sygn. II GSK 238/24 19 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II GSK 238/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2918/23 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 styOddalono skargę kasacyjną. transport drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2918/23 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 sty
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 19 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2918/23 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 stycznia 2023 r. nr BP.501.76.2022.2058.WA7.351403 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2918/23 oddalił skargę R. B. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD") z 19 stycznia 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie była kontrola drogowa samochodu osobowego marki pojazdu marki [...] o nr rej. [...], który prowadził A. G., przeprowadzona 26 marca 2021 r. około godz. 11:45 w W. W dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz skarżącego - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. Był to przewóz pasażerów z ul. T. na ul. K. Usługa przewozu została zamówiona przez aplikację [...]. Opłata została uiszczona gotówką w kwocie 10 zł, paragonu nie wydano. Kontrolowany pojazd nie był oznakowany ani wyposażony jak taksówka. W trakcie kontroli kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wypisu z licencji.Stwierdzono wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, dalej "u.t.d.") tj. pojazdem samochodowym nieprzeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Z kolei na podstawie danych z aplikacji [...] stwierdzono, że przewóz osób wykonywany był na rzecz skarżącego jako przedsiębiorcy. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli nr 631/2021 z 26 marca 2021 r. Kontrolowany podpisał protokół kontroli nie wnosząc żadnych zastrzeżeń do jego treści.W toku postępowania Mazowiecki WITD uzyskał z Urzędu [...] informację, że na dzień kontroli przedsiębiorca posiadał licencję nr 20359 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzieloną 23 marca 2020 r. Kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do ww. licencji. Nie posiadał innych uprawnień wydanych przez Prezydenta [...].Mazowiecki WITD decyzją z 6 sierpnia 2021 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych, zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. Stwierdzono, że przejazd wykonywany był z naruszeniem przepisów u.t.d. którego konsekwencją było wymierzenie kary pieniężnej określonej w Ip. 1.1 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.Po rozpoznaniu odwołania, GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Mazowieckiego WITD. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji, opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że przewóz okazjonalny, uregulowano w art. 4 pkt 11 u.t.d. i stanowi on przewóz osób, ale nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009". Z art. 5b ust. 1 u.t.d. wynika, że uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Skarżący, korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientami, realizował 26 marca 2021 r. w W. za jej pośrednictwem usługę przewozową na okazjonalny przewóz osób oraz uzyskał za tę usługę wynagrodzenie.Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że skarżący nie wykonywał transportu drogowego taksówką, gdyż zarówno pojazd nie był wpisany do posiadanej licencji jak i nie spełniał warunków technicznych zawartych w § 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.). Nie posiadał lampy z napisem "TAXI" – elementu najistotniejszego, bo odróżniającego taksówkę od innego pojazdu. Oznacza to, że skarżący nie posiadał uprawnień w krajowym transporcie drogowym osób, a posiadanie licencji na przewóz osób taksówką, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Aby pojazd uznany był za taksówkę musi spełniać wszelkie warunki techniczne (elementy obligatoryjne), które określają przepisy szczegółowe. Skarżący wykonując zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. został prawidłowo zakwalifikowany, jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł, stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 u.t.d.Przewóz wykonywany przez skarżącego, w dniu kontroli nie stanowił ani publicznego przewozu osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami (czyli przewozu regularnego – art. 4 pkt 7 u.t.d., ani niepublicznego przewozu regularnego określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (przewozu regularnego specjalnego – art. 4 pkt 9 u.t.d.), ani wielokrotnego przewozu zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym (czyli przewozu wahadłowego – art. 4 pkt 10 u.t.d.) - dlatego stanowił przewóz okazjonalny.Jednakże, na podstawie art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Okazjonalny przewóz osób, wykonywany w dniu kontroli na rzecz skarżącego był pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co organ odwoławczy ustalił na podstawie protokołu kontroli drogowej oraz informacji z bazy CEPiK. Oznacza to, że zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d., pojazd