Wyrok - II OSK 1589/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2720/22 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego InspeOddalono skargę kasacyjną. Administracyjne postępowanie, Budowlane prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2720/22 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspe
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
budownictwo mieszkaniowe
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2720/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E.M. (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 7 października 2022 r. znak DOA.7110.216.2022.KKA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 czerwca 2022 r., Nr 554/OPON/2022, stwierdził po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 czerwca 2021 r., Nr 184/WIL/21, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zwanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budynkiem jednorodzinnym zawierającym nie więcej niż 4 mieszkania, na działce nr ew. [...], obręb [...], znajdującej się przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Po rozpoznaniu odwołania R. sp. z o.o. GINB decyzją z 7 października 2022 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 czerwca 2022 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 czerwca 2021 r., Nr 84/WIL/21.Analizując wydane pozwolenie na budowę pod kątem przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – rażącego naruszenia prawa GINB stwierdził, że sporna inwestycja została zlokalizowana na obszarze obowiązywania uchwały Rady Gminy Warszawa-Wilanów z 12 września 2002r., Nr 883, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wschodniego Niskiego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2002 r. Nr 289, poz. 7601).Działka inwestycyjna nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 40MN - teren mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej, strefa III pozostałe tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej jednostki urbanistyczne od nr 21 do nr 48 (§ 6 ust. 2 pkt 1 i § 7 planu). Uchwałodawca w § 5 pkt 7 ww. planu miejscowego zawarł definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która różni się od definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej aktualnie (jak również w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest ustaleniami planu miejscowego obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę i nie może dokonywać oceny zgodności z prawem poszczególnych postanowień planu. W ocenie GINB nie było możliwe uznanie, że kwestionowane pozwolenia na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem § 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 7 obowiązującego w dniu jej wydania planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu.GINB zauważył, że parametry projektowanej inwestycji nie naruszają postanowień miejscowego planu, tj. § 8 pkt 3 w zw. z § 7, § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 15, co do obowiązującej nieprzekraczalnej linii zabudowy; konieczności zachowania 50% terenu biologicznie czynnego; nieprzekraczalnej wysokość zabudowy – 3 kondygnacje; wysokości kalenicy - maksymalnie 12 m nad poziom terenu; zabezpieczenia potrzeb w zakresie parkowania na terenach własnych przy zachowaniu wskaźników - minimum 2 miejsca na jeden lokal mieszkalny.W § 8 pkt 3 ww. planu miejscowego dla strefy III uchwałodawca ustalił "dachy o spadku 30°-60° przy wysokości kalenicy maksymalnie 12 nad poziom terenu". W części opisowej do projektu zagospodarowania terenu wskazano: "pochylenie połaci dachów 30°. Natomiast z rysunku rzut dachu, rysunków przekrojów budynku, rysunków elewacji budynku wynika, że tylko w części dach ma pochylenie 30°, zaś w pozostałej części zaprojektowany został taras o pow. 260,20 m2. GINB podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że poprzez zaprojektowanie tarasu (który stanowi dach płaski) doszło do naruszenia § 8 pkt 3 ww. planu miejscowego, przewidującego dla terenu na którym położony jest projektowany budynek dachy o spadku 30°-60°. Zdaniem organu ww. uchybienie jednak nie wywołuje szczególnie negatywnych, a zatem niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obiegu prawnego pozwolenia na budowę, korzystającego z ochrony wynikającej z art. 16 K.p.a. Nie można uznać, że koncepcja architektoniczna przyjęta w projekcie budowlanym, która przewiduje na przeważającej części projektowanego budynku dach płaski, a na pozostałej części dach o spadku 30°-60°, w sposób kwalifikowany narusza ww. zapisy uchwały.Organ II instancji nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 23 czerwca 2021 r" Nr 184/WIL/21, znak: UD-XV-WAB.6740.62.2021.AWO, rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustanawiającego dopuszczalne odległości budynku od granicy działki.Zdaniem GINB, sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.Organ zauważył, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego.GINB nie stwierdził, aby analizowana pod kątem rażącego naruszenia prawa decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie była ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.Organ wyjaśnił również, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu oraz nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżącej. Fakt realizacji spornego przedsięwzięcia nie ma wpływu na rzędne terenu inwestycyjnego oraz rzędne terenu na działce skarżącej.Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2022 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji GINB z dnia 7 października 2022 r w całości; utrzymania w mocy poprzedzającej zaskarżoną decyzję GINB decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 czerwca 2022 r. a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.Na wstępie Sąd dokonał charakterystyki istoty postępowania o stwierdzenie nieważności wskazując na istotne odmienności tego postępowania od postepowania zwykłego, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (brak postępowania dowodowego, zajmuje się ściśle kwestiami prawnymi wynikającymi z podstaw stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., organ posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, nie rozstrzyga o istocie sprawy będącego przedmiotem postępowania zwykłego, poszukuje uchybień i wadliwości natury procesowej i naruszeń prawa materialnego, jednak opiera się wyłącznie na dowodach zgromadzonych podczas postępowania zwykłego). Przedstawił też jak należy rozumieć i kiedy można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.Sąd podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.Sąd mając na uwadze wymóg zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 ustawy Prawo budowlane), wskazał, że zgodnie z obowiązującym na terenie inwestycji planie miejscowym działka inwestycyjna nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 40 MN- teren mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej, strefa III pozostałe tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej jednostki urbanistyczne od nr 21 do nr 48 (§ 6 ust 2 pkt 1 i § 7 planu miejscowego). Zgodnie z § 8 pkt 3 planu dla terenu tego wymagana jest minimalna wielkość działki – 450 m2 , konieczność zachowania 50%terenu biologicznie czynnego, nieprzekraczalna wysokość zabudowy – 3 kondygnacje ( 2 kondygnacje mieszkalne i poddasze mieszkalne), dachy o spadku 30o – 60o przy wysokości kalenicy maksymalnie 12 m nad poziomem terenu.W § 5 pkt 7 tego planu miejscowego wskazano, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały mowa jest o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej należy przez to rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków.Za kwestię zasadniczą w sprawie Sąd uznał to, że w czasie uchwalania planu miejscowego 12 września 2002 r. w Prawie budowlanym nie zostało zdefiniowane pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stąd też nie można przyjąć, że definicja przyjęta przez uchwałodawcę w § 5 pkt 7 planu pozostaje w jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości sprzeczności z jasnobrzmiącym przepisem prawa stanowiącym definicje budynku jednorodzinnego. Dopiero bowiem z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie zmiana ustawy Prawo budowlane, wprowadzona art. 1 pkt 2 lita ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 80, poz. 718) wprowadzająca definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez który należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że nie można było przyjąć, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 184/WIL/21 z dnia 23 czerwca 2021r. udzielając pozwolenia na budowę budynku zawierającego nie więcej niż 4 lokale rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego w związku z § 6 ust 2 pkt 1 i § 7 planu miejscowego, skoro zaprojektowany obiekt mieści się w kategorii budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonego § 5 pkt 7 planu, co do której jak wyżej wyjaśniono nie można stawiać zarzutu sprzeczności z definicją ustawową.Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006r, II OSK 490/05). W konsekwencji za legalną należy uznać taką zabudowę którą dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy braku sformułowanego w nim zakazu realizacji tejże.Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o niezgodności zatwierdzonego decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r., projektu budowlanego w zakresie konstrukcji dachu z ustaleniami § 8 pkt 3 planu. W przywołanym przepisie ustalono bowiem wymóg zaprojektowania dachu ze spadkiem 30o – 60o przy wysokości kalenicy maksymalnie 12 m nad poziomem terenu. Tymczasem inwestycja zawiera rozwiązania projektowe dachu w formie dachu płaskiego (stropodachu)( vide wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 1137/16) oraz dwóch niewielkich powierzchniowo dachów spadzistych o nachyleniu połaci 30o i wysokości kalenicy 11, 98 m. Powstały w ten sposób taras nad częścią najwyższej kondygnacji obejmuje znaczącą powierzchnię budynku, co potwierdza dokumentacja projektowa.W ocenie