowienia powinna być także M. P. jako współwłaścicielka obiektu. Zdaniem organu, stwierdzony błąd nie może zostać naprawiony na etapie postępowania odwoławczego, bowiem godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, ewentualne zreformowanie postanowienia we wskazanym zakresie doprowadziłoby do pogorszenia sytuacji procesowej M. P..Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę M. P. i M. P.1. stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, aby zaistniały jakiekolwiek przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nawet jeżeli organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny, ale materiał dowodowy jest wystarczający, by wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji powinien wydać decyzję reformacyjną. Jeżeli bowiem organ odwoławczy nie stwierdza konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie wskazuje na konieczność ponownej jego oceny, wskazując w istocie organowi pierwszej instancji inny kierunek rozstrzygnięcia w sprawie, to w ocenie Sądu, przy dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym i nieprzedstawieniu jednocześnie przez organ odwoławczy koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotowa sprawa nie była rozstrzygnięta inną prawomocną i ostateczną decyzją. Jako przedwczesne na tym etapie postępowania Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi.W skardze kasacyjnej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie:- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy nie wykazał, aby zaistniały jakiekolwiek przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wykazano, że pomimo wystarczająco zgromadzonego materiału dowodowego wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz zakaz reformationis in peius;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że jeśli organ odwoławczy nie stwierdza konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie wskazuje na konieczność ponownej oceny, wskazując w istocie organowi pierwszej instancji inny kierunek rozstrzygnięcia w sprawie, to przy dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym i nieprzedstawieniu jednocześnie przez organ odwoławczy koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, podczas gdy organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie reformacyjne jedynie w zakresie stanowiącym rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zmiana adresata postanowienia byłaby działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany, gdyż oznaczałoby to zmianę jednego z obligatoryjnych elementów postanowienia i w zasadniczy sposób wpływałoby to na dalsze czynności procesowe;- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji motywów i przesłanek wydania orzeczenia oraz brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej determinującej brak możliwości wydania postanowienia kasacyjnego i uchylenie się od dokonania wykładni art. 138 § 2 k.p.a., w kontekście powołanych w uchylanym postanowieniu zasad wyrażonych w art. 15 i art. 139 k.p.a.W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.W piśmie procesowym z 18 lutego 2026 r. zatytułowanym jako "odpowiedź na skargę kasacyjną" M. P. i M. P.1. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia przepisów postępowania.Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.W pierwszej kolejności wskazać należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymagania co do uzasadnienia wyroku, wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.Ze względu na wymagania co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwość uzasadnienia wyroku polegająca na uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej, o ile jest to wadliwość kwalifikowana poprzez istotny wpływ na wynik sprawy. Zakłada to stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy wykazanym uchybieniem a wydanym w sprawie wyrokiem. Ocena istnienia tego związku zawsze odbywa się w realiach konkretnej sprawy, niemniej jednak uchybienia w uzasadnieniu wyroku mogą być skutecznym zarzutem skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, nie wskazano, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09) lub gdy sposób sformułowania uzasadnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku.Konfrontując w realiach sprawy uzasadnienie wyroku z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a trzeba wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie pominął żadnego z koniecznych elementów uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie w sposób wystarczający dla przeprowadzenia kontroli instancyjnej przedstawia stanowisko Sądu odnośnie wad postępowania organu odwoławczego, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia. Treść pozwala również poznać stanowisko co do przesłanek wydania w okolicznościach sprawy postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Nie nastręcza również trudności odtworzenie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do możliwości zakończenia postępowania odwoławczego orzeczeniem reformatoryjnym. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., co przesądza o bezzasadności postawionego zarzutu.Istota pozostałych dwóch zarzutów kasacyjnych, dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ konsekwentnie bowiem twierdzi, że wskazanie M. P. jako adresata postanowienia o wstrzymaniu budowy dopiero na etapie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, prowadziłoby do naruszenia wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius, a także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, konieczność poszerzenia kręgu adresatów postanowienia ujawniona w postępowaniu odwoławczym uniemożliwiała wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego.W konsekwencji przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie kasacyjne, którym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z 15 stycznia 2024 r. wstrzymujące M. P. budowę budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach zewnętrznych w głównej bryle 9,60 m x 5,57 m, konstrukcji drewnianej o dachu dwuspadowym krytym blachą, zlokalizowanego na działce nr [...] w T., a także informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację, zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej oraz konieczności jej uiszczenia w celu wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanegoJak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., który z mocy art. 144 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu wywołanym zażaleniem na postanowienie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynika z tego, że przesłanką usprawiedliwionego uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale również stwierdzenie, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały wyjaśnione i to tylko o tyle, o ile nie dało się tej luki usunąć przez organ odwoławczy w związku z postępowaniem wyjaśniającym w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy stosownie do art. 136 § 2 i 3 k.p.a. W tym ostatnim wypadku, na co należy zwrócić uwagę, ustawodawca wyposażył organ odwoławczy w instrument pozwalający nawet na wyjaśnianie na tym etapie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, o ile będzie się to odbywać z akceptacją wszystkich stron postępowania. Regulacja ta stanowiąca wyraz przyjęcia przez ustawodawcę określonej strategii rozwiązania konfliktu zasady szybkości postępowania i abstrakcyjnie pojmowanej zasady dwuinstancyjności. Co charakterystyczne z punktu widzenia wskazanej regulacji ustawodawca nie różnicuje uprawnień stron ze względu na role w konkretnym postępowaniu.Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania określonej sprawy, tożsamej z tą rozpatrywaną przez organ pierwszej instancji. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Tożsamość podmiotowa określana jest zasadniczo przez kategorię stron postępowania, a nie roli jaką w konkretnym postępowaniu dana strona pełni. Z perspektywy zasady dwuinstancyjności chodzi nie tyle o konieczność przypisania każdej ze stron tej samej roli, jaką miała przed organem pierwszej instancji, w szczególności roli adresata rozstrzygnięcia, ale zachowanie tożsamości podmiotowej samej sprawy. Oznacza powyższe, że z punktu widzenia wzorca normatywnego art. 15 k.p.a. nie ma przeszkód do podmiotowej zmiany w wyniku rozstrzygnięcia reformatoryjnego w zakresie adresatów postanowienia, o ile zachowana została tożsamość podmiotowa sprawy rozumianej jako odniesienie do określonych stron postępowania.Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, poszerzenie kręgu adresatów postanowienia o wstrzymaniu budowy o drugiego współwłaściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt, w okolicznościach sprawy nie stanowi modyfikacji, która podważałaby tożsamość podmiotową sprawy i usprawiedliwiała rozstrzygnięcie kasatoryjne. Z analizy przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie wynika, że zakreślone na etapie wszczęcia tego postępowania granice sprawy podlegające konkretyzacji w tym postępowaniu nie uległy w administracyjnym toku instancji takim zmianom, w tym podmiotowym, które podważyłyby tożsamość sprawy, a tym samym uniemożliwiały wydanie postanowienia reformatoryjnego. Należy wskazać, że granice sprawy, czyli tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Przy czym w literaturze zwrócono uwagę, że proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. W związku z tym mówiąc o tożsamości sprawy należy mieć na uwadze, że chodzi o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2022 r., II OSK 2776/21).Z akt sprawy wynika, że M. P. jako współwłaścicielka działki nr [...] w T. była stroną postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej i brała czynny udział w każdym jego stadium, w tym w przeprowadzonych 19 sierpnia 2024 r. oględzinach nieruchomości. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało prawidłowo doręczone M. P. i strona w wyznaczonym terminie wniosła na nie skuteczne zażalenie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał przy tym, że "po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym".W realiach sprawy nie doszło zatem do naruszania przez Sąd pierwszej instancji zasady dwuinstancyjności, w okolicznościach, w których niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, a tożsamość podmiotowa sprawy rozumiana poprzez odniesienie do kręgu stron postępowania, nie uległa w postępowaniu administracyjnym zmianie pomiędzy pierwszą i drugą instancją.Nie jest również w realiach sprawy usprawiedliwiony zarzut naruszania przez Sąd pierwszej instancji zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. który nie podzielił zapatrywania organu drugiej instancji, że w okolicznościach sprawy wykluczało to wydanie rozstrzygnięcia innego niż kasatoryjne.Przywołany art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Z perspektywy tej regulacji istnienie przeszkód do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego w każdej sprawie należy oceniać indywidualnie, uwzględniając charakter prowadzonego postępowania i rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jego treść oraz skutki rozpatrywane w całokształcie instytucji, w ramach której zostało ono podjęte.Istotne jest zatem odniesienie się do konkretnych realiów postępowania i zapadłego postanowienia będącego przedmiotem kontroli.Likwidacja samowoli polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia uregulowana jest w art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną kontrolowanego postanowienia przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z powołanych przepisów wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót wydawane jest na wstępnym etapie legalizacji samowoli budowlanej, poprzedzającym złożenie wniosku o legalizację, który jest warunkiem sine qua non wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W postanowieniu tym, zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, oprócz obligatoryjnego i niezależnego od stopnia zaawansowania samowolnej inwestycji wstrzymania budowy, organ nadzoru budowlanego informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przy tym podkreślić należy, że powyższe informacje skierowane są nie tylko do adresata postanowienia, ale również podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o legalizację określonych w art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, tj. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W procedurze legalizacyjnej postanowienie wydawane w trybie art. 48 Prawa budowlanego ma charakter wstępny i poza obowiązkami związanymi ze wstrzymaniem budowy, o czym niżej, nie nakłada na adresata żadnych obowiązków, bo legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony.W niezakwestionowanych okolicznościach faktycznych sprawy kontrolowane przez sąd administracyjny postanowienie zostało wydane po zakończeniu robót budowlanych, a zatem nałożenie obowiązku wstrzymania budowy ma charakter czysto skonwencjonalizowany i formalny. Nie ulega wątpliwości, że nie wyraża on zatem w stosunku do adresatów jakiegokolwiek obowiązku, który zmieniałby ich sytuację prawną.Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony składającej zażalenie wskutek wydania postanowienia przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie może nastąpić, przesądza ustalenie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w rzeczywisty sposób zmieni zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i skierowanie postanowienia o wstrzymaniu budowy również do M. P. nie doprowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Co więcej, wskutek doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji również M. P. uzyskała informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację. W świetle art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Z tego wynika, że uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację, które ma zasadnicze znaczenie w procesie legalizacji, bo jego niezłożenie skutkuje orzeczeniem rozbiórki (art. 49e Prawa budowlanego), nie jest związane z adresatem postanowienia o wstrzymaniu, ale z doręczeniem postanowienia stronom, w tym również podmiotom, które nie były adresatami postanowienia, czyli m.in. pozostałym współwłaścicielom.Skoro zatem Sąd Wojewódzki trafnie dostrzegł brak okoliczności uzasadniających wydanie przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego, to zarzuty naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego jako niezasadne nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.Odnosząc się do wniosku skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wskazuje, że zgodnie z wykładnią prawa przyjętą w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygnatura akt II FPS 4/12, warunkiem zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną jest złożenie tego pisma procesowego w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., czyli 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie została natomiast złożona po wskazanym terminie. Z akt wynika, że przesyłka zawierająca odpis skargi kasacyjnej została przesłana na ujawniony w aktach adres pełnomocnika skarżących, a w związku z jej nieodebraniem po dwukrotnym awizowaniu w dniach 27 marca 2025 r. i 4 kwietnia 2025 r. wróciła do nadawcy, co uzasadniało pozostawienie jej w aktach ze skutkiem doręczenia (art. 73 § 4 p.p.s.a., k. 70 akt). Odpowiedź na skargę kasacyjną datowana dopiero na 18 lutego 2026 r., wpłynęła do NSA 23 lutego 2026 r., po tym jak na wniosek skarżących ponownie doręczono im odpis skargi kasacyjnej, co jednak w świetle prawidłowego uznania jej pierwszego doręczenia za skuteczne nie usprawiedliwiało zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.., k. 70 akt). Odpowiedź na skargę kasacyjną datowana dopiero na 18 lutego 2026 r., wpłynęła do NSA 23 lutego 2026 r., po tym jak na wniosek skarżących ponownie doręczono im odpis skargi kasacyjnej, co jednak w świetle prawidłowego uznania jej pierwszego doręczenia za skuteczne nie usprawiedliwiało zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.