skarżącego nie spełniał warunku dla przewozu okazjonalnego. Przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., tj. nie wykonywano przewozu samochodem osobowym na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 Kodeksu cywilnego.WSA wskazał, że dopuszcza się wprawdzie przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy, zgodnie z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., ale:a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa,c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa.Zdaniem WSA skarżący nie dopełnił obowiązku okazania licencji na przewóz okazjonalny, skoro nie była to usługa przewozu taksówką, czym naruszył art. 87 ust. 1 u.t.d. Za naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej ustawodawca w art. 92a ust. 1 u.t.d. przewiduje kary pieniężne w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie. Przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej (art. 92 ust. 1 i 3 u.t.d.), nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych. Skarżący podlegał karze z obu wskazanych w załączniku nr 3 do u.t.d. tytułów: lp 1.1. (brak licencji 12.000 zł) i lp. 2.11 (wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego – 8.000 zł) ograniczoną do 12.000 zł.Lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowi, że wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł, zaś lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazuje, że wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł. Dlatego, skoro suma kar pieniężnych (20 000 zł), nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej - na mocy art. 92a ust. 3 u.t.d. - nie mogła przekroczyć kwoty 12.000 zł, do takiej wysokości kara została nałożona prawidłowo.Zdaniem Sadu pierwszej instancji, również fakt posiadana przez skarżącego licencji na przewóz taksówką nie ma znaczenia w sprawie. Z uwagi na niespełnienie warunków technicznych, obowiązujących przy wykonywaniu tego rodzaju usług – kontrolowanego pojazdu nie można było uznać za taksówkę. Z tego względu, dokonana prawidłowo kwalifikacja, jako przejazd okazjonalny, oznacza, że skarżący nie posiadał stosownego uprawnienia. W szczególności pojazd nie zawierał oznaczeń wymaganych prawem dla taksówek. Przepisy ustawy o transporcie drogowym w związku z normami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, regulują kwestię techniczną. Prawodawca w rozdziale 7 przywołanego rozporządzenia, w § 24 ust. 1 posługuje się sformułowaniem "taksówkę wyposaża się w: "m.in. taksometr, którego brak było w kontrolowanym pojeździe. Z kolei pojazdy wykonujące przewóz okazjonalny nie są – jak w okolicznościach niniejszej sprawy – wyposażone w taksometr. Mają ustawowy zakaz ich umieszczania i używania, co wynika z art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zatem argumentów skargi sprowadzających się do uznania, że pojazd nieoznakowany, czy nieoznakowany w odpowiedni sposób - jest taksówką, ponieważ przewoźnik posiada licencję na przewóz osób taksówką, uznając za niedopuszczalne odstępstwa od obowiązku prawidłowego oznakowania pojazdów wbrew jasnym i konkretnym przepisom prawa.WSA w Warszawie uznał, że ustalenia i ocena stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości, tym samym nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. W jego ocenie, organ prawidłowo ocenił, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Także prawidłowo uznał, że naruszenie tych norm, skutkuje uprawnionym zastosowaniem art. 92a ust. 1 u.t.d.Sąd podzielił też ocenę organu, że brak było postaw faktycznych do zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Reguła kolizyjna z art. 189 § 2 k.p.a daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, jednakże art. 92c ust. 1 u.t.d. nie miał również podstaw do zastosowania. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego, bowiem maja one w istocie charakter polemiczny, wynikający z subiektywnej oceny materiału dowodowego przez skarżącego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc:• w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, to na podstawie art 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji GITD, decyzji ją poprzedzającej Mazowieckiego WITD i umorzenie postępowania;• w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 PPSA, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;• w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska Skarżącego, iż cytowane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o transporcie, a w szczególności art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 Ustawy o Transporcie stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 ustawy o transporcie stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej;• na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 ustawy o Transporcie z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji;• rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;• zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed WSA w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 PPSA zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 