Sądu, decyzja z dnia 23 czerwca 2021 r. zatwierdziła projekt niezgodny z ustaleniami prawa miejscowego, co stanowiłoby podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.Sąd przypomniał, że kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Według stanowiska orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podzielił w całości, decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany konstrukcji dachu niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to nie na całej jego powierzchni nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwem, które przemawiałyby za koniecznością wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc.Zatwierdzony decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r. projekt budowlany nie narusza pozostałych warunków zabudowy określonych dla terenu oznaczonego symbolem 40 MN w § 8 pkt 3, w zakresie minimalnej wielkości działki, powierzchni biologicznie czynnej , czy nieprzekraczalnej wysokości zabudowy.Sąd podzielił także stanowisko organu II instancji, że zatwierdzony projekt budowlany nie narusza w stopniu rażącym przepisów § 12 oraz § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Budynek został zlokalizowany w odległości 4,86 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] oraz w odległości 7,29 m od granicy z działkami nr ew. [...] i [...], a także w odległości 3,06 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych o klasie odporności pożarowej EI60 od granicy z działką nr ew. [...] i w odległości 4,45 m i 4,48 m ścianami z otworami okiennymi od granicy z działką nr ew. [...]. Z analizy przesłaniania i zacieniania oraz nasłonecznienia zamieszczonej w projekcie budowlanym wynika, że zarówno zacienianie działek sąsiednich jak i przesłanianie przez projektowany budynek nie wpływa na zabudowę działek sąsiednich i nie oddziałuje na istniejącą zabudowę na tych działkach w rozumieniu przepisów rozporządzenia (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).Sąd zauważył też, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu działki inwestycyjnej (rzędne terenu działki nr ew. [...] oraz działki skarżącej) i nie przewiduje spływu wód opadowych na działkę skarżącej, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Jeśli natomiast w trakcie realizacji inwestycji doszło do naruszenia warunków pozwolenia na budowę, właściwym organem do rozpoznania tej kwestii jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we właściwym trybie określonym przepisami Prawa budowlanego ( art. 50- 51 ).Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 156 ust. 1 oraz § 113 ust. 4 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych , Sąd wyjaśnił, że zgodnie z § 113 ust. 4 i 5 instalacja wodociągowa powinna być zaprojektowana i wykonana w sposób zapewniający zaopatrzenie w wodę budynku, zgodnie z jego przeznaczeniem, oraz spełniać wymagania określone w Polskiej Normie dotyczącej projektowania instalacji wodociągowych. Instalacja wodociągowa zimnej wody powinna spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, zaś zgodnie z § 156 ust 1 zaopatrzenie budynków w gaz oraz instalacje gazowe powinny odpowiadać potrzebom użytkowym i warunkom wynikającym z własności fizykochemicznych gazu oraz warunkom technicznym przyłączenia do sieci gazowej, określonym przez dostawcę gazu.Sąd wskazał, że projekt budowlany posiadał wszelkie wymagane prawem opinie, uzgodnienia i oświadczenia w tym dostawców wody i gazu umożliwiające przyłączenie obiektu do sieci. Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Dalej Sąd przedstawił do czego sprowadza się odpowiedzialność projektanta i czemu służy.Skutkiem tego w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada więc wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. Sąd wskazał, że oświadczenie projektanta znajduje się w aktach dotyczących pozwolenia na budowę. W konsekwencji za ewentualną niezgodność projektu budowlanego z przywołanymi przepisami rozporządzenia wykonawczego odpowiada projektant co czyni niezasadnym stawianie w tym zakresie organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa.Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest też równoznaczne z pozostawaniem w obszarze oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, CBOSA). Podobnie, art. 140 K.c., stanowiący o triadzie uprawnień właścicielskich, jako zakresie wykonywania własności nie może sam w sobie stanowić o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wykazać, w jaki sposób decyzja administracyjna (kwestionowana co do jej ważności) rażąco naruszyła którekolwiek (ale oznaczone co do tożsamości) uprawnienie właścicielskie, ujęte również w przepisie prawa administracyjnego. Dopóki nie zostanie wykazane, że decyzja niezgodnie z przepisami administracyjnymi uniemożliwiła korzystanie przez właściciela z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem z wyłączeniem innych osób albo pobieranie pożytków lub przychodów z rzeczy, lub rozporządzenie rzeczą – dopóty samo powołanie się na treść art. 140 k.c. nie odniesie w postępowaniu administracyjnym skutku w oczekiwanej postaci.Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:a) art 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, 2185 ze zm., zwanej dalej także jako KPA lub "K.p.a."), poprzez wadliwie dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie wady nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 czerwca 2021 r. nr 184/WIL/21, znak: UD-XV- WAB.6740.62.2021.AWO zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej Uczestnikowi pozwolenia na budowę, a także uznaniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, ale nie rażącym, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 czerwca 2021 r.;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich faktów i dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo istniejących naruszeń;Naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu:a) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 2a) Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwana dalej Prawo budowlane) w zw. z art. 2 ust. lc ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 388, z późn. zm., zwanej dalej Ustawa o własności lokali) w zw. z art. 19 ust 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., dalej Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) w zw. z § 11 pkt 1 Uchwały nr 883 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 12 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wschodniego Niskiego (zwanej dalej także jako: "Uchwała Rady Gminy" lub "MPZP"), poprzez błędne uznanie budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą zostać wydzielone więcej niż dwa lokale, z uwagi na fakt, iż w dniu uchwalania planu miejscowego w Prawie budowalnym nie zostało zdefiniowane pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co w konsekwencji skutkowało błędnym dopuszczeniem, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca Uczestnikowi pozwolenia na budowę nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Wschodniego Niskiego;b) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 19 ust 1 Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 pkt 3 Uchwały Rady Gminy, poprzez błędne przyjęcie, iż projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z MPZP, a w konsekwencji uznanie, iż niezgodnie zaprojektowany z treścią miejscowego planu dach płaski pełniący funkcję tarasu nie stanowi rażącego naruszenia przepisów;c) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9) Prawa budowlanego w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 140, art. 143, art. 144 oraz art. 222 ust. 2 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., zwanej dalej Kodeks Cywilny), poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie budowalne jest zgodne z przepisami, a w konsekwencji uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie Uczestnikowi pozwolenia na budowę niezgodnego z przepisami prawa nie stanowi rażącego naruszenia przepisów, ergo doprowadzenie do kuriozalnej sytuacji, w której organy wydają zgodę na realizację inwestycji istotnie sprzecznej z postanowieniami prawa powszechnie obowiązującego, kosztem arbitralnego ograniczania prawa własności Strony skarżącej;d) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z przepisami Ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a w szczególności art. 234 Ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566, z póź zm., zwana dalej Prawo wodne) poprzez niepodjęcie odpowiednich działań i niewstrzymania wykonania decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia warunków pozwolenia na budowę z uwagi na spływ wód opadowych nie tylko na działkę strony skarżącej, lecz również na drogę publiczną doprowadzającą do działki, na której posadowiona jest inwestycja oraz nieruchomość strony skarżącej;e) art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 ze zm., zwanego dalej Rozporządzenie) określających w szczególności warunki zaopatrzenia budynków w media, a w szczególności § 12 ust. 1 pkt 1) i 2), § 57 ust. 1, § 113 ust. 4 i 5, § 156 ust. 1 oraz § 113 ust. 4 i 5 Rozporządzenia, iż projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a w konsekwencji uznanie, iż niezgodnie zaprojektowany z treścią miejscowego planu budynek nie stanowi ograniczenia prawa własności strony skarżącej i a zaskarżona decyzja nie stanowi rażącego naruszenia prawa.Skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załączniki nr 4 - 11 do niniejszej skargi kasacyjnej na okoliczność zaburzenia gospodarki wodnej skutkującej spływem wód opadowych nie tylko na działkę strony skarżącej, lecz również na drogę publiczną, odprowadzania wody na nieruchomości sąsiednie oraz szkód powstałych na jej nieruchomości w postaci między innymi uszkodzenia podjazdu oraz ścian, a także utrudnień w trakcie realizacji inwestycji; rozpoznanie sprawy na rozprawie.Skarżąca kasacyjnie domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego i rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor R. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dawniej R. Sp. z o.o.) przedstawił argumentację przemawiającą jego zdaniem za oddaleniem skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. M. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności ocenianej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę i w zawiązku z tym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd ten uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę posiadała wady, skutkujące naruszeniem obowiązującego dla tego terenu prawa miejscowego jeśli chodzi o wymóg zachowania pochylenia dachu w przedziale od 30 stopni do 60 stopni, przy czym zauważył, że wykonanie na niewielkiej w stosunku do całej powierzchni dachu części pochylenia o 30 stopniach a w przeważającej części dachu płaskiego (stropodachu), na którym ma powstać taras, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, bowiem naruszenia to nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W okolicy inwestycji występują dachy płaskie a zatem nie będzie to stanowiło o wprowadzeniu elementu architektonicznego nie do pogodzenia z występującym już na tym terenie sposobem zagospodarowania. Ponadto nie wykazano w żaden sposób, że takie rozwiązanie spowoduje zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi czy środowiska lub mogłoby doprowadzić do innych nieakceptowalnych skutków (społecznych czy gospodarczych).Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego. Stan faktyczny został ustalony należycie. Pozwolenie na budowę oceniano w ramach postępowania nieważnościowego a zatem ustalenia organów musiały się koncentrować na tym czy pozwolenie na budowę posiadało wady kwalifikowane uzasadniające jego nieważność. Organy dokonały ustaleń pod tym kątem i wydały adekwatne do tego rozstrzygnięcie. Okoliczność, że skarżąca nie podziela tego stanowiska nie świadczy o brakach w ustaleniach stanu faktycznego organów. Organy oceniły rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania inwestycji zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę i uznały, że albo w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów (jak w przypadku warunków technicznych sytuowania budynków – kwestia odległości budynku od granicy nieruchomości, zacienienia i nasłonecznienia, wykonania instalacji wodociągowej i gazowej) albo, że do takiego naruszenia doszło (pochylenie dachu niezgodne z prawem miejscowym) lecz nie miało ono charakteru rażącego naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.Organy nie musiały prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać nowych ustaleń albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę oraz załączniki do niej (projekty, uzgodnienia, zezwolenia) wskazywały jednoznacznie jakie są parametry budynku i czy przyjęte rozwiązania odpowiadają stosownym przepisom prawa budowlanego. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego jak w postępowaniu zwykłym bowiem organy ustalają tylko czy poprzednio dokonane ustalenia nie świadczą o wystąpieniu kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 K.p.a.Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nazewnictwo zastosowane w projekcie budowlanym oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje jednoznacznie, że przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę był od początku budynek wielorodzinny a jedynie w obowiązującym planie miejscowym był nazywanym budynkiem jednorodzinnym zawierającym nie więcej niż 4 mieszkania.Zarzut, że decyzja narusza przepisy definiujące budynek mieszkalny jednorodzinny jest tym samym bezprzedmiotowy, gdyż niezmiennie odnosi się ona do budynku wielorodzinnego.Należy zauważyć, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wprowadzona art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), i weszła w życie 11 lipca 2003 r. a więc już po uchwaleniu obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu z 12 września 2002 r. Skoro nie było definicji ustawowej budynku jednorodzinnego, to Rada Gminy uchwalając miejscowy plan mogła zawrzeć w nim definicję takiego budynku jako budynku w którym będą maksymalnie 4 lokale mieszkalne. Po wprowadzeniu definicji budynku jednorodzinnego w ustawie Prawo budowlane treść miejscowego planu nie uległa jednak zmianie. Plan ten nadal dopuszczał budowę budynku, w którym będą maksymalnie 4 lokale mieszkalne. Organy administracji uznały, że przepis miejscowego planu w istocie pozwalał na budowę budynku wielorodzinnego. Możliwa była też wykładnia miejscowego planu uwzględniająca wprowadzoną do ustawy Prawo budowlane definicję budynku jednorodzinnego i wyprowadzenie w oparciu o nią poglądu, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu planu, że miejscowy plan zezwala jedynie na budowę budynku zawierającego jedynie dwa lokale mieszkalne.W tej sytuacji naruszenie przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, który wymaga przeprowadzenia wykładni, która negowałaby literalne brzmienie przepisu miejscowego planu nie może być uznane za rażące naruszenie tego przepisu. O rażącym