Wyrok - I OSK 1743/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 19 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. oraz U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 72/25 w sprawie ze skargi M. B. oraz U. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę MałopolskOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. oraz U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 72/25 w sprawie ze skargi M. B. oraz U. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolsk
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
spadek
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
19 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
art. 35
kpa
art. 12
kpa
art. 8
kpa
art. 156
kpa
art. 174
ppsa
art. 149
ppsa
art. 154
ppsa
art. 141
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2025r. sygn. akt II SAB/Kr 72/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. B. i M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości:I. zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postepowaniu;III. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;IV. w pozostałej części skargę oddalił;V. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących U. B. i Marii B. kwoty po 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ pozostawał w bezczynności w terminowym załatwieniu sprawy, gdyż nie zakończył postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wszczętego na wniosek I.B. z dnia 14 grudnia 2005 r. Ponadto organ nie wywiązał się z nałożonego na niego przez art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "k.p.a.", obowiązku informowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji, przekroczone zostały terminy, o których mowa w art. 35 § 1 k.p.a.Mając powyższe na względzie, uznając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd I instancji zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do załatwienia sprawy we wskazanym terminie.Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie dotyczy sprawy o wyjątkowo skomplikowanym charakterze, w szczególności z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich właścicieli nieruchomości oraz ich ewentualnych spadkobierców. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sprawy majątkowe, dotyczące praw własności i ich nabycia należą w większości do spraw wymagających szczególnego zaangażowania merytorycznego. W tym zakresie – zdaniem Sądu I instancji – organ podjął starania w celu dokonania wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego, zgodnie z posiadaną przez siebie wiedzą i możliwościami. Zatem taki sposób prowadzenia sprawy nie kwalifikował oceny bezczynności organu jako mającej charakter rażący.Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do nałożenia na organ grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z czym skargę w tym zakresie oddalił. Rozpatrując indywidualnie okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd Wojewódzki stwierdził, że sytuacja własnościowa nieruchomości, których dotyczy przedmiot postępowania, jest skomplikowana. Rodziny współwłaścicieli nie posiadają wiedzy o wszystkich członkach rodziny, ich następcach prawnych, co - w jego ocenie - znacznie utrudnia ustalenie pełnego kręgu stron postępowania. Ponadto przedłożenie dokumentów poświadczających następstwo prawne i własność leży w interesie zgłaszających się w miejsce zmarłych uczestników postępowania i w dużej mierze należy do ich obowiązków. I w związku z tym Sąd I instancji uznał, że prawo własności do nieruchomości będącej przedmiotem rozpoznawanej sprawy zostało uregulowane dopiero w 2022 r. (postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy w Krakowie Wydziału I Cywilnego z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt I Ns 11/22/k).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły U. B. (mylnie wskazana w petitum skargi kasacyjnej jako "B.") i M.B., zaskarżając wyrok w części, tj. co do jego pkt III i IV.Zaskarżonemu wyrokowi – w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie – na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów:1) prawa materialnego, tj.:a) art. 149 § 1a, § 1b, § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 4 p.p.s.a. – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącym sumy pieniężnej, pomimo spełnienia przesłanek tych sankcji,b) art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.- poprzez niezastosowanie w ocenie przewlekłości podstawowych zasad szybkości postępowania i zaufania obywateli do organów administracji, które to zasady zostały przez organ rażąco naruszone,c) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasada demokratycznego państwa prawnego, w tym zasada praworządności i zaufania obywateli do państwa) oraz wynikającego z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP prawa do dobrej administracji, a także art. 41 Karty Praw Podstawowych UE – poprzez pominięcie, że utrzymywanie przez organ stanu wieloletniej bezczynności i przewlekłości godzi w konstytucyjne standardy sprawności, rzetelności i sprawiedliwości działania administracji;2) postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) – polegające na nienależytym rozważeniu zebranego materiału i niewłaściwej ocenie charakteru działań (a właściwie zaniechań) Wojewody Małopolskiego, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi pomimo oczywistej i rażącej przewlekłości postępowania.Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.W skardze kasacyjnej podano wprawdzie, że wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony w zakresie punktów III i IV w wyroku, a we wnioskach zawarto żądanie jego uchylenia w całości, to jednak treść zarzutów zamieszczonych w petitum skargi kasacyjnej oraz treść uzasadnienia wskazuje jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują punktu I i II zaskarżonego wyroku, tj. zobowiązania do wydania aktu oraz stwierdzenia, ze organ dopuścił bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane są na wykazanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym, że Sąd pierwszej instancji powinien wymierzyć organowi grzywnę oraz przyznać od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.Odnosząc się do pierwszej ze spornych kwestii należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podkreśla się przede wszystkim, że użyte w art. 149 § 1a p.p.s.a. pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z pojęciem występującym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla nich obu (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r. sygn. I OSK 153/14 ten i niżej przytoczone orzeczenia publik. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności czy przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 3059/12). Jednocześnie, w świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności czy przewlekłości nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność czy przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. sygn. II FSK 3614/13). Również w literaturze przedmiotu podnosi się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).Podsumowując stwierdzić należy, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. I OSK 1514/14).Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zważywszy na specyfikę i stopień skomplikowania badanej sprawy, wynikający przede wszystkim ze sposobu określenia przedmiotu postępowania, konieczności ustalenia właścicieli nieruchomości lub ich ewentualnych spadkobierców, a także na charakter, zakres i liczbę czynności procesowych podejmowanych przez organ, w świetle których istotny wpływ na przebieg postępowania miały także działania strony skarżącej, która nie tylko zmieniała stanowisko na poszczególnych etapach postępowania, ale także przedstawiła postanowienie o nabyciu spadku po swojej poprzedniczce prawnej (I. B.) dopiero w 2022 r. – brak jest podstaw do uznania, że bezczynności organu miała charakter rażący. Zasadnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na okoliczność, że w przedmiotowym postępowaniu została już wydana w 2022 r. przez organ I instancji decyzja kończąca postępowanie.W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji odwołał się do poszczególnych czynności organu, które dotyczyły aktualnie ocenianego okresu prowadzenia postępowania po 2022 r. (a nie całego okresu od momentu złożenia wniosku) i dokonał oceny czy i w jakim stopniu przemawiają one za nałożeniem grzywny oraz sumy pieniężnej. Uwzględniając zatem przedmiot postępowania, ilość stron oraz brak ustalenia wszystkich następców prawnych poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, przedmiotową sprawę należy uznać za szczególnie skomplikowaną i wymagającą przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie jako "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie (zob. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016). Reasumując, w ocenie Sądu kasacyjnego uzasadnione jest przyjęcie za sądem pierwszej instancji, że można zakwalifikować ją jako skomplikowaną. A tym samym zasadnie stwierdzono, że stwierdzona bezczynność nie ma charakteru rażącego.Z tych samych powodów, z których nie stwierdzono podstaw do przyjęcia rażącej bezczynności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do ukarania organu grzywną oraz przyznania sumy pieniężnej. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2043/23, wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2064/24 - CBOSA). W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. Rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiegow tym zakresie uwzględnia stopień naruszenia prawa przez Wojewodę, czas trwania zwłoki organu, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżących. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji przekroczył granicę uznania sędziowskiego.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.., bowiem skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.