Wyrok - III SAB/Gl 446/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 16 grudnia 2025
Teza
Zobowiązano do dokonania czynności. Dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2.Zobowiązano do dokonania czynności. Dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta L. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Kwota główna
2.000 zł · kwota żądania
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
16 grudnia 2025
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Beata Machcińska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Zobowiązano do dokonania czynności
UZASADNIENIE
Pismem z dnia 03.07.2025 r. Z. W. (dalej również jako: "strona" lub "skarżący") zwrócił się do Burmistrza Miasta L. (dalej: organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) .W szczególności skarżący wniósł o udostępnienie kopii wszelkich aktów administracyjnych (decyzji, postanowień, zezwoleń, uzgodnień, opinii lub innych dokumentów), które stanowiły podstawę do:1. posadowienia na nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...] urządzenia energetycznego;2. wyznaczenia przebiegu oraz realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [...] a [...].Zaznaczył przy tym, iż w przypadku braku wydania jakichkolwiek aktów administracyjnych, o których mowa powyżej, poprosił o przekazanie pisemnej, jednoznacznej informacji wskazującej, iż takie akty nie istnieją w zasobach organu. Informacja taka powinna mieć charakter kategoryczny i nie pozostawiać przestrzeni do domniemań lub interpretacji.We wniosku wskazał, iż wnosi o udostępnienie żądanych dokumentów w formie kopii doręczonych drogą pocztową na adres kancelarii ul. [...], [...] L.Organ pismem z dnia 21 lipca 2025 r. odnosząc się do złożonego wniosku wyjaśnił stronie, iż Gmina L. pozostaje w sporze z Z. W. dotyczącym posadowienia urządzenia energetycznego na działce nr [...]. Spór ma charakter cywilnoprawny, a sprawa zostanie rozstrzygnięta ostatecznie przez Sąd.Przywołał organ wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15 gdzie stwierdzono, iż nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej.Na bazie tej oceny organ stwierdził, iż zmuszony jest odmówić udostępnienia żądanych dokumentów gdyż traktuje żądanie jako nadużycie prawa do informacji publicznej, w celu uzyskania przewagi w postępowaniu cywilnym albowiem każdy spór cywilny w założeniu opiera się za zasadzie "równości broni" stron. tj. strony mogą korzystać z takich samych środków prawnych.Niezależnie od powyższego poinformował skarżącego, że Gmina widzi możliwość polubownego załatwienia sprawy. Dotychczasowe bezpośrednie kontakty między stronami nie doprowadziły do porozumienia. Reprezentacja obu stron przez fachowych pełnomocników otwiera jednak możliwość rozwiązaniu sporu bez konieczności angażowania w spór Sądów. W tym zakresie wskazał iż pozostaje do dyspozycji w celu ustalenia warunków ewentualnej ugody.W skardze do WSA w Gliwicach skarżący postawił Burmistrzowi Miasta L. zarzut bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 03 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o:1. Zobowiązanie Burmistrza Miasta L. do rozpatrzenia wniosku Z. W. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;2. Stwierdzenie, że bezczynność organu - burmistrza Miasta L. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;3. Zasądzenie od organu - Burmistrza Miasta L. - na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000,00 zł;4. Zasądzenie od organu - Burmistrza Miasta L. - na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.Zdaniem skarżącego podniesiona w piśmie z dnia 21 lipca 2025r. argumentacja oraz forma odmowy pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności z art. 16 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Organ, zamiast wydać decyzję administracyjną, ograniczył się do przesłania pisma o charakterze informacyjnym, które nie spełnia wymogów formalnych decyzji i nie zawiera pouczenia o prawie do odwołania. Taki sposób działania pozbawił wnioskodawcę przewidzianej ustawą drogi zaskarżenia odmowy do organu wyższej instancji bądź sądu administracyjnego, naruszając tym samym gwarancje proceduralne wynikające z art. 16 ust. 2 ustawy. Okoliczność ta nie zwalnia organu z obowiązku zastosowania przewidzianej prawem formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej. W konsekwencji działanie organu należy ocenić jako naruszające przepisy prawa materialnego i procesowego, w tym art. 1 ust. 1, art. 10, art. 13 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:W tej sprawie skarżący zarzuca bezczynność organowi w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 03.07.2025 r.Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność bądź przewlekłość w prowadzeniu postępowania (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.W ocenie Sądu kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Burmistrz Miasta L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22).W ocenie Sądu informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 03.07.2025 r. mają charakter informacji publicznej. Wnioskowane informacje odnoszą się bowiem do decyzji, zezwoleń lub innych dokumentów czyli mieszczą się w normie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Okoliczność co do charakteru żądanej informacji nie była przez organ kwestionowana. Burmistrz Miasta L. nie kwestionował, że żądane a wskazane we wniosku akty administracyjne stanowią informację publiczną.Burmistrz Miasta L. pismem z dnia 21.07. 2025 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek informując, że w sprawie nie może mieć zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej gdyż skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej.Odnosząc się do tego stanowiska organu, wyjaśnić trzeba, że w tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela wywody i stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 2508/23, a mianowicie, że "w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby - przy powoływaniu się na jawność życia publicznego - jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "[celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (tak wyroki NSA z dnia 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z dnia 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z dnia 10 października 2024 r.: III OSK 89/24, III OSK 1087/24 i III OSK 311/24).W niniejszej sprawie organ nie udostępnił wnioskowanych informacji ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, dlatego też należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), w szczególności gdy organ udostępnił żądaną informację. Te okoliczności w ocenie Sądu nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.Sąd oddalił skargę jeśli chodzi o żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie Stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego działania, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność w zaskarżonym wyroku organu w przedmiotowej sprawie stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a.Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach, w kwocie 597 złotych, oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.