naruszeniu przepisu można mówić wówczas, gdy przepis prawa jest jednoznaczny i ustalenie zawartej w nim normy prawnej nie wymaga wykładni systemowej i celowościowej. Po wprowadzeniu w ustawie Prawo budowlane definicji budynku jednorodzinnego Gmina powinna była dokonać zmiany przepisu miejscowego planu. Paragraf 11 pkt 1 miejscowego planu wyklucza lokalizację budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego jednakże § 5 ust. 7 miejscowego planu mógł być potraktowany jako przepis szczególny w stosunku do § 11 pkt 1 tego planu dopuszczający lokalizację budynku mieszkalnego zawierającego nie więcej niż 4 lokale mieszkalne.Odnośnie do niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z § 8 pkt 3 miejscowego planu przewidującego dachy o spadku 30-60 stopni przy wysokości kalenicy maksymalnie 12 m nad poziom terenu, wskazać należy, że istotnie doszło do naruszenia decyzją o pozwoleniu na budowę tego przepisu planu. O ile z części opisowej projektu wynika pochylenie połaci dachów 30 stopni to z rysunku rzut dachu, rysunków przekrojów budynku, rysunku elewacji budynku wynika, że część dachu ma pochylenie 30 stopni jednak część o powierzchni 260.20 m2 jest dachem płaskim, gdzie powstanie taras. Jednak naruszenie to nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności gdyż z takiego rozwiązania architektonicznego nie wynikają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Na ulicy [...] jak wskazuje sama skarżąca kasacyjnie występują dachy płaskie a zatem taki dach nie doprowadzi do niemożliwych do zaakceptowania skutków. Powstanie tarasu także nie wywołuje skutków nie do zaakceptowania skoro takie rozwiązania również są spotykane w budownictwie.Twierdzenie, że organy administracji powołują się na fakt łamania prawa przez inne podmioty jest twierdzeniem dowolnym. Budynki z płaskimi dachami mogły bowiem zostać zrealizowane przed powstaniem wymogu realizacji dachów o określonym stopniu pochylenia.Nie można merytorycznie ustosunkować się do zarzutu skargi kasacyjnej pkt II. lit. c albowiem nie wynika z niego na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych w tym zarzucie przepisów: zasad ogólnych ustawy Prawo budowlane, przepisów Konstytucji o ochronie własności, Kodeksu Cywilnego dotyczącego roszczeń właściciela przy naruszeniu jego własności. Zarzut ten to w istocie twierdzenia o dużym stopniu ogólności oraz w większości powtórzenie wcześniejszych zarzutów. Zarzut naruszenia art. 222 § 2 K.c. w ogóle nie może być brany pod uwagę przy ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę.Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia spływu wód na sąsiednią nieruchomość uregulowana w art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2027 r. Prawo wodne nie stanowi o kwalifikowanym naruszeniu decyzją o pozwoleniu na budowę tego przepisu. W odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie Prawa wodnego można domagać się ustalenia czy dochodzi do niedozwolonego spływu wód na nieruchomość sąsiednia. W ramach odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego można domagać się sprawdzenia czy budynek został zrealizowany zgodnie z projektem w zakresie przewidywanego w projekcie sposobu odprowadzenia wód opadowych. W ocenianej decyzji stwierdza się w dołączonym do niej projekcie, ze wody opadowe nie będą odprowadzane na nieruchomości sąsiednie. Jeśli skarżąca kasacyjnie ma podstawy aby te twierdzenia podważyć może wystąpić do organów nadzoru budowlanego o wszczęcie z urzędu postępowania w tym zakresie.Z decyzji o pozwoleniu na budowę (jej projektu zagospodarowania i dołączonych do niego opracowań zacieniania i przesłaniania) nie wynika aby zostały naruszone przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, § 57 ust. 1, § 113 ust. 4 i 5, § 156 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zachowane są odległości budynku inwestora od granic działki (3,06 m od ściany bez otworów okiennych i drzwiowych do granicy działki, 4,48 m od ściany z okami do granicy działki), a zatem brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o niezgodnym z wymogami rozporządzenia zaprojektowaniu instalacji wodociągowej czy gazowej). Twierdzenia skarżącej o niespełnieniu wymogów w zakresie instalacji wodociągowej czy gazowej nie zostały poparte stosownymi dokumentami czy opracowaniami, a zatem uznać je należało jedynie za nieuzasadnione domniemania.Odnośnie do domagania się przez skarżącą kasacyjnie by NSA zobowiązał inwestora do wykonania na swój koszt analizy skali niebezpieczeństwa powodowanego przez budynek, w szczególności skutków wysuszenia terenu i przecięcia cieków wodnych spowodowanych budową stwierdzić należy, że nie ma podstawy prawnej do nałożenia przez NSA na inwestora tego rodzaju obowiązku.Analogicznie odnieść należy się do wniosku o zbadanie czy budynek spełnia wymogi wynikające z warunków technicznych w tym odległości od granicy.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.-----------------------16., orzekł jak w sentencji.-----------------------16