PPSA oraz art. 3 § 1 PPSA poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na:1) nieuchyleniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pomimo tego, iż organ odwoławczy lub organ pierwszej instancji naruszyły art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 Kpa błędnie ustalając, żei. zawarte w protokole kontroli treści są prawidłowe z uwagi na to, że kierowca pojazdu podpisując go nie wnosił do nich żadnych zastrzeżeń w sytuacji, w której kierowca przedmiotowej taksówki Pan A G. nie jest polskiego pochodzenia i nie jest pewne, czy na tyle biegle włada językiem polskim, aby w sposób jednoznaczny mógł potwierdzić zawarte w protokole kontroli ustalenia, czego organy obu instancji nie zbadały;ii. definicja taksówki zawarta w art. 2 pkt 43 Prawa o Ruchu Drogowym ma jakoby określać bezwzględnie, iż tylko pojazd ściśle spełniający kryteria określone w tym przepisie może być taksówką w sytuacji, gdy o wykonywaniu transportu drogowego taksówką decyduje posiadanie odpowiedniej licencji;iii. art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. Ustawy o Transporcie nie ma zastosowania w sprawie z powodu braku spełnienia przez pojazd osobowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] ("Pojazd") wymagań stawianych taksówce (m.in. w postaci wymaganego oznakowania), pomimo że Skarżący na dzień kontroli posiadał licencję na przewóz osób taksówką w krajowym transporcie drogowym nr 20359 udzieloną przez Prezydenta [...] w dniu 23 marca 2020 r. ("Licencja Taksówkowa"),iv. "Skarżący w dacie kontroli nie miał (...) licencji taksówkowej (...) w sytuacji, w której Skarżący posiadał nadaną przez Prezydenta [...] w dniu 23 marca 2020 r. licencję nr 20359 na przewóz osób taksówką w krajowym transporcie drogowym, co budzi istotną wątpliwość czy Sąd rozstrzygnął w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny (szczególnie, że posiadanie przez Skarżącego Licencji Taksówkowej ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o karę za wykonywanie przewozu bez odpowiedniej licencji).co w konsekwencji doprowadziło organy administracji (a stanowisko to zostało podtrzymane zaskarżonym wyrokiem) do błędnego wniosku jakoby Skarżący miał wykonywać przewóz okazjonalny, w sytuacji, gdy faktycznie na podstawie Licencji Taksówkowej skarżący wykonywał przewóz taksówką, a organom administracji (oraz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu) nie przysługiwało uprawnienie do oceny, że wskutek uchybień wykonywany przewóz nie był przewozem taksówką, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia okazjonalnego charakteru przewozu jak i uznania, że GITD w sposób wystarczający i przekonywujący odniósł się do zarzutów Skarżącego w tym zakresie;v. art. 18 ust 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 Ustawy o Transporcie znajdują zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy Skarżący wykonywał przewóz taksówką na podstawie Licencji Taksówkowej i przepisy dotyczące przewozu okazjonalnego nie mogły mieć zastosowania do przewozu wykonywanego przez Skarżącego,vi. nie mają zastosowania;- § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdu oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. Poz. 2022 ze zm.) ("Rozporządzenie o Warunkach Technicznych"), oraz- art. 7a § 1 Kpa oraz art. 2 pkt 43 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. Poz. 1047 ze zm.) ("Prawo o Ruchu Drogowym"),- art. 2 pkt 43 lit a) Prawa o Ruchu Drogowym ma zastosowanie, oraz nie zbadanie czy oprogramowanie aplikacji mobilnej wykorzystanej w trakcie przewozu posiadało funkcjonalność kasy fiskalnej, a w konsekwencji nie uchylenie decyzji GITD, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji (MWITD) wskazującą na brak posiadanego taksometru w sytuacji, gdy art 2 pkt 43 lit. b) Prawa o Ruchu Drogowym przewiduje, iż opłata za przewóz taksówką może zostać ustalona na podstawie aplikacji mobilnej, o której mowa w art. 13b Ustawy o Transporcie Drogowym, a ponadto na mocy § 24 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Warunkach Technicznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r. (a więc w momencie kontroli) taksówkę wyposaża się w taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji, o ile występuje,co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż Skarżący posiadający Licencję Taksówkową świadczy usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający Licencję Taksówkową wykonuje krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania jak również naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej w sposób, który wpłynął na wynik sprawy;2) błędnym zastosowaniu art. 2 pkt 43 Prawa o Ruchu Drogowym, art 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 Ustawy o Transporcie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 Ustawy o Transporcie), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;3) błędnym zastosowaniu art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b Ustawy o Transporcie w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ("Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów Ustawy o Transporcie doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;4) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum powyżej, zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego;5) ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do Skarżącego, zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a Ustawy o Transporcie wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a Ustawy o Transporcie jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art 18 ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;6) poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie może być zastosowany wobec Skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następujeSkarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24).Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt II 1. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia "art. 1 § 1 i 2" oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazać natomiast należy, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy wywodzona z niego norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. Nadto, przepisy p.p.s.a. nie zawierają jednostki redakcyjnej oznaczonej jako "art. 1 § 1 i 2".Zgodnie zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przytoczony przepis jest zatem przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się wprost do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, te i kolejne orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie wówczas, gdyby sąd administracyjny nie rozpoznał w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu pierwszej instancji objęte zostało działanie GITD – organu administracji publicznej – w formie wydanej przez niego decyzji administracyjnej. Tym samym prawidłowo została zastosowana przez WSA w Warszawie norma z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie można zatem utożsamiać naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., tak jak chciałby tego kasator z wydaniem wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej.Wskazać też należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nr 1 jest wadliwie skonstruowany. Z treści art. 174 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący kasacyjnie łączy w zarzucie tym dwie powyższe podstawy, co nie jest prawidłowe.Przypomnienia jednak wymaga, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Mając jednak na uwadze przysługujące skarżącemu prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść ww. uchwały o sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie, jednak z poniższymi zastrzeżeniami.Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona ma obowiązek nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku sądu pierwszej instancji, ale również szczegółowo je uzasadnić. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zatem zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub umotywowanie błędnego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom postępowania wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości orzeczenia, którego uchylenia domaga się strona skarżąca, determinują jak już wskazano powyżej, zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.Na wstępie należy zatem, oceniając w kontekście powyższych rozważań postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stwierdzić, że jako nieposiadające uzasadnienia, nie poddają się one kontroli kasacyjnej ( zarzut II, 1 (vi).W dalszej kolejności odnieść się należy do zarzutu błędnego dokonania ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie protokołu kontroli – w sytuacji wątpliwości czy kierowca, który nie jest polskiego pochodzenia na tyle biegle włada językiem polskim, że był w stanie potwierdzić zawarte w protokole ustalenia – w tym zakresie przede wszystkim trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że protokół kontroli drogowej, sporządzany przez inspektora przeprowadzającego czynności kontrolne w przypadku stwierdzenia naruszeń uzasadniających nałożenie kary pieniężnej (art. 74 ust. 1 u.t.d.), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i w związku z tym stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół ten posiada szczególne znaczenie w sprawach o nałożenia kary pieniężnej, zwłaszcza że podawane przez uczestniczących w kontroli informacje są z reguły wypowiadane spontanicznie, bez kalkulowania ewentualnego wpływu na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1157/18 i 27 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1370/20), i nawet okoliczność braku podpisu pod protokołem nie może stanowić podstawy do odmowy uznania procedury kontrolnej za prawidłową (por. np. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1443/18 i 10 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 71/19). Pomijając już, że w skardze kasacyjnej jej autor podał, wbrew temu co wynika z akt sprawy, że kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń, podkreślić należy, że kontrolowany kierowca ma prawo odmówić podpisania protokołu kontroli, nie jest także zobowiązany do wskazania przyczyny odmowy złożenia podpisu na protokole kontroli. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie zmniejsza wartości dowodowej tego dokumentu, a z samego niepodpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie można wywieść, że opisane tam zdarzenia nie miały miejsca, zwłaszcza że kontrolowany nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń (por. np. wyrok NSA z 25 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 1697/18). W niniejszej sprawie w protokole odnotowano jedynie, że kierowca wniósł zastrzeżenia, nie sprecyzowano jednak jakie.Wbrew zapatrywaniu skarżącego, wiarygodności ustaleń zawartych w protokole nie podważa to, że "kierowca nie jest polskiego pochodzenia, a gruzińskiego i nie jest pewnym, że na tyle biegle włada językiem polskim, aby w sposób jednoznaczny mógł potwierdzić zawarte w protokole kontroli informacje". Kierowca nie powoływał się na trudności w komunikowaniu się w trakcie kontroli, ani na to, że nie zna dostatecznie języka polskiego. Czynności kontroli zresztą nie wymagały zapewnienia tłumacza. Z kolei istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Ustalenia w nim zawarte korespondują z dowodami w postaci notatki urzędowej dotyczącej złożonych przez pasażerów oświadczeń oraz dokumentacji fotograficznej. W świetle powyższego nie można zasadnie twierdzić, że protokół kontroli był jedynym dowodem w sprawie i że zawarte w nim ustalenia nie są wiarygodne, zwłaszcza że strona nie uprawdopodobniła nawet, że wskazywane przez nią do przeprowadzenia dowody np. w postaci zeznań strony postępowania, miałyby podważać prawidłowość tych ustaleń.Podsumowując, w ocenie NSA, skarżący skutecznie nie zakwestionował ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a jedynie prezentuje własne stanowisko w sprawie, podważając jednocześnie prawną ocenę zaistniałego stanu faktycznego dokonaną przez Inspekcję Transportu Drogowego oraz Sąd pierwszej instancji. Dlatego też zarzut naruszenia wskazanych w pkt II 1 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być uznany za zasadny, tym bardziej, że skarżący nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.Wobec tego, do dalszych rozważań należy przyjąć ustalony w sprawie stan faktyczny, wskazujący, że w dniu 26 marca 2021 r. w W. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu [...] o nr rej. [...]. W dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz skarżącego – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. W trakcie kontroli ustalono, że pasażerowie skorzystali z aplikacji do przewozu osób [...] z ul. T. na ul. K. Opłata została uiszczona gotówką w kwocie 10 zł, paragonu nie wydano. Kontrolowany pojazd nie był oznakowany ani wyposażony jak taksówka. W trakcie kontroli kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub wypisu z licencji. W toku postępowania ustalono zaś, że skarżący posiadał licencję nr 20359 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzielone przez Prezydenta [...] 23 marca 2020 r., a także że nie posiadał innego uprawnienia transportowego. Przedmiotowy pojazd konstrukcyjnie był przystosowany do przewozu pięciu osób włącznie z kierowcą, co potwierdziły oględziny pojazdu oraz dokumentacja fotograficzna. Nie został on zgłoszony do licencji nr 20359.W odpowiedzi na argumenty autora skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 1 (ii) skargi kasacyjnej należy wskazać, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, co podnosi skarżąca kasacyjnie, a o której jest mowa w art. 13b u.t.d.) oraz - co istotne - o odpowiednim oznaczeniu. Pomijając już to, że kontrolowany pojazd nie był zgłoszony do licencji taksówkowej posiadanej przez skarżącego, to nie był wyposażony w taksometr oraz w kasę fiskalną, a także nie był oznakowany zgodnie z przepisami jako pojazd "TAXI", czego zresztą sam skarżący nie kwestionuje.Właściwe oznaczenie i wyposażenie pojazdu jest warunkiem koniecznym, aby mógł on zostać uznany za taksówkę, pełni ono bowiem nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli wykonania przez podmioty wykonujące ten rodzaj transportu dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów, bądź odstępstw od obowiązujących reguł przewozu osób. Słusznie zatem organ, jak i Sąd pierwszej instancji nie uznał pojazdu za taksówkę.W skardze kasacyjnej sformułowano liczne zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., sprowadzające się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2, art. 2 pkt 43 p.r.d., a także naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 oraz dyrektywy 2015/1535.Wobec konstrukcji i uzasadnienia tych zarzutów kasacyjnych zawartych w następnych punktach petitum skargi oraz istoty sporu w niniejszej sprawie uzasadnione jest, aby rozpoznać je łącznie. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.Wskazane zarzuty nie są jednak zasadne. Należy w tym miejscu podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 61/21; wyrok NSA z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 606/20; wyrok NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 243/20, wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 576/21). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju oraz pojazdami najmowanymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także cała trasa znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei przepis art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.Artykuł 5 ust. 1 u.t.d., wymaga przy podjęciu i wykonywaniu transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei art. 5b ust. 1 u.t.d., nakazuje uzyskanie odpowiedniej licencji przy podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:1) samochodem osobowym,2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,3) taksówką.Co nie mniej istotne, w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. (por. art. 5c i 6 powołanej ustawy). W konsekwencji licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką i odwrotnie, albowiem licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (por. wyroki NSA z: 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1286/21 i sygn. akt II GSK 1222/21 oraz z 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2141/21).Z tego co dotychczas powiedziano wynika, że wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, przewóz okazjonalny, rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11 u.t.d.) mieści się w pojęciu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, jest jedną z jego form i może się odbywać wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji (art. 5b ust. 1 u.t.d.).Przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Ustawodawca nie wyklucza przy tym możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym (a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą), to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku i pod warunkiem spełnienia szczegółowych wymogów jego wykonywania (art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.)Wobec powyższego trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie warunków wynikających z art. 18 ust. 4a lub 4b u.t.d.Tym samym zarzut błędnego zakwalifikowania działania skarżącego jako krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób z art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 11 u.t.d., podczas gdy w ocenie jego pełnomocnika, był to przewóz taksówką, na co skarżący posiadał licencję, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.Z tych wszystkich względów nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni oraz zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w. zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 2 pkt 43 p.r.d.Co do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów konstytucyjnych, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji również ten problem był już wielokrotnie rozważany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem NSA ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 b ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4a do 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09; wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1125/11, Wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 345/21).Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie wskazuje się, że "w polskim orzecznictwie konstytucyjnym charakter "klasyczny" przysługuje niezmiennie formule, użytej w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (U 7/87): "konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32.). Nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości, skoro od wszystkich przedsiębiorców, którzy chcą świadczyć usługi transportu w zakresie przewozu osób wymaga się spełnienia tych samych warunków i dokonania tych samych wyborów, a więc albo będą świadczyć usługi transportu w ramach transportu drogowego taksówką albo przewozu okazjonalnego. Również nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia zakazu dyskryminacji, przewidzianego w art. 32 ust. 2 Konstytucji (nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny). W doktrynie przyjmuje się, że "dyskryminacja pojawia się w sytuacji, gdy zróżnicowanie podmiotów następuje ze względu na cechę osobistą" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32). Stąd skarżący "podmiot powinien wykazać nierówne traktowanie podmiotów podobnych, ale także cechę osobistą, która umożliwi ocenę, czy stanowi ona rzeczywiście cechę zróżnicowania" (ibidem). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, ani nierównego traktowania podmiotów podobnych, ani cechy osobistej, na podstawie której byłby on dyskryminowany. Stąd zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty są gołosłowne.Za prawidłowy należy także uznać pogląd o charakterze świadczonej usługi jako usługi transportu drogowego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację [...] działalność taka podlegała już ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. 2006, L 376, s. 36; dalej: dyrektywa 2006/123) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym; opubl.: Dz.U.UE.L 2000, poz. 178, s. 1; dalej: dyrektywa 2000/31). W ocenie NSA wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.Stąd odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).