Wyrok - III OSK 2380/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Teatru [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/24 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność DyrOddalono skargę kasacyjną. Dostęp do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Teatru [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/24 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Dyr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
25 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Hanna Knysiak - Sudyka
Podstawa prawna
art. 115
kk
art. 149
ppsa
art. 205
ppsa
art. 174
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 175
ppsa
art. 3
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Teatru [...] w R. (dalej: "organ" lub "Dyrektor Teatru") stwierdził, że: Dyrektor Teatru dopuścił się bezczynności (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał Dyrektora Teatru do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 lutego 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.Skarżąca w dniu 4 lutego 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na art. 61 Konstytucji RP wniosła o udzielenie informacji o pełnomocnictwach udzielonych J.S., tj. o dacie udzielonego pełnomocnictwa, jego zakresie oraz pełnomocnictwach udzielonych innym osobom, obowiązujących lub udzielonych w latach 2019-2024.Wobec braku odpowiedzi ze strony Dyrektora Teatru skarżąca pismem z 22 lutego 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu.W odpowiedzi na skargę Dyrektor Teatru wniósł o jej oddalenie wskazując, że odpowiedział na wniosek w ustawowym terminie 14 dni liczonym od daty powzięcia wiedzy o złożonym wniosku, tj. od dnia 28 lutego 2024 r., w której to dacie organ otrzymał skargę na bezczynność. Wyjaśnił, że opóźnienie spowodowane było brakiem wiedzy o wpływie wiadomości mailowej z 4 lutego 2024 r. ze względu na problemy techniczne z programem Microsoft Outlook, służącym w Teatrze jako program do obsługi poczty elektronicznej. Błędy te wyszły na jaw dopiero po dacie wpływu przedmiotowej skargi na bezczynność, kiedy to, mając już wiadomość od skarżącej o niedostarczonej w terminie korespondencji elektronicznej, przeszukano w ponadstandardowym zakresie inne programy pocztowe i odnaleziono zagubioną wiadomość w innym programie, aniżeli standardowo wykorzystywany do obsługi korespondencji.W odpowiedzi na wniosek pismem z 13 marca 2024 r. organ odmówił skarżącej udzielenia żądanej informacji, argumentując, że nie jest to informacja publiczna. Organ wskazał, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Tymczasem dokument pełnomocnictwa, jako dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 4a z dnia 6 września 2001 r. o dostępie o informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") to dokument podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, natomiast Dyrektor Teatru nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Dyrektor Teatru nie jest pracownikiem samorządu terytorialnego, a dokumenty objęte wnioskiem nie powstały w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, co za tym idzie dokument pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora instytucji kultury nie jest dokumentem urzędowym.Niezależnie od powyższego organ nadmienił, że część pełnomocnictw udzielonych przez Dyrektora Teatru zostało ujawnionych w Rejestrze Instytucji Kultury.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym powyżej wyrokiem wskazał w pierwszej kolejności, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma to wpływ jedynie na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.W ocenie Sądu w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Teatr [...] w R. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu - zgodnie z art. 1 ust. 2 i 4 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 87).Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 13 marca 2024 r. Dyrektor Teatru poinformował skarżącą, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ – na skutek nieudzielenia odpowiedzi na pismo skarżącej z 4 lutego 2024 r. w ustawowym 14-dniowym terminie - dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej.W ocenie Sądu argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem ryzyko związane z ewentualnymi problemami technicznymi w zakresie obsługi poczty elektronicznej, w tym wybranymi do tej obsługi narzędziami, a także szeroko pojętymi metodami pracy sekretariatu jednostki - w całości obciąża podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W kontekście samego stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia, czy przyczyną bezczynności była kwestia możliwości technicznych serwera czy też błąd ludzki. Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest takie zorganizowanie odbioru wniosków wpływających przez pocztę elektroniczną, które umożliwi organowi terminowe udostępnianie informacji publicznej. Bezczynność organu w przedmiotowej sprawie jest zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, niewątpliwa.Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w punkcie II wyroku stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność, choć naganna, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niezałatwienia sprawy w terminie nie można było bowiem oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej lecz problem natury technicznej związany z nienależytym działaniem programu do obsługi korespondencji.W punkcie III wyroku Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej, uznając, że sposób załatwienia tej sprawy pismem z 13 marca 2024 r. nie odpowiada uregulowaniom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro bowiem – co wynika z akt niniejszej sprawy, znanych Sądowi z urzędu akt sprawy II SA/Rz 33/24 oraz dostępnego publicznie Statutu Teatru [...] – J.S., której dotyczy wniosek o informację publiczną, pozostaje pracownikiem Teatru [...] na stanowisku Rzecznika Teatru, będąc również pełnomocnikiem tego Teatru, ustanowionym w oparciu o pełnomocnictwo Dyrektora Teatru na podstawie § 12 ust. 2 Statutu, to bezzasadnym jest twierdzenie, że informacja o zakresie tego pełnomocnictwa – tj. o zakresie czynności, które pełnomocnik ma prawo wykonywać w imieniu i na rzecz reprezentowanego – nie jest informacją publiczną, gdyż nie została wytworzona w sferze stosunków publicznych. Skoro bowiem przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. posługując się pojęciem podmiotów wykonujących zadania publiczne wskazuje, że to zadanie, które dany podmiot realizuje, determinuje obowiązki w zakresie informacji publicznej, a informację publiczną stanowi informacja o działalności podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych, to niewątpliwie informacją publiczną jest również informacja o podmiotach upoważnionych do wykonywania tychże publicznych zadań. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponieważ § 12 ust. 2 Statutu nie ogranicza zakresu możliwego upoważnienia, należy domniemywać, że pełnomocnictwo udzielone na tej podstawie może dotyczyć ogółu kompetencji Dyrektora Teatru, a zatem niewątpliwie może dotyczy publicznej działalności tej jednostki. Odwoływanie się do orzeczeń sądów administracyjnych podjętych w innych okoliczności faktycznych i prawnych nie ma uzasadnienia.O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a (pkt IV wyroku).Od powyższego orzeczenia organ wywiódł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie:a) prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącą we wniosku dokumenty mają charakter informacji publicznej;b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, pomimo zaistnienia niezależnych od organu przyczyn technicznych uniemożliwiających zapoznanie się z korespondencją mailową od strony, a także pomimo, że żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, a organ po powzięciu wiedzy o złożonym wniosku udzielił stronie odpowiedzi.Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie od kasatora na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postepowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy.Powołany w podstawie kasacyjnej art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2025 r., III OSK 7233/21).Nadto należy podnieść, że normy wynikające z art. 149 § 1 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane w podstawie kasacyjnej wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, a czego nie dostrzegł sąd administracyjny. Ponadto należy podkreślić, że normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania jej z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo zinterpretował Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2025 r., III OSK 6003/21).Nie jest wystarczające także powiązanie art. 149 § 1 p.p.s.a. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Regulacja art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium, niż zgodność z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2024 r., III OSK 2149/23).W zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie przywołał regulacje art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. składa się z pięciu punktów podzielonych na mniejsze jednostki redakcyjne. Jak już była mowa wyżej obowiązkiem kasatora było przytoczenie podstaw kasacyjnych, które polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Wobec nie wskazania przez skarżącego kasacyjnie konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu zarzut uchyla się spod kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., III FSK 342/23). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma również obowiązku poszukiwania i wyinterpretowywania podstaw kasacyjnych z uzasadnienia skargi kasacyjnej.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącą we wniosku dokumenty mają charakter informacji publicznej należy podnieść, że we wniosku dostępowym żądano udzielenia informacji o pełnomocnictwach udzielonych J.S. (dacie udzielenia i zakresie pełnomocnictwa) oraz innym osobom, obowiązujących lub udzielonych w latach 2019 – 2024. Należy też podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutów mających na celu zakwestionowanie ustalenia, że Teatr [...] w R. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12).Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a u.d.i.p.).Błędne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż udostępnieniu podlega wyłącznie informacja publiczna wynikająca z dokumentów urzędowych. Treść pełnomocnictw udzielanych przez podmiot zobowiązany zawiera informacje o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, a w związku z tym stanowi informację publiczną